ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5068/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5068/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.

Hotărârea supusă recursului în prezenta cauză.

Prin Sentința civilă nr. 233 din 29 martie

2012, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a

admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J. nr.

399/2007 și art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. nr.

307/2007, invocată de reclamantul O.S.G. în contradictoriu cu pârâții

Penitenciarul Craiova, M. F.P. – D.G.F.P. Dolj, M.J. și A.N.P., prin directorul

general și A.N.P. și, în consecință, a constatat nelegalitatea dispozițiilor

sus-menționate.

Pentru a hotărî

astfel, instanța de fond a reținut că reclamantul invocă nelegalitatea

dispozițiilor pct. 11.5 din Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 privind aprobarea

Normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și

alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul

administrației penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006 și a art. 4 alin.

(3) și (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007

în raport de art. 16 din O.G. nr. 64/2006 și art. 43 din Legea nr. 293/2004,

după renumerotare art. 45.

A respins excepția

inadmisibilității excepției de nelegalitate susținută de pârâta A.N.P., ca

neîntemeiată, invocând interpretarea logică a fortiori a dispozițiilor art. 4

din Legea nr. 554/ 2004 și practica constantă a Înaltei Curți în sensul că pot

fi supuse controlului de legalitate în procedura prevăzută de art. 4 din Legea nr.

554/2004 și actele administrative cu caracter normativ.

Curtea a mai arătat

că excepția de nelegalitate nu a devenit inadmisibilă în urma abrogării O.G. nr.

64/2006 prin art. 48 alin. (1) din cap. VI al Legii nr. 330/2009, de natură a

lipsi de efect Decizia nr. 307/2007 și Ordinul M.J. nr. 399/2007, în condițiile

în care acestea au produs efecte juridice în perioada de activitate a O.G. nr. 64/2006,

subzistând interesul reclamantului în ceea ce privește constatarea

nelegalității cu atât mai mult cu cât soluționarea acțiunii de fond depinde de

legalitatea actului respectiv.

Cu privire la fondul

excepției de nelegalitate, Curtea de Apel a constatat, în esență, că

dispozițiile art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J nr. 399/2007 pentru aprobarea

Normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 și art. 4 alin. (3) și (4)

din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de Directorul General al A.N.P

sunt nelegale, venind în contradicție și adăugând în mod nepermis la

dispozițiile O.U.G. nr. 64/2006 și Legii nr. 293/2004, acte normative cu forță

superioară și în aplicarea cărora au fost emise, întrucât, deși cuprind norme

de interpretare, adaugă la lege și stabilesc un alt sistem de calcul al

sporului cuvenit personalului din sistemul administrației penitenciare pentru

orele suplimentare decât cel prevăzut de ordonanța ce reglementează salarizarea

și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special și Statutul

funcționarilor publici din A.N.P., fără a avea o justificare obiectivă.

exercitată în cauză

Împotriva Sentinței

civile nr. 233 din 29 martie 2012 au declarat recurs, în termenul legal,

pârâții Penitenciarul Craiova, M.F.P. – D.G.F.P. Dolj, M.J. și A.N.P.

Recurentul M.F.P. – D.G.F.P.

Dolj a solicitat admiterea recursului și modificarea sentinței recurate în

sensul respingerii excepției de nelegalitate ca neîntemeiată, pentru motive

încadrate în dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 și ale art. 304¹ C. proc.

civ.

Recurentul a susținut

lipsa calității procesuale pasive a pârâtului M.F.P., motivat de faptul că

M.F.P. nu este autoritatea emitentă a actelor ce fac obiectul excepției de

nelegalitate.

A învederat că

excepția de nelegalitate este neîntemeiată, deoarece actele contestate au fost

emise în aplicarea legii și în limitele acesteia, fără a adăuga la lege, cu

scopul de a expune în concret modul în care se realizează salarizarea pentru

orele lucrate suplimentar.

Recurenții M.J. și A.N.P.

au solicitat

solicitat

admiterea recursurilor, casarea sentinței recurate și respingeea excepției de

nelegalitate ca neîntemeiată, pentru motive încadrate în dispozițiile art. 304 pct.

9 C. proc. civ.

Acești recurenți au argumentat,

în esență, că pct. 11 din

Ordinul M.J. nr. 339/2007 a arătat modul concret de

calcul al orelor și respectiv zilelor lucrate suplimentar, fără a se adăuga la

lege, ci s-a dezvoltat conținutul noțiunilor de ore/zile lucrate suplimentar

folosite în cuprinsul legii, organizând executarea acesteia.

Recurentul

Penitenciarul Craiova a invocat motivul de casare prevăzut de art. 304 pct. 5 C.

proc. civ. față de faptul că în cauză nu a fost citat Directorul General al A.N.P.,

emitentul Deciziei

nr.

307 din 25 ianuarie 2007.

A mai invocat motivul

prevăzut de art. 304 pct. 9 din C.proc. civ., criticând sentința Curții de Apel,

pentru eronata respingere a excepțiilor inadmisibilității excepției de

nelegalitate, a tardivității invocării excepției de nelegalitate și a lipsei

interesului reclamantului în promovarea cererii.

Cu privire la fondul

excepției de nelegalitate, a susținut, în esență, că dispozițiile criticate

au arătat modul concret

de calcul al orelor și respectiv zilelor lucrate suplimentar, fără a se adăuga

la lege, ci s-a dezvoltat conținutul noțiunilor de ore/zile lucrate suplimentar,

actele respective oferind soluții concrete pentru punerea în aplicare a legii.

de recurs

Examinând actele și

lucrările cauzei, raportat la argumentele recurenților și dispozițiile legale

incidente, Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate, pentru

considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Excepția de nelegalitate

a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 și a dispozițiilor

art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de D.G.A.N.P.

a fost invocată cu motivarea că acestea ar contraveni dispozițiilor Legii nr. 293/2004

și O.G. nr. 64/2006.

Potrivit art. 16 din

O.G. nr. 64/2006 „pentru orele prestate „pentru orele prestate de funcționarii

publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare peste durata

normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte

zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43

din Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările ulterioare”.

Art. 43 din Legea nr.

293/2004 la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006 are în actuala

reglementare nr. 45 și prevede că: „(1) Durata normală a programului de lucru

este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână. (2) Programul de lucru al

personalului din compartimentele a căror activitate impune prezența în serviciu

mai mult de 8 ore se stabilește de către directorii unităților, în raport cu

necesitățile operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru legal. (3)

În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului

normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica

aceste dispoziții legale. (4) Orele prestate de funcționarii publici din

sistemul administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru

se compensează cu timp liber corespunzător. În cazul în care compensarea muncii

suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în următoarele 30

de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti, în luna

următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează:

a) 75% din salariul

de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru;

b) 100% din salariul

de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc și orele lucrate

în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate

cu reglementările în vigoare, nu se lucrează”.

În baza acestor texte

a fost emis Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 privind aprobarea normelor metodologice

de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale

funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației

penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006 care la pct. 11.5 prevede că:

„În cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de

lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel: a) Total ore lucrate

conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b)

Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar; c)

Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de

75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore se plătește cu un spor

de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate

suplimentar se neglijează.”

A fost emisă însă și

Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 privind

plata orelor suplimentare efectuate de către funcționarii publici cu statut

special și personalul civil din sistemul administrației penitenciarelor care la

art. 4 alin. (3) și (4) au următorul conținut: alin. (3) „În cazul lucrului în

ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform

pontajului lunar, se calculează astfel: Total ore lucrate conform pontaj –

total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; Ore lucrate

suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar”. Alin. (4)

„Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de

75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore se plătește cu un spor

de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează”.

În cadrul procedurii

excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004,

legalitatea unui act administrativ trebuie analizată în funcție de actele

normative cu forță juridică superioară în baza cărora au fost emise, în raport

cu principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, principiu

consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr.

24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative, republicată.

Nu pot fi reținute

susținerile recurenților potrivit cărora prin art. 11 din Ordinul M.J. nr. 399/2007

s-ar stabili un mod de calcul pentru situația specială a lucrului în ture,

pentru determinarea orelor suplimentare, întrucât dacă s-ar aprecia că

organizarea programului de lucru în ture ar reclama o modalitate diferită de

calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca prestate peste durata

normală a timpului de lucru, atunci normele metodologice tot trebuie să

respecte dispozițiile legale incidente.

De altfel, chiar în art.

43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 (actual 45 alin. (3) se prevede că „În

cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata programului normale

de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste

dispoziții legale”.

Dacă ar fi existat

dispoziții legale specifice pentru programul de lucru în ture, atunci trebuiau

precizate acele dispoziții pentru a putea verifica dacă normele metodologice de

aplicare sunt conforme acestora, dar pentru că nu au fost indicate astfel de

dispoziții legale specifice, nu se poate aprecia decât că prin Ordinul M.J. nr.

399/2007 trebuiau aprobate normele metodologice de punere în aplicare a art. 453

din Legea nr. 293/2004, text care nu face nicio referire la lucrul în ture.

Dacă legiuitorul ar

fi dorit să reglementeze în mod diferit plata pentru munca prestată peste

durata normală a timpului de lucru în cazul „lucrului în ture” ar fi putut să o

facă, mai ale că O.G. nr. 64/2006 privea salarizarea și alte drepturi ale

funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației

penitenciarelor.

În lipsa unei

mențiuni exprese în O.G. nr. 64/2006 sau în art. 43 din Legea nr. 293/2006

privind plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în

ture, nici în Normele metodologice sau într-o decizie a Directorului General al

A.N.P. nu se putea stabili o modalitate diferită decât cea prevăzută de lege.

Cum art. 43 din Legea

nr. 293/2004 nu precizează că vreo fracțiune de zile rezultate ca lucrate

suplimentar s-ar neglija, nici actele administrative de punere în aplicare a

acestei legi nu puteau conține o astfel de reglementare.

Deși recurenții

argumentează legalitatea textelor criticate, și teza ultimă „Fracțiile de zile

rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează” este în afara prevederilor

legale, întrucât din verificarea textelor legale care au stat la baza emiterii

actelor administrative contestate – art. 16 din O.G. nr. 64/2006 și art. 43

alin. (4) din Legea nr. 293/2004, rezultă că nu există o asemenea prevedere și

că prin această reglementare se ajunge la situația ca o parte din munca

prestată peste durata normală a timpului de lucru să nu poată fi plătită, deși

sunt respectate dispozițiile art. 45 alin. (5) din Legea nr. 293/2004 iar

scopul legii este acela de a plăti orele suplimentare.

Curtea mai constată

că instanța de fond a dat o dezlegare corectă excepțiilor inadmisibilității

excepției de nelegalitate, a tardivității invocării excepției de nelegalitate

și a lipsei interesului reclamantului în promovarea cererii.

Astfel, Înalta Curte

de Casație și Justiție, s-a pronunțat constant în sensul admisibilității

controlului de legalitate, în procedura excepției de nelegalitate prevăzută de art.

4 din Legea nr. 554/2004, a actelor administrative cu caracter normativ,

reținând că a accepta teza potrivit căreia actele administrative cu caracter

normativ pot fi contestate numai pe calea acțiunii directe în contencios

administrativ echivalează cu acceptarea unei situații împovărătoare pentru

părți, contrară principiului unui proces echitabil, in sensul că persoanele

care se consideră vătămate prin emiterea unui act administrativ normativ și

care au deschis o acțiune în contencios administrativ să fie în imposibilitate

să se apere pe calea unei excepții invocate în acel proces și să fie nevoie să

deschidă o altă acțiune în justiție. Dacă legiuitorul permite atacarea unui act

administrativ normativ oricând, cu atât mai mult actul cu caracter normativ

poate fi contestat pe calea excepției de nelegalitate.

Apoi, chiar dacă O.G.

nr. 64/2006 a fost abrogată prin art. 48 alin. (1) din cap. VI al Legii nr. 330/2009,

cele două acte administrative normative ( Decizia nr. 307/2007 și Ordinul M.J. nr.

399/2007) au produs efecte juridice în perioada de activitate a O.G. nr. 64/2006,

astfel că, în raport de obiectul cauzei, și anume plata orelor suplimentare

efectuate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009, nu se poate

susține lipsa interesului reclamantului, care tinde la obținerea contravalorii

orelor suplimentare efectuate în perioada în care actele contestate au produs

efecte.

Curtea va respinge

motivul de recurs invocat de recurentul Penitenciarul Craiova cu privire la

necitarea, în cauză, a emitentului Deciziei nr. 307 din 25 ianuarie 2007, anume

Directorul General al A.N.P., întrucât A.N.P. este parte în prezenta cauză, iar

actul contestat a fost emis de organul de conducere al acesteia, în exercitarea

atribuțiilor sale legale și a mandatului instituției pe care o conduce, așa cum

rezultă din chiar dispozițiile art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 1849/2004,

invocate de către recurentă.

Este neîntemeiată

excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului - recurent M.F.P., în

condițiile în care acesta este parte în dosarul în care s-a ridicat excepția de

nelegalitate dezbătută în prezenta cauză, hotărârea astfel pronunțată urmând a

produce efecte și în privința sa, iar principiile contradictorialității și

dreptului la apărare impun dezbaterea excepției cu menținerea cadrului

procesual existent în ceea ce privește părțile la prezentul litigiu.

Pentru aceste

considerente, neexistând motive de reformare a hotărârii instanței de fond, în

temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și ale art. 20 alin. (3)

din Legea nr. 554/2004, Înalta Curteva respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursurile formulate de către pârâții Penitenciarul Craiova, M.F.P. – D.G.F.P.

Dolj, M.J. și A.N.P. împotriva Sentinței civile nr. 233 din 29 martie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 28 noiembrie 2012.