ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5030/2012

Asupra recursului de față, Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele: Circumstanțele cauzei Cadrul procesual În temeiul dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, D.C., în calitate de recurent-reclamant în Dosarul nr. 11191/63/2010 al Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, având ca obiect recursurile declarate de pârâtul Penitenciarul Craiova și reclamantul D.C., a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul ministrului justiției nr. 399/2007 și a art. 4 din decizia directorului general al A.N.P.

din 25 ianuarie 2007. Prin încheierea de ședință din data de 14 decembrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul nr. 10806/63/2010, a fost admisă cererea de sesizare a instanței de contencios administrativ competente a soluționa fondul excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul ministrului justiției nr. 399/2007 și art. 4 din decizia din 25 ianuarie 2007, fiind sesizată Curtea de Apel Craiova cu soluționarea excepției de nelegalitate invocată. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 270 din 2 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova a fost respinsă excepția de nelegalitate a dispozițiilor pct. 11.5 din Ordinul ministrului justiției nr. 399/2007 și art. 4 alin. (3) și alin. (4) din decizia directorului general al A.N.P.

din 25 ianuarie 2007 invocată de reclamantul D.C. în contradictoriu cu pârâții Penitenciarul Craiova, Ministerul Justiției, A.N.P., Ministerul Finanțelor Publice, Ministrul Justiției și directorul general al A.N.P. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate, invocată de pârâta A.N.P., este neîntemeiată. A reținut instanța că natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a Ordinului ministrului justiției nr. 399/C/2007 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006 precum și al deciziei directorului general al A.N.P.

din 25 ianuarie 2007 nu atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate în raport cu sfera de reglementare a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Evoluția în timp a actualei legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia uzitată în textele ce reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenței legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal și abstract. Instanța de fond a avut în vedere și practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.

Analizând pe fond excepția de nelegalitate, Curtea o apreciază ca neîntemeiată, reținând următoarele aspecte: În cauză, Ordinul ministrului justiției nr. 399/C/2007 conține chiar normele metodologice de aplicare a ordonanței privind salarizarea funcționarilor publici din A.N.P., norme al căror scop îl reprezintă expunerea în concret a modului în care se realizează salarizarea pentru orele lucrate suplimentar. Astfel, dispozițiile a căror nelegalitate este invocată prevăd modul în care se calculează orele lucrate suplimentar în cazul lucrului în ture și cum se remunerează acestea. Din motivarea excepției de nelegalitate rezultă că singura critică a reclamantului vizează faptul că prevederile ordinului și ale deciziei contravin prin adăugare la dispozițiile legale, întrucât „nu se transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar” căci, procedând astfel, se produc prejudicii rezultând din modul de remunerare a acestora.

Instanța a constatat că este nefondată susținerea reclamantului, întrucât astfel cum rezultă din întreg conținutul art. 45, legiuitorul a avut în vedere ca unități de timp nu doar ora, ci și ziua, săptămâna și respectiv luna, statuând că „ Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.” [alin. (1) art. 45] iar „orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează: a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru; b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare”.

Așadar, în concepția legii, fiind remunerate în luna următoare, numărul orelor lucrate suplimentar se calculează la finalul fiecărei luni, iar salarizarea acestora se realizează prin adăugarea unui spor de 75% pentru primele două ore suplimentare calculate raportându-se la ziua de lucru (8 ore), și respectiv a unui spor de 100% din salariul de bază pentru orele următoare.

Faptul că la pct. 11.5 din Ordinul ministrului justiției nr. 399/2007 emitentul a arătat modul concret de calcul al orelor și respectiv zilelor lucrate suplimentar, anume: „a) Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar)”, a reținut instanța că nu înseamnă că a adăugat la lege, ci a detaliat, a dezvoltat conținutul noțiunilor de ore/zile lucrate suplimentar utilizate în cuprinsul prevederilor legii, organizând practic executarea acestora, în limitele stabilite de art. 108 alin. (2) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

S-a argumentat că, chiar și propoziția de la pct. 11.5 lit. c) „Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează” nu adaugă legii, căci nu instituie prin ea însăși o procedură diferită de calcul al orelor/zilelor lucrate suplimentar, ea fiind subsumată aplicării prevederilor amintite mai sus, astfel că nu este în măsură să schimbe, să deturneze scopul și sensul prevederilor legii. Este de altfel, a reținut instanța de fond, ceea ce se reglementează în mod expres în art. 16 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 potrivit cu care „Într-un act normativ emis pe baza și în executarea altui act normativ de nivel superior nu se utilizează reproducerea unor dispoziții din actul superior, fiind recomandabilă numai indicarea textelor de referință.

În asemenea cazuri preluarea unor norme în actul inferior poate fi făcută numai pentru dezvoltarea ori detalierea soluțiilor din actul de bază.” Este evident astfel că, actele emise pe baza și în executarea unor alte acte normative nu trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a dispozițiilor acestora din urmă ci trebuie să ofere soluții concrete pentru punerea în executare a acestora, urmărind însă scopul și spiritul legii. Mai mult, dispozițiile pct. 11.5 din Ordinul ministrului justiției nr. 399/2007 reglementează situația specială a „lucrului în ture” ori, alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004 prevede că „(3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale”.

Ca urmare, a concluzionat instanța că a înlătura pe calea excepției de nelegalitate prevederile care reglementează o situație specială, pentru care legea trimite la dispoziții speciale, echivalează practic cu imposibilitatea punerii în executare chiar a normelor legale, fapt care contravine prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000. 3. Recursul declarat de D.C. Recurentul a criticat soluția instanței de fond ca netemeinică și nelegală, arătând că instanța a interpretat în mod eronat dispozițiile cuprinse în actele administrative criticate, care instituie un mod de calcul al orelor lucrate suplimentar contrar prevederilor actelor normative cu forță juridică superioară.

II. Decizia instanței de recurs Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză va admite recursul și rejudecând cauza pe fond, va admite excepția de nelegalitate invocată, pentru considerentele ce urmează: În conformitate cu punctul 11.5 din Normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006, aprobate prin Ordinul ministrului justiției nr. 399/C/2007 prevede că, în cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti: a) Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună= ore lucrate suplimentar.

b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar. c) Primele 2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează. De asemenea, art. 4 din decizia din 25 ianuarie 2007 a directorului general al A.N.P. prevede la alin. (3) și alin. (4) modul de calcul al orelor suplimentare, astfel: -alin. (3): În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează: Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.

- alin. (4): Primele 2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează. Potrivit art. 16 din O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, pentru orele prestate de acești funcționari publici peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 4.3 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici din A.N.P. În conformitate cu forma în vigoare a acestor din urmă dispoziții, durata normală a timpului de lucru este, de regulă, de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.

Actul normativ mai prevede că, în cazul în care nu este posibilă compensarea cu timp liber a orelor lucrate suplimentar acestea se vor plăti cu 75% din salariul de bază, primele 2 ore și respectiv cu 100% din salariul de bază orele următoare și orele lucrate în zilele de repaus, săptămânal sau în care nu se lucrează, potrivit legii. Legea nr. 293/2004 instituie și o limită a orelor lucrate suplimentar, respectiv 120 ore anual și în mod excepțional, 360 ore anual, cu aprobarea ordonatorului de credite și cu încadrarea în fondurile bugetare aprobate. Așadar, Înalta Curte reține că dispozițiile cuprinse în Legea nr. 293/2004 reglementează modul de plată a muncii suplimentare necompensate cu timp liber, calculul raportându-se exclusiv ca unitate de timp la orele suplimentare, fără a distinge după cum este vorba de lucru în ture sau nu.

Contrar acestor prevederi legale, prin dispozițiile contestate din cele două acte administrative emise în baza și în aplicarea actelor normative cu forță superioară, modalitatea de calcul a orelor lucrate suplimentar se raportează la altă unitate de timp, ziua lucrată suplimentar, transformându-se orele în zile suplimentare, cu neglijarea fracțiunilor de zile. Aplicând acest mod de calcul se ajunge la situația în care funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare sunt privați de drepturile salariale pentru o parte din orele suplimentare efectuate, respectiv cele ce reprezintă o fracțiune mai mică de o zi lucrată suplimentar.

În raport de cele expuse, Înalta Curtea reține că excepția invocată de reclamant este întemeiată, normele contestate adăugând la lege și stabilind un alt regim de calcul al sporurilor cuvenite pentru orele lucrate suplimentar, motiv pentru care rejudecând pe fond excepția invocată, va constata nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul ministrului justiției nr. 399/2007 și respectiv art. 4 alin. (3) și alin. (4) din decizia din 25 ianuarie 2007.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de D.C. împotriva sentinței nr. 270 din 2 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova. Modifică sentința atacată în sensul că admite excepția de nelegalitate invocată și constată nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul ministrului justiției nr. 399/2007 și art. 4 alin. (3) și alin. (4) din decizia din 25 ianuarie 2007 a directorului general al A.N.P. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 28 noiembrie 2012.