ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5030/2012

Asupra recursului de

față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cadrul procesual

În temeiul

dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, D.C., în calitate de

recurent-reclamant în Dosarul nr. 11191/63/2010 al Curții de Apel Craiova, secția

contencios administrativ și fiscal, având ca obiect recursurile declarate de

pârâtul Penitenciarul Craiova și reclamantul D.C., a invocat excepția de

nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul ministrului justiției

nr. 399/2007 și a art. 4 din decizia directorului general al A.N.P. din 25 ianuarie

2007.

Prin încheierea de ședință

din data de 14 decembrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul

nr. 10806/63/2010, a fost admisă cererea de sesizare a instanței de contencios administrativ

competente a soluționa fondul excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 11

pct. 5 din Ordinul ministrului justiției nr. 399/2007 și art. 4 din decizia din

25 ianuarie 2007, fiind sesizată Curtea de Apel Craiova cu soluționarea excepției

de nelegalitate invocată.

de fond

Prin sentința nr. 270

din 2 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova a fost respinsă excepția de nelegalitate

a dispozițiilor pct. 11.5 din Ordinul ministrului justiției nr. 399/2007 și

art. 4 alin. (3) și alin. (4) din decizia directorului general al A.N.P. din 25

ianuarie 2007 invocată de reclamantul D.C. în contradictoriu cu pârâții Penitenciarul

Craiova, Ministerul Justiției, A.N.P., Ministerul Finanțelor Publice, Ministrul

Justiției și directorul general al A.N.P.

Pentru a pronunța această

hotărâre, instanța a reținut că excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate,

invocată de pârâta A.N.P., este neîntemeiată.

A reținut instanța că

natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a Ordinului

ministrului justiției nr. 399/C/2007 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare

a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici

cu statut special din sistemul administrației penitenciare, aprobată prin Legea

nr. 462/2006 precum și al deciziei directorului general al A.N.P. din 25

ianuarie 2007 nu atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate în raport cu

sfera de reglementare a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Evoluția în timp a actualei

legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia uzitată în textele ce

reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine

de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul

coerenței legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

în sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte

administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat

restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza argumentului de

interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de

apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale,

cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept

în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general,

impersonal și abstract.

Instanța de fond a avut

în vedere și practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție,

secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în mod repetat

în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ cu caracter

normativ, atât anterior cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea

nr. 262/2007.

Analizând pe fond excepția

de nelegalitate, Curtea o apreciază ca neîntemeiată, reținând următoarele aspecte:

În cauză, Ordinul ministrului

justiției nr. 399/C/2007 conține chiar normele metodologice de aplicare a ordonanței

privind salarizarea funcționarilor publici din A.N.P., norme al căror scop îl reprezintă

expunerea în concret a modului în care se realizează salarizarea pentru orele lucrate

suplimentar.

Astfel, dispozițiile a

căror nelegalitate este invocată prevăd modul în care se calculează orele lucrate

suplimentar în cazul lucrului în ture și cum se remunerează acestea.

Din motivarea excepției

de nelegalitate rezultă că singura critică a reclamantului vizează faptul că prevederile

ordinului și ale deciziei contravin prin adăugare la dispozițiile legale, întrucât

„nu se transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar” căci, procedând

astfel, se produc prejudicii rezultând din modul de remunerare a acestora.

Instanța a constatat că

este nefondată susținerea reclamantului, întrucât astfel cum rezultă din întreg

conținutul art. 45, legiuitorul a avut în vedere ca unități de timp nu doar ora,

ci și ziua, săptămâna și respectiv luna, statuând că „ Durata normală a programului

de lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.” [alin. (1) art. 45]

iar „orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul

de bază, după cum urmează: a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de

depășire a duratei normale a zilei de lucru; b) 100% din salariul de bază pentru

orele următoare”.

Așadar, în concepția legii,

fiind remunerate în luna următoare, numărul orelor lucrate suplimentar se calculează

la finalul fiecărei luni, iar salarizarea acestora se realizează prin adăugarea

unui spor de 75% pentru primele două ore suplimentare calculate raportându-se la

ziua de lucru (8 ore), și respectiv a unui spor de 100% din salariul de bază pentru

orele următoare.

Faptul că la pct. 11.5

din Ordinul ministrului justiției nr. 399/2007 emitentul a arătat modul concret

de calcul al orelor și respectiv zilelor lucrate suplimentar, anume: „a) Total ore

lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;

b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar)”, a

reținut instanța că nu înseamnă că a adăugat la lege, ci a detaliat, a dezvoltat

conținutul noțiunilor de ore/zile lucrate suplimentar utilizate în cuprinsul prevederilor

legii, organizând practic executarea acestora, în limitele stabilite de art. 108

alin. (2) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

S-a argumentat că, chiar

și propoziția de la pct. 11.5 lit. c) „Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate

suplimentar se neglijează” nu adaugă legii, căci nu instituie prin ea însăși o procedură

diferită de calcul al orelor/zilelor lucrate suplimentar, ea fiind subsumată aplicării

prevederilor amintite mai sus, astfel că nu este în măsură să schimbe, să deturneze

scopul și sensul prevederilor legii.

Este de altfel, a reținut

instanța de fond, ceea ce se reglementează în mod expres în art. 16 alin. (4) din

Legea nr. 24/2000 potrivit cu care „Într-un act normativ emis pe baza și în executarea

altui act normativ de nivel superior nu se utilizează reproducerea unor dispoziții

din actul superior, fiind recomandabilă numai indicarea textelor de referință. În

asemenea cazuri preluarea unor norme în actul inferior poate fi făcută numai pentru

dezvoltarea ori detalierea soluțiilor din actul de bază.”

Este evident astfel că,

actele emise pe baza și în executarea unor alte acte normative nu trebuie să se

rezume la o simplă preluare formală a dispozițiilor acestora din urmă ci trebuie

să ofere soluții concrete pentru punerea în executare a acestora, urmărind însă

scopul și spiritul legii.

Mai mult, dispozițiile

pct. 11.5 din Ordinul ministrului justiției nr. 399/2007 reglementează situația

specială a „lucrului în ture” ori, alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004 prevede

că „(3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului

normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste

dispoziții legale”.

Ca urmare, a concluzionat

instanța că a înlătura pe calea excepției de nelegalitate prevederile care reglementează

o situație specială, pentru care legea trimite la dispoziții speciale, echivalează

practic cu imposibilitatea punerii în executare chiar a normelor legale, fapt care

contravine prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituție și art. 4 alin. (3) din

Legea nr. 24/2000.

D.C.

Recurentul a criticat

soluția instanței de fond ca netemeinică și nelegală, arătând că instanța a interpretat

în mod eronat dispozițiile cuprinse în actele administrative criticate, care instituie

un mod de calcul al orelor lucrate suplimentar contrar prevederilor actelor normative

cu forță juridică superioară.

II. Decizia instanței

de recurs

Înalta Curte de Casație

și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând motivele de

recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile

legale incidente în cauză va admite recursul și rejudecând cauza pe fond, va admite

excepția de nelegalitate invocată, pentru considerentele ce urmează:

În conformitate cu punctul

11.5 din Normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006, aprobate prin Ordinul

ministrului justiției nr. 399/C/2007 prevede că, în cazul lucrului în ture, orele

prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se

vor plăti:

a) Total ore lucrate conform

pontaj – total ore lucrătoare din lună= ore lucrate suplimentar.

b) Ore lucrate suplimentar/8

ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.

c) Primele 2 ore din fiecare

zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferența

până la 8 ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de

zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează.

De asemenea, art. 4 din

decizia din 25 ianuarie 2007 a directorului general al A.N.P. prevede la alin. (3)

și alin. (4) modul de calcul al orelor suplimentare, astfel:

-alin. (3): În cazul lucrului

în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform

pontajului lunar, se calculează:

Total ore lucrate conform

pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;

Ore lucrate suplimentar/8

ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.

- alin. (4): Primele 2

ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul

de bază, iar diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de 100% din salariul

de bază. Fracțiunile de zile se neglijează.

Potrivit art. 16 din

O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici

cu statut special din sistemul administrației penitenciare, pentru orele prestate

de acești funcționari publici peste durata normală a timpului de lucru, în zilele

de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii nu se lucrează,

sunt aplicabile prevederile art. 4.3 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor

publici din A.N.P.

În conformitate cu forma

în vigoare a acestor din urmă dispoziții, durata normală a timpului de lucru este,

de regulă, de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.

Actul normativ mai prevede

că, în cazul în care nu este posibilă compensarea cu timp liber a orelor lucrate

suplimentar acestea se vor plăti cu 75% din salariul de bază, primele 2 ore și respectiv

cu 100% din salariul de bază orele următoare și orele lucrate în zilele de repaus,

săptămânal sau în care nu se lucrează, potrivit legii.

Legea nr. 293/2004 instituie

și o limită a orelor lucrate suplimentar, respectiv 120 ore anual și în mod excepțional,

360 ore anual, cu aprobarea ordonatorului de credite și cu încadrarea în fondurile

bugetare aprobate.

Așadar, Înalta Curte reține

că dispozițiile cuprinse în Legea nr. 293/2004 reglementează modul de plată a muncii

suplimentare necompensate cu timp liber, calculul raportându-se exclusiv ca unitate

de timp la orele suplimentare, fără a distinge după cum este vorba de lucru în ture

sau nu.

Contrar acestor prevederi

legale, prin dispozițiile contestate din cele două acte administrative emise în

baza și în aplicarea actelor normative cu forță superioară, modalitatea de calcul

a orelor lucrate suplimentar se raportează la altă unitate de timp, ziua lucrată

suplimentar, transformându-se orele în zile suplimentare, cu neglijarea fracțiunilor

de zile.

Aplicând acest mod de

calcul se ajunge la situația în care funcționarii publici din sistemul administrației

penitenciare sunt privați de drepturile salariale pentru o parte din orele suplimentare

efectuate, respectiv cele ce reprezintă o fracțiune mai mică de o zi lucrată suplimentar.

În raport de cele expuse,

Înalta Curtea reține că excepția invocată de reclamant este întemeiată, normele

contestate adăugând la lege și stabilind un alt regim de calcul al sporurilor cuvenite

pentru orele lucrate suplimentar, motiv pentru care rejudecând pe fond excepția

invocată, va constata nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul ministrului

justiției nr. 399/2007 și respectiv art. 4 alin. (3) și alin. (4) din decizia din

25 ianuarie 2007.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de D.C. împotriva sentinței nr. 270 din 2 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova.

Modifică sentința atacată

în sensul că admite excepția de nelegalitate invocată și constată nelegalitatea

dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul ministrului justiției nr. 399/2007 și

art. 4 alin. (3) și alin. (4) din decizia din 25 ianuarie 2007 a directorului general

al A.N.P.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 28 noiembrie 2012.