ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5068/2012

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Hotărârea supusă recursului în prezenta cauză. Prin Sentința civilă nr. 233 din 29 martie 2012, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 și art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007, invocată de reclamantul O.S.G. în contradictoriu cu pârâții Penitenciarul Craiova, M. F.P. – D.G.F.P. Dolj, M.J. și A.N.P., prin directorul general și A.N.P. și, în consecință, a constatat nelegalitatea dispozițiilor sus-menționate. Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut că reclamantul invocă nelegalitatea dispozițiilor pct. 11.5 din Ordinul M.J.

nr. 399/C/2007 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006 și a art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 în raport de art. 16 din O.G. nr. 64/2006 și art. 43 din Legea nr. 293/2004, după renumerotare art. 45. A respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate susținută de pârâta A.N.P., ca neîntemeiată, invocând interpretarea logică a fortiori a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/ 2004 și practica constantă a Înaltei Curți în sensul că pot fi supuse controlului de legalitate în procedura prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004 și actele administrative cu caracter normativ.

Curtea a mai arătat că excepția de nelegalitate nu a devenit inadmisibilă în urma abrogării O.G. nr. 64/2006 prin art. 48 alin. (1) din cap. VI al Legii nr. 330/2009, de natură a lipsi de efect Decizia nr. 307/2007 și Ordinul M.J. nr. 399/2007, în condițiile în care acestea au produs efecte juridice în perioada de activitate a O.G. nr. 64/2006, subzistând interesul reclamantului în ceea ce privește constatarea nelegalității cu atât mai mult cu cât soluționarea acțiunii de fond depinde de legalitatea actului respectiv. Cu privire la fondul excepției de nelegalitate, Curtea de Apel a constatat, în esență, că dispozițiile art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J nr. 399/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G.

nr. 64/2006 și art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de Directorul General al A.N.P sunt nelegale, venind în contradicție și adăugând în mod nepermis la dispozițiile O.U.G. nr. 64/2006 și Legii nr. 293/2004, acte normative cu forță superioară și în aplicarea cărora au fost emise, întrucât, deși cuprind norme de interpretare, adaugă la lege și stabilesc un alt sistem de calcul al sporului cuvenit personalului din sistemul administrației penitenciare pentru orele suplimentare decât cel prevăzut de ordonanța ce reglementează salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special și Statutul funcționarilor publici din A.N.P., fără a avea o justificare obiectivă.

2. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 233 din 29 martie 2012 au declarat recurs, în termenul legal, pârâții Penitenciarul Craiova, M.F.P. – D.G.F.P. Dolj, M.J. și A.N.P. Recurentul M.F.P. – D.G.F.P. Dolj a solicitat admiterea recursului și modificarea sentinței recurate în sensul respingerii excepției de nelegalitate ca neîntemeiată, pentru motive încadrate în dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 și ale art. 304¹ C. proc. civ. Recurentul a susținut lipsa calității procesuale pasive a pârâtului M.F.P., motivat de faptul că M.F.P. nu este autoritatea emitentă a actelor ce fac obiectul excepției de nelegalitate. A învederat că excepția de nelegalitate este neîntemeiată, deoarece actele contestate au fost emise în aplicarea legii și în limitele acesteia, fără a adăuga la lege, cu scopul de a expune în concret modul în care se realizează salarizarea pentru orele lucrate suplimentar.

Recurenții M.J. și A.N.P. au solicitat solicitat admiterea recursurilor, casarea sentinței recurate și respingeea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată, pentru motive încadrate în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Acești recurenți au argumentat, în esență, că pct. 11 din Ordinul M.J. nr. 339/2007 a arătat modul concret de calcul al orelor și respectiv zilelor lucrate suplimentar, fără a se adăuga la lege, ci s-a dezvoltat conținutul noțiunilor de ore/zile lucrate suplimentar folosite în cuprinsul legii, organizând executarea acesteia. Recurentul Penitenciarul Craiova a invocat motivul de casare prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ. față de faptul că în cauză nu a fost citat Directorul General al A.N.P., emitentul Deciziei nr. 307 din 25 ianuarie 2007. A mai invocat motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 din C.proc.

civ., criticând sentința Curții de Apel, pentru eronata respingere a excepțiilor inadmisibilității excepției de nelegalitate, a tardivității invocării excepției de nelegalitate și a lipsei interesului reclamantului în promovarea cererii. Cu privire la fondul excepției de nelegalitate, a susținut, în esență, că dispozițiile criticate au arătat modul concret de calcul al orelor și respectiv zilelor lucrate suplimentar, fără a se adăuga la lege, ci s-a dezvoltat conținutul noțiunilor de ore/zile lucrate suplimentar, actele respective oferind soluții concrete pentru punerea în aplicare a legii. 3. Soluția instanței de recurs Examinând actele și lucrările cauzei, raportat la argumentele recurenților și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 și a dispozițiilor art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de D.G.A.N.P. a fost invocată cu motivarea că acestea ar contraveni dispozițiilor Legii nr. 293/2004 și O.G. nr. 64/2006. Potrivit art. 16 din O.G. nr. 64/2006 „pentru orele prestate „pentru orele prestate de funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările ulterioare”.

Art. 43 din Legea nr. 293/2004 la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006 are în actuala reglementare nr. 45 și prevede că: „(1) Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână. (2) Programul de lucru al personalului din compartimentele a căror activitate impune prezența în serviciu mai mult de 8 ore se stabilește de către directorii unităților, în raport cu necesitățile operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru legal. (3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale. (4) Orele prestate de funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător.

În cazul în care compensarea muncii suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în următoarele 30 de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează: a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru; b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc și orele lucrate în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate cu reglementările în vigoare, nu se lucrează”. În baza acestor texte a fost emis Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 privind aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.G.

nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006 care la pct. 11.5 prevede că: „În cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel: a) Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar; c) Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează.” A fost emisă însă și Decizia Directorului General al A.N.P.

nr. 307 din 25 ianuarie 2007 privind plata orelor suplimentare efectuate de către funcționarii publici cu statut special și personalul civil din sistemul administrației penitenciarelor care la art. 4 alin. (3) și (4) au următorul conținut: alin. (3) „În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează astfel: Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar”. Alin. (4) „Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază.

Fracțiunile de zile se neglijează”. În cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ trebuie analizată în funcție de actele normative cu forță juridică superioară în baza cărora au fost emise, în raport cu principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată. Nu pot fi reținute susținerile recurenților potrivit cărora prin art. 11 din Ordinul M.J.

nr. 399/2007 s-ar stabili un mod de calcul pentru situația specială a lucrului în ture, pentru determinarea orelor suplimentare, întrucât dacă s-ar aprecia că organizarea programului de lucru în ture ar reclama o modalitate diferită de calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca prestate peste durata normală a timpului de lucru, atunci normele metodologice tot trebuie să respecte dispozițiile legale incidente. De altfel, chiar în art. 43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 (actual 45 alin. (3) se prevede că „În cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata programului normale de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale”.

Dacă ar fi existat dispoziții legale specifice pentru programul de lucru în ture, atunci trebuiau precizate acele dispoziții pentru a putea verifica dacă normele metodologice de aplicare sunt conforme acestora, dar pentru că nu au fost indicate astfel de dispoziții legale specifice, nu se poate aprecia decât că prin Ordinul M.J. nr. 399/2007 trebuiau aprobate normele metodologice de punere în aplicare a art. 453 din Legea nr. 293/2004, text care nu face nicio referire la lucrul în ture. Dacă legiuitorul ar fi dorit să reglementeze în mod diferit plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în cazul „lucrului în ture” ar fi putut să o facă, mai ale că O.G. nr. 64/2006 privea salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor.

În lipsa unei mențiuni exprese în O.G. nr. 64/2006 sau în art. 43 din Legea nr. 293/2006 privind plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în ture, nici în Normele metodologice sau într-o decizie a Directorului General al A.N.P. nu se putea stabili o modalitate diferită decât cea prevăzută de lege. Cum art. 43 din Legea nr. 293/2004 nu precizează că vreo fracțiune de zile rezultate ca lucrate suplimentar s-ar neglija, nici actele administrative de punere în aplicare a acestei legi nu puteau conține o astfel de reglementare. Deși recurenții argumentează legalitatea textelor criticate, și teza ultimă „Fracțiile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează” este în afara prevederilor legale, întrucât din verificarea textelor legale care au stat la baza emiterii actelor administrative contestate – art. 16 din O.G.

nr. 64/2006 și art. 43 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, rezultă că nu există o asemenea prevedere și că prin această reglementare se ajunge la situația ca o parte din munca prestată peste durata normală a timpului de lucru să nu poată fi plătită, deși sunt respectate dispozițiile art. 45 alin. (5) din Legea nr. 293/2004 iar scopul legii este acela de a plăti orele suplimentare. Curtea mai constată că instanța de fond a dat o dezlegare corectă excepțiilor inadmisibilității excepției de nelegalitate, a tardivității invocării excepției de nelegalitate și a lipsei interesului reclamantului în promovarea cererii.

Astfel, Înalta Curte de Casație și Justiție, s-a pronunțat constant în sensul admisibilității controlului de legalitate, în procedura excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, a actelor administrative cu caracter normativ, reținând că a accepta teza potrivit căreia actele administrative cu caracter normativ pot fi contestate numai pe calea acțiunii directe în contencios administrativ echivalează cu acceptarea unei situații împovărătoare pentru părți, contrară principiului unui proces echitabil, in sensul că persoanele care se consideră vătămate prin emiterea unui act administrativ normativ și care au deschis o acțiune în contencios administrativ să fie în imposibilitate să se apere pe calea unei excepții invocate în acel proces și să fie nevoie să deschidă o altă acțiune în justiție.

Dacă legiuitorul permite atacarea unui act administrativ normativ oricând, cu atât mai mult actul cu caracter normativ poate fi contestat pe calea excepției de nelegalitate. Apoi, chiar dacă O.G. nr. 64/2006 a fost abrogată prin art. 48 alin. (1) din cap. VI al Legii nr. 330/2009, cele două acte administrative normative ( Decizia nr. 307/2007 și Ordinul M.J. nr. 399/2007) au produs efecte juridice în perioada de activitate a O.G. nr. 64/2006, astfel că, în raport de obiectul cauzei, și anume plata orelor suplimentare efectuate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009, nu se poate susține lipsa interesului reclamantului, care tinde la obținerea contravalorii orelor suplimentare efectuate în perioada în care actele contestate au produs efecte.

Curtea va respinge motivul de recurs invocat de recurentul Penitenciarul Craiova cu privire la necitarea, în cauză, a emitentului Deciziei nr. 307 din 25 ianuarie 2007, anume Directorul General al A.N.P., întrucât A.N.P. este parte în prezenta cauză, iar actul contestat a fost emis de organul de conducere al acesteia, în exercitarea atribuțiilor sale legale și a mandatului instituției pe care o conduce, așa cum rezultă din chiar dispozițiile art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 1849/2004, invocate de către recurentă.

Este neîntemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului - recurent M.F.P., în condițiile în care acesta este parte în dosarul în care s-a ridicat excepția de nelegalitate dezbătută în prezenta cauză, hotărârea astfel pronunțată urmând a produce efecte și în privința sa, iar principiile contradictorialității și dreptului la apărare impun dezbaterea excepției cu menținerea cadrului procesual existent în ceea ce privește părțile la prezentul litigiu. Pentru aceste considerente, neexistând motive de reformare a hotărârii instanței de fond, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curteva respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile formulate de către pârâții Penitenciarul Craiova, M.F.P. – D.G.F.P. Dolj, M.J. și A.N.P. împotriva Sentinței civile nr. 233 din 29 martie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 28 noiembrie 2012.