ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5396/2012
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5396/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar,
constată următoarele:
Prin încheierea de
ședință din data de 19 ianuarie 2012, pronunțată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul
nr. 10833/63/2010, a fost admisă cererea de sesizare a instanței de contencios
administrativ competente a soluționa fondul excepției de nelegalitate a
dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J. 399/2007 și art. 4 din Decizia nr.
307/2007, fiind sesizată Curtea de Apel Craiova cu soluționarea excepției de
nelegalitate invocată.
Prin sentința nr.
274/2012 din 2 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova a fost respinsă excepția
de nelegalitate invocată de reclamantul L.D., în contradictoriu cu pârâții Penitenciarul
Craiova, M.J., A.N.P. și M.F.P.
Pentru a
pronunța această hotărâre, instanța a reținut că
excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate
invocată de pârâta A.N.P. este neîntemeiată.
A reținut
instanța de primă jurisdicție că natura juridică de act administrativ
unilateral cu caracter normativ a Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 pentru aprobarea
normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și
alte drepturi ale funcționarilor publici, cu statut special din sistemul
administrației penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006, precum și al
Deciziei Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007, nu atrage
inadmisibilitatea excepției de nelegalitate în raport cu sfera de reglementare
a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Instanța a
apreciat că evoluția în timp a actualei legi a contenciosului administrativ și
însăși terminologia uzitată în textele ce reglementează excepția de
nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepției
de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenței
legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în
sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de
acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie
aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de
legiuitor.
Pe baza
argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un
mijloc procesual de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de
autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie
oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale
căror efecte au caracter general, impersonal și abstract.
Instanța
de fond a reținut și practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și
Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în
mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului
administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât și ulterior modificării
Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.
Instanța de
fond a reținut, pe fondul excepției de nelegalitate invocată, că în
conformitate cu pct. 11.5 din Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 privind aprobarea
normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și
alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul
administrației penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006 „In cazul
lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru,
conform pontajului lunar, se vor plăti astfel:
a) Total
ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate
suplimentar;
b) Ore
lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar;
c) Primele
două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din
salariul de bază, iar diferența până la opt ore, se plătește cu un spor de 100%
din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se
neglijează”, iar dispozițiile art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia Directorului
General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 privind plata orelor suplimentare
efectuate de către funcționarii publici cu statut special și personalul civil
din sistemul administrației penitenciare,prevăd: - alin. (3) „În cazul lucrului
în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru,
conform pontajului lunar, se calculează astfel:Total ore lucrate conform pontaj
- total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;
Ore lucrate
suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar”.
- alin. (4) „Primele
două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din
salariul de bază, iar diferența până la opt ore, se plătește cu un spor de 100%
din salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează”.
Dispozițiile
legale în raport de care se susține nelegalitatea prevederilor menționate sunt
cele ale art. 16 din O.G. nr. 64/2006 și cele ale Legii nr. 293/2004 privind
Statutul funcționarilor publici cu statut special din A.N.P., dispoziții în
conformitate cu care (art. 16 din O.G. nr. 64/2006) „pentru orele prestate de
funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare
peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în
celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile
prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările
ulterioare”, iar art. 43 din Legea nr. 293/2004 la care face trimitere art. 16
din O.G. nr. 64/2006 are în actuala reglementare nr. 45 și prevede că:
„(1)
Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe
săptămână.
(2) Programul
de lucru al personalului din compartimentele a căror activitate impune prezența
în serviciu mai mult de 8 ore se stabilește de către directorii unităților, în
raport cu necesitățile operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru
legal.
(3) În cazul
în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de
lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste
dispoziții legale.
(4) Orele
prestate de funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare peste
durata normală a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător.
In cazul în care compensarea muncii suplimentare cu timp liber corespunzător nu
a fost posibilă în următoarele 30 de zile după efectuarea acesteia, orele
suplimentare sevor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază,
după cum urmează:
a) 75% din
salariul de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei
de lucru;
b) 100% din
salariul de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc și orele
lucrate în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în
conformitate cu reglementările în vigoare, nu se lucrează.
(5) Munca
peste durata normală a timpului de lucru poate fi prestată și sporurile
prevăzute la alin. (4) se pot plăti numai dacă efectuarea orelor suplimentare a
fost dispusă în scris de șeful ierarhic,fără a se depăși 120 de ore anual, iar
în cazuri cu totul deosebite se poate aproba efectuarea orelor suplimentare și
peste acest plafon, dar nu mai mult de 360 de ore anual, cu aprobarea
ordonatorului de credite și cu încadrarea în fondurile bugetare aprobate.”
Instanța
a reținut că în cauză, Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 conține chiar normele
metodologice de aplicare a ordonanței privind salarizarea funcționarilor
publici din A.N.P., norme al căror scop îl reprezintă expunerea în concret a
modului în care se realizează salarizarea pentru orele lucrate suplimentar.
Astfel,
dispozițiile a căror nelegalitate este invocată, prevăd modul în care se
calculează orele lucrate suplimentar în cazul lucrului în ture și cum se
remunerează acestea.
Ori,
pentru verificarea concordanței actului administrativ normativ dedus judecății
cu actul normativ cu forță juridică superioară în executarea căruia a fost emis
instanța de fond reține că se impune analiza logico-sistematică a prevederilor
O.G. nr. 64/2006 și ale Legii nr. 293/2002, care conțin referiri la salarizarea
orelor lucrate suplimentar.
Din motivarea
excepției de nelegalitate rezultă că singura critică a reclamantului vizează
faptul că prevederile ordinului și ale deciziei contravin prin adăugare la
dispozițiile legale întrucât „nu se transformă orele lucrate suplimentar în
zile lucrate suplimentar” căci, procedând astfel, se produc prejudicii
rezultând din modul de remunerare a acestora.
Instanța de
primă jurisdicție a reținut că este nefondată susținerea reclamantului potrivit
căreia prin transformarea orelor lucrate suplimentar în zile lucrate
suplimentar se adaugă prevederilor legale, întrucât astfel cum rezultă din
conținutul art. 45, legiuitorul a avut în vedere ca unități de timp nu doar
ora, ci și ziua, săptămâna și respectiv luna, statuând că „ Durata normală a
programului de lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.”(alin. (1)
art. 45) iar „orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor
din salariul de bază, după cum urmează: a) 75% din salariul de bază pentru
primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru; b) 100% din
salariul de bază pentru orele următoare”.
Așadar,
retine instanța că sunt remunerate în luna următoare orele suplimentare, iar
numărul acestora se calculează la finalul fiecărei luni, salarizarea
realizându-se prin adăugarea unui spor de 75% pentru primele două ore
suplimentare calculate, raportându-se la ziua de lucru (8 ore), și respectiv a
unui spor de 100% din salariul de bază pentru orele următoare.
Faptul
că la pct. 11.5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 emitentul a arătat modul concret
de calcul al orelor și respectiv zilelor lucrate suplimentar, anume: „a) Total
ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate
suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate
suplimentar)”, a apreciat instanța că nu înseamnă că a adăugat la lege ci a
detaliat, a dezvoltat conținutul noțiunilor de ore/zile lucrate suplimentar
utilizate în cuprinsul prevederilor legii, organizând practic executarea
acestora, în limitele stabilite de art. 108 alin. (2) din Constituție și art. 4
alin. (3) din Legea nr. 24/2000.
Chiar și
propoziția de la pct. 11.5 lit. c) „Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate
suplimentar se neglijează” nu adaugă legii, căci nu instituie prin ea însăși o
procedură diferită de calcul al orelor/zilelor lucrate suplimentar, ea fiind
subsumată aplicării prevederilor amintite mai sus, astfel că nu este în măsură
să schimbe, să deturneze scopul și sensul prevederilor legii.
Este de
altfel, reține instanța de fond, ceea ce se reglementează în mod expres în art.
16 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, potrivit cu care „într-un act normativ emis
pe baza și în executarea altui act normativ de nivel superior nu se utilizează
reproducerea unor dispoziții din actul superior, fiind recomandabilă numai
indicarea textelor de referință. In asemenea cazuri preluarea unor norme în
actul inferior poate fi făcută numai pentru dezvoltarea ori detalierea
soluțiilor din actul de bază.”
Instanța
reține că actele emise pe baza și în executarea unor alte acte normative nu
trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a dispozițiilor acestora din
urmă, ci trebuie să ofere soluții concrete pentru punerea în executare a
acestora, urmărind însă scopul și spiritul legii.
Mai
mult, dispozițiile pct. 11.5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 reglementează
situația specială a „lucrului în ture” ori, alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004
prevede că „(3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata
programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se
vor aplica aceste dispoziții legale”.
Ca
urmare, a înlătura pe calea excepției de nelegalitate prevederile care
reglementează o situație specială pentru care legea trimite la dispoziții
speciale, echivalează practic cu imposibilitatea punerii în executare chiar a
normelor legale, fapt care contravine prevederilor art. 108 alin. (2) din
Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.
Împotriva acestei
hotărâri a declarat recurs L.D., criticând soluția instanței de fond ca
netemeinică și nelegală, în acest sens opinând că instanța a interpretat în mod
eronat dispozițiile cuprinse în actele administrative criticate, care instituie
un mod de calcul al orelor lucrate suplimentar contrar prevederilor actelor
normative cu forță juridică superioară.
Înalta Curte
de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând
motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator
și dispozițiile legale incidente în cauză va admite recursul și rejudecând
cauza pe fond, va admite excepția de nelegalitate invocată, pentru
considerentele ce urmează:
Punctul
11.5 din Normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006, aprobate prin
Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 prevede că, în cazul lucrului în ture, orele
prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se
vor plăti:
a) Total
ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună= ore lucrate
suplimentar.
b) Ore
lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.
c) Primele
2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din
salariul de bază, iar diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de 100%
din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se
neglijează.
De asemenea, art.
4 din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 a directorului general al
Administrației Penitenciarelor prevede la alineatele 3 și 4 modul de calcul al
orelor suplimentare, astfel:
- alin. (3):
In cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a
timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează:
Total
ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate
suplimentar;
Ore
lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.
- alin. (4):
Primele 2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75%
din salariul de bază, iar diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de
100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează.
Potrivit art. 16
din O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor
publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, pentru
orele prestate de acești funcționari publici peste durata normală a timpului de
lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit
legii nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 4.3 din Legea nr. 293/2004
privind Statutul funcționarilor publici din A.N.P.
În
conformitate cu forma în vigoare a acestor din urmă dispoziții, durata normală
a timpului de lucru este, de regulă, de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe
săptămână.
Actul
normativ mai prevede că, în cazul în care nu este posibilă compensarea cu timp
liber a orelor lucrate suplimentar acestea se vor plăti cu 75% din salariul de
bază, primele 2 ore și respectiv cu 100% din salariul de bază orele următoare
și orele lucrate în zilele de repaus, săptămânal sau în care nu se lucrează,
potrivit legii.
Legea nr.
293/2004 instituie și o limită a orelor lucrate suplimentar, respectiv 120 ore anual
și în mod excepțional, 360 ore anual, cu aprobarea ordonatorului de credite și
cu încadrarea în fondurile bugetare aprobate.
Așadar, Înalta
Curte reține că dispozițiile cuprinse în Legea nr. 293/2004 reglementează modul
de plată a muncii suplimentare necompensate cu timp liber, calculul
raportându-se exclusiv ca unitate de timp la orele suplimentare, fără a
distinge după cum este vorba de lucru în ture sau nu.
Contrar
acestor prevederi legale, prin dispozițiile contestate din cele două acte
administrative emise în baza și în aplicarea actelor normative cu forță
superioară, modalitatea de calcul a orelor lucrate suplimentar se raportează la
altă unitate de timp, ziua lucrată suplimentar, transformându-se orele în zile
suplimentare, cu neglijarea fracțiunilor de zile.
Aplicând acest
mod de calcul se ajunge la situația în care funcționarii publici din sistemul
administrației penitenciare sunt privați de drepturile salariale pentru o parte
din orele suplimentare efectuate, respectiv cele ce reprezintă o fracțiune mai
mică de o zi lucrată suplimentar.
În raport de
cele expuse, Înalta Curtea reține că excepția invocată de reclamant este
întemeiată, normele contestate adăugând la lege și stabilind un alt regim de
calcul al sporurilor cuvenite pentru orele lucrate suplimentar, motiv pentru
care, rejudecând pe fond excepția invocată, va constata nelegalitatea
dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 și
respectiv art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307/2007.
PENTRU ACESTE
MOTIVE
ÎN NUMELE
LEGII
D E C I D E
Admite
recursul declarat de L.D. împotriva Sentinței nr. 274/2012 din 2 aprilie 2012 a
Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.
Modifică
sentința atacată în sensul că admite excepția de nelegalitate invocată de
reclamantul L.D. și constată nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din
Normele metodologice aprobate prin Ordinul M.J. nr. 399/2007 și a art. 4 alin.
(3) și alin. (4) din Decizia
nr.
307/2007 emisă de Directorul General al A.N.P.
Irevocabilă.
Pronunțată,
în ședință publică, astăzi 14 decembrie 2012.