ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 104/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 104/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

În temeiul dispozițiilor art. 4 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, B.F., în calitate de recurent-reclamant în Dosarul nr.

10822/63/2010 al Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal,

a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din OMJ nr.

399/2007 și a art. 4 din Decizia Directorului General al ANP nr. 307 din 25

ianuarie 2007.

Prin încheierea de

ședință din data de 22 noiembrie 2011, pronunțată de Curtea de Apel Craiova în

Dosarul nr. 10822/63/2010, a fost admisă cererea de sesizare a instanței de

contencios administrativ, competente a soluționa fondul excepției de

nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din OMJ 399/2007 și art. 4 din

Decizia nr. 307/2007, fiind sesizată Curtea de Apel Craiova cu soluționarea

excepției de nelegalitate invocată.

Prin punctul de

vedere depus la dosar, Penitenciarul Craiova a învederat că excepția de

nelegalitate invocată este inadmisibilă, având în vedere că prin modificările

aduse Legii nr. 262/2007 obiectul excepției de nelegalitate a fost restrâns

numai la actele administrative individuale, fiind excluse actele cu caracter

normativ, iar verificarea legalității unui act administrativ unilateral pe

calea excepției de nelegalitate poate fi făcută numai în perioada de

valabilitate a actului normativ.

În plus, se arată că

reclamantul nu justifică un interes în invocarea excepției de nelegalitate.

instanței de fond

Prin Sentința nr. 488

din 4 mai 2012 a Curții de Apel Craiova a fost respinsă excepția de

nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din OMJ nr. 399/2007 și art. 4 din

Decizia Directorului General al ANP nr. 307 din 25 ianuarie 2007 invocată de

reclamantul B.F. în contradictoriu cu pârâții Penitenciarul Craiova, Ministerul

Justiției, Administrația Națională a Penitenciarelor, Ministerul Finanțelor

Publice și Ministrul Justiției.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța a reținut că excepția de inadmisibilitate a

excepției de nelegalitate invocată de pârâta ANP este neîntemeiată.

A reținut instanța de

primă jurisdicție a excepției de nelegalitate că natura juridică de act

administrativ unilateral cu caracter normativ a OMJ nr. 399/C/2007 pentru

aprobarea normelor metodologice de aplicare a Ordonanței Guvernului nr. 64/2006

privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici, cu statut

special din sistemul administrației penitenciarelor, aprobată prin Legea nr.

462/2006, precum și al Deciziei Directorului General al Administrației

Naționale a Penitenciarelor nr. 307/2007, nu atrage inadmisibilitatea excepției

de nelegalitate în raport cu sfera de reglementare a art. 4 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004.

Instanța a apreciat

că evoluția în timp a actualei legi a contenciosului administrativ și însăși

terminologia uzitată în textele ce reglementează excepția de nelegalitate nu

sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepției de nelegalitate

a actelor administrativ-normative, principiul coerenței legislative impunând

interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilității

excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative

unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv,

deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza argumentului

de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual

de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate

individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit

subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror

efecte au caracter general, impersonal și abstract.

Instanța de fond a

reținut și practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție,

secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în mod repetat

în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ cu

caracter normativ, atât anterior cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004

prin Legea nr. 262/2007.

Instanța de fond a

reținut, pe fondul excepției de nelegalitate invocată, că în conformitate cu

pct. 11.5 din Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 privind aprobarea normelor

metodologice de aplicare a Ordonanței Guvernului nr. 64/2006 privind

salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din

sistemul administrației penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006 "În

cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de

lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel:

a) Total ore lucrate

conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;

b) Ore lucrate

suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar;

c) Primele două ore

din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de

bază, iar diferența până la opt ore, se plătește cu un spor de 100% din

salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se

neglijează, iar dispozițiile art. 4 alin. (3) și 4 din Decizia Directorului

General al ANP nr. 307 din 25 ianuarie 2007 privind plata orelor suplimentare

efectuate de către funcționarii publici cu statut special și personalul civil

din sistemul administrației penitenciare, prevăd:

- alin. (3) "În

cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului

de lucru, conform pontajului lunar, se calculează astfel:

Total ore lucrate

conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;

Ore lucrate

suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar".

- alin. (4)

"Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor

de 75% din salariul de bază, iar diferența până la opt ore, se plătește cu un

spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează".

Dispozițiile legale

în raport de care se susține nelegalitatea prevederilor menționate sunt cele

ale art. 16 din O.G. nr. 64/2006 și cele ale Legii nr. 293/2004 privind

Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a

Penitenciarelor, dispoziții în conformitate cu care (art. 16 din O.G. nr.

64/2006) "pentru orele prestate de funcționarii publici cu statut special

din sistemul administrației penitenciare peste durata normală a timpului de

lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit

legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr.

293/2004, cu modificările și completările ulterioare", iar art. 43 din

Legea nr. 293/2004 la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006 are în

actuala reglementare nr. 45 și prevede că: "(1) Durata normală a

programului de lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.

(2) Programul de

lucru al personalului din compartimentele a căror activitate impune prezența în

serviciu mai mult de 8 ore se stabilește de către directorii unităților, în

raport cu necesitățile operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru

legal.

(3) În cazul în care,

pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este

stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții

legale.

(4) Orele prestate de

funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare peste durata

normală a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător. În

cazul în care compensarea muncii suplimentare cu timp liber corespunzător nu a

fost posibilă în următoarele 30 de zile după efectuarea acesteia, orele

suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază,

după cum urmează:

a) 75% din salariul

de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru;

b) 100% din salariul

de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc și orele lucrate

în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate

cu reglementările în vigoare, nu se lucrează.

(5) Munca peste

durata normală a timpului de lucru poate fi prestată și sporurile prevăzute la

alin. (4) se pot plăti numai dacă efectuarea orelor suplimentare a fost dispusă

în scris de șeful ierarhic, fără a se depăși 120 de ore anual, iar în cazuri cu

totul deosebite se poate aproba efectuarea orelor suplimentare și peste acest

plafon, dar nu mai mult de 360 de ore anual, cu aprobarea ordonatorului de

credite și cu încadrarea în fondurile bugetare aprobate."

Instanța a reținut că

în cauză, Ordinul MJ nr. 399/C/2007 conține chiar normele metodologice de

aplicare a ordonanței privind salarizarea funcționarilor publici din ANP, norme

al căror scop îl reprezintă expunerea în concret a modului în care se

realizează salarizarea pentru orele lucrate suplimentar.

Astfel, dispozițiile

a căror nelegalitate este invocată, prevăd modul în care se calculează orele

lucrate suplimentar în cazul lucrului în ture și cum se remunerează acestea.

Ori, pentru

verificarea concordanței actului administrativ normativ dedus judecății cu

actul normativ cu forță juridică superioară în executarea căruia a fost emis

instanța de fond reține că se impune analiza logico-sistematică a prevederilor

O.G. nr. 64/2006 și ale Legii nr. 293/2002, care conțin referiri la salarizarea

orelor lucrate suplimentar.

Din motivarea

excepției de nelegalitate rezultă că singura critică a reclamantului vizează

faptul că prevederile ordinului și ale deciziei contravin prin adăugare la

dispozițiile legale întrucât "nu se transformă orele lucrate suplimentar

în zile lucrate suplimentar" căci, procedând astfel, se produc prejudicii

rezultând din modul de remunerare a acestora.

Instanța de primă

jurisdicție a reținut că este nefondată susținerea reclamantului potrivit

căreia prin transformarea orelor lucrate suplimentar în zile lucrate

suplimentar se adaugă prevederilor legale, întrucât astfel cum rezultă din

conținutul art. 45, legiuitorul a avut în vedere ca unități de timp nu doar

ora, ci și ziua, săptămâna și respectiv luna, statuând că " Durata normală

a programului de lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână."

(alin. (1) art. 45) iar "orele suplimentare se vor plăti, în luna

următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează: a) 75% din

salariul de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei

de lucru; b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare".

Așadar, reține

instanța că sunt remunerate în luna următoare orele suplimentare, iar numărul

acestora se calculează la finalul fiecărei luni, salarizarea realizându-se prin

adăugarea unui spor de 75% pentru primele două ore suplimentare calculate,

raportându-se la ziua de lucru (8 ore), și respectiv a unui spor de 100% din

salariul de bază pentru orele următoare.

Faptul că la pct.

11.5 din Ordinul MJ nr. 399/2007 emitentul a arătat modul concret de calcul al

orelor și respectiv zilelor lucrate suplimentar, anume: "a) Total ore

lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate

suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate

suplimentar)", a apreciat instanța că nu înseamnă că a adăugat la lege ci

a detaliat, a dezvoltat conținutul noțiunilor de ore/zile lucrate suplimentar

utilizate în cuprinsul prevederilor legii, organizând practic executarea acestora,

în limitele stabilite de art. 108 alin. (2) din Constituție și art. 4 alin. (3)

din Legea nr. 24/2000.

Chiar și propoziția

de la pct. 11.5 lit. c) "Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate

suplimentar se neglijează" nu adaugă legii, căci nu instituie prin ea

însăși o procedură diferită de calcul al orelor/zilelor lucrate suplimentar, ea

fiind subsumată aplicării prevederilor amintite mai sus, astfel că nu este în

măsură să schimbe, să deturneze scopul și sensul prevederilor legii.

Este de altfel, reține

instanța de fond, ceea ce se reglementează în mod expres în art. 16 alin. (4)

din Legea nr. 24/2000, potrivit cu care "Într-un act normativ emis pe baza

și în executarea altui act normativ de nivel superior nu se utilizează

reproducerea unor dispoziții din actul superior, fiind recomandabilă numai

indicarea textelor de referință. În asemenea cazuri preluarea unor norme în

actul inferior poate fi făcută numai pentru dezvoltarea ori detalierea

soluțiilor din actul de bază."

Instanța reține că

actele emise pe baza și în executarea unor alte acte normative nu trebuie să se

rezume la o simplă preluare formală a dispozițiilor acestora din urmă, ci

trebuie să ofere soluții concrete pentru punerea în executare a acestora,

urmărind însă scopul și spiritul legii.

Mai mult,

dispozițiile pct. 11.5 din OMJ nr. 399/2007 reglementează situația specială a

"lucrului în ture" ori, alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004

prevede că "(3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale,

durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale

specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale".

Ca urmare, a înlătura

pe calea excepției de nelegalitate prevederile care reglementează o situație

specială pentru care legea trimite la dispoziții speciale, echivalează practic

cu imposibilitatea punerii în executare chiar a normelor legale, fapt care

contravine prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituție și art. 4 alin. (3)

din Legea nr. 24/2000.

Față de cele arătate,

Curtea apreciază că este neîntemeiată excepția de nelegalitate invocată.

de B.F.

Recurentul a criticat

soluția instanței de fond ca netemeinică și nelegală, arătând că instanța a

interpretat în mod eronat dispozițiile cuprinse în actele administrative

criticate, care instituie un mod de calcul al orelor lucrate suplimentar

contrar prevederilor actelor normative cu forță juridică superioară.

II. Decizia instanței

de recurs

Înalta Curte de

Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând

motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator

și dispozițiile legale incidente în cauză va admite recursul și rejudecând

cauza pe fond, va admite excepția de nelegalitate invocată, pentru

considerentele ce urmează:

În conformitate cu

punctul 11.5 din Normele metodologice de aplicare a Ordonanței Guvernului nr.

64/2006, aprobate prin Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/C/2007 prevede

că, în cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului

de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti:

a) Total ore lucrate

conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar.

b) Ore lucrate

suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.

c) Primele 2 ore din

fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de

bază, iar diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de 100% din salariul

de bază. Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează.

De asemenea, art. 4

din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 a directorului general al

Administrației Penitenciarelor prevede la alin. (3) și (4) modul de calcul al

orelor suplimentare, astfel:

- alin. (3): În cazul

lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de

lucru, conform pontajului lunar, se calculează:

Total ore lucrate

conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;

Ore lucrate

suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.

- alin. (4): Primele

2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din

salariul de bază, iar diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de 100%

din salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează.

Potrivit art. 16 din

O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici

cu statut special din sistemul administrației penitenciare, pentru orele

prestate de acești funcționari publici peste durata normală a timpului de

lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit

legii nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 4.3 din Legea nr.

293/2004 privind Statutul funcționarilor publici din Administrația Națională a

Penitenciarelor.

În conformitate cu

forma în vigoare a acestor din urmă dispoziții, durata normală a timpului de

lucru este, de regulă, de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.

Actul normativ mai

prevede că, în cazul în care nu este posibilă compensarea cu timp liber a

orelor lucrate suplimentar acestea se vor plăti cu 75% din salariul de bază,

primele 2 ore și respectiv cu 100% din salariul de bază orele următoare și

orele lucrate în zilele de repaus, săptămânal sau în care nu se lucrează,

potrivit legii.

Legea nr. 293/2004

instituie și o limită a orelor lucrate suplimentar, respectiv 120 ore anual și

în mod excepțional, 360 ore anual, cu aprobarea ordonatorului de credite și cu

încadrarea în fondurile bugetare aprobate.

Așadar, Înalta Curte

reține că dispozițiile cuprinse în Legea nr. 293/2004 reglementează modul de

plată a muncii suplimentare necompensate cu timp liber, calculul raportându-se

exclusiv ca unitate de timp la orele suplimentare, fără a distinge după cum

este vorba de lucru în ture sau nu.

Contrar acestor

prevederi legale, prin dispozițiile contestate din cele două acte

administrative emise în baza și în aplicarea actelor normative cu forță

superioară, modalitatea de calcul a orelor lucrate suplimentar se raportează la

altă unitate de timp, ziua lucrată suplimentar, transformându-se orele în zile

suplimentare, cu neglijarea fracțiunilor de zile.

Aplicând acest mod de

calcul se ajunge la situația în care funcționarii publici din sistemul

administrației penitenciare sunt privați de drepturile salariale pentru o parte

din orele suplimentare efectuate, respectiv cele ce reprezintă o fracțiune mai

mică de o zi lucrată suplimentar.

În raport de cele

expuse, Înalta Curtea reține că excepția invocată de reclamant este întemeiată,

normele contestate adăugând la lege și stabilind un alt regim de calcul al

sporurilor cuvenite pentru orele lucrate suplimentar, motiv pentru care rejudecând

pe fond excepția invocată, va constata nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct.

5 din Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 și respectiv art. 4 alin. (3)

și (4) din Decizia nr. 307/2007.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

formulat de B.F. împotriva Sentinței nr. 488 din 4 mai 2012 a Curții de Apel

Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată în sensul că admite excepția de nelegalitate invocată de B.F. și

constată nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul Ministrului

Justiției nr. 399/2007 și art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia Directorului

General al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 307/2007.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 15 ianuarie 2013.

Procesat de GGC - CL