ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5246/2012

Asupra recursului de față: Din analiza actelor și lucrărilor dosarului: 1. Circumstanțele cauzei. Prin încheierea de ședință din data de 10 noiembrie 2011, pronunțată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul nr. 11012/63/2010 a fost admisă cererea formulată de recurentul reclamant R.M., de sesizare a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, cu excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 și art. 4 din Decizia nr. 307/2007.

În motivarea excepției de nelegalitate, recurentul reclamant a susținut că dispozițiile legale a căror nelegalitate o invocă, contravin dispozițiilor Legii 293/2004 și a celorlalte legi aplicabile, privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, funcționari publici, funcționari publici cu statut special, i-au creat un prejudiciu ce se regăsește în soluția pronunțată de instanța de fond și pentru a preveni aplicarea unui act nelegal și de către instanța de recurs, astfel că excepția este îndreptățită. La Secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Craiova, Dosarul a fost înregistrat sub nr. 2283/54/2011. În cauză au formulat întâmpinare A.N.P. și Penitenciarul Craiova prin care s-a invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate având în vedere caracterul de act administrativ normativ al Ordinul M.J.

nr. 399/C/2007 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006. Și M.J. a depus la dosarul cauzei întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției, ca neîntemeiată. 2. Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 424 din 27 aprilie 2012, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamant. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut următoarele considerente: Dispozițiile art. 4 din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007, respectiv art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 stabilesc modalitatea de compensare a orelor suplimentare prestate de funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, precum și modul de calcul al acestor ore în cazul lucrului în ture.

Curtea a respins excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate, reținând că natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 precum și al Deciziei Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007 nu atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate în raport cu sfera de reglementare a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, critica formulată sub acest aspect fiind neîntemeiată. Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal și abstract.

Totodată, Curtea a apreciat ca neîntemeiată și susținerea pârâtului A.N.P. potrivit cu care verificarea legalității unui act administrativ unilateral individual pe calea excepției de nelegalitate poate fi făcută oricând (deci este imprescriptibilă) în cadrul unui proces ce se desfășoară în fața unei instanțe judiciare, dar numai în perioada de valabilitate a actului formativ în baza căruia a fost emis, întrucât abrogarea nu produce efecte în privința legalității actului, ci cu privire la momentul până la care acesta produce efecte juridice.

Analizând pe fond excepția, Curtea a reținut că așa cum rezultă din prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate are de verificat concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. În cauză, Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 conține chiar normele metodologice de aplicare a ordonanței privind salarizarea funcționarilor publici din A.N.P., norme al căror scop îl reprezintă expunerea în concret a modului în care se realizează salarizarea pentru orele lucrate suplimentar.

Astfel, a reținut Curtea, dispozițiile a căror nelegalitate este invocată prevăd modul în care se calculează orele lucrate suplimentar în cazul lucrului în ture și cum se remunerează acestea. Ori, pentru verificarea concordanței actului administrativ normativ dedus judecății cu actul normativ cu forță juridică superioară în executarea căruia a fost emis se impune analiza logico-sistematică a prevederilor O.G. nr. 64/2006 și ale Legii nr. 293/2002 care conțin referiri la salarizarea orelor lucrate suplimentar.

Prima instanță a apreciat că este nefondată susținerea reclamantului potrivit căreia prin transformarea orelor lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar se adaugă prevederilor legale întrucât astfel cum rezultă din întreg conținutul art. 45, legiuitorul a avut în vedere ca unități de timp nu doar ora ci și ziua, săptămâna și respectiv luna, statuând că „ Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.”(alin. (1) art. 45) iar „orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează: a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru; b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare”.

Așadar, în concepția legii, fiind remunerate în luna următoare, numărul orelor lucrate suplimentar se calculează la finalul fiecărei luni iar salarizarea acestora se realizează prin adăugarea unui spor de 75% pentru primele două ore suplimentare, calculate raportându-se la ziua de lucru(8 ore), și respectiv a unui spor de 100% din salariul de bază pentru orele următoare. Faptul că la pct. 11.5 din Ordinul M.J.

399/2007 emitentul a arătat modul concret de calcul al orelor și respectiv zilelor lucrate suplimentar, anume: „a) Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar)”, nu înseamnă că a adăugat la lege ci a detaliat, a dezvoltat conținutul noțiunilor de ore/zile lucrate suplimentar utilizate în cuprinsul prevederilor legii, organizând practic executarea acestora, în limitele stabilite de art. 108 alin. (2) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000. Totodată, Curtea a reținut că actele emise pe baza și în executarea unor alte acte normative nu trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a dispozițiilor acestora din urmă ci trebuie să ofere soluții concrete pentru punerea în executare a acestora, urmărind însă scopul și spiritul legii.

Mai mult, dispozițiile pct. 11.5 din Ordinul M.J. 399/2007 reglementează situația specială a „lucrului în ture” ori, alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004 prevede că „(3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale”. 3. Recursul declarat în cauză. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Astfel, reclamantul a învederat că instanța de fond a interpretat în mod eronat dispozițiile cuprinse în actele administrative criticate, care instituie un mod de calcul al orelor lucrate suplimentar, contrar prevederilor actelor normative cu forță juridică superioară.

4. Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție. După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursul declarat pentru următoarele motive: Excepția de nelegalitate dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 și a dispozițiilor art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de Direcția Generală a A.N.P. a fost invocată pentru că ar contraveni dispozițiilor Legii nr. 293/2004 și O.G. nr. 64/2006. Potrivit art. 16 din O.G. nr. 64/2006 „pentru orele prestate „pentru orele prestate de funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările ulterioare”.

Art. 43 din Legea nr. 293/2004 la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006 are în actuala reglementare nr. 45 și prevede că: „(1) Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână. (2) Programul de lucru al personalului din compartimentele a căror activitate impune prezența în serviciu mai mult de 8 ore se stabilește de către directorii unităților, în raport cu necesitățile operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru legal. (3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale. (4) Orele prestate de funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător.

În cazul în care compensarea muncii suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în următoarele 30 de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează: a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru; b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc și orele lucrate în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate cu reglementările în vigoare, nu se lucrează”. În baza acestor texte a fost emis Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 privind aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.G.

nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006 care la pct. 11.5 prevede că: „În cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel: a) Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar; c) Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează.” A fost emisă însă și Decizia Directorului General al A.N.P.

nr. 307 din 25 ianuarie 2007 privind plata orelor suplimentare efectuate de către funcționarii publici cu statut special și personalul civil din sistemul administrației penitenciarelor care la art. 4 alin. (3) și (4) au următorul conținut: alin. (3) „În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează astfel: Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar”. alin. (4) „Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază.

Fracțiunile de zile se neglijează”. În cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ trebuie analizată în funcție de actele normative cu forță juridică superioară în baza cărora au fost emise în raport cu principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată. Instanța de fond a respins excepțiile de nelegalitate apreciind că acestea sunt conforme cu actele normative în baza cărora au fost adoptate. Înalta Curte nu reține susținerile instanței de fond potrivit cărora prin art. 11 din Ordinul M.J.

nr. 399/2007 s-ar stabili un mod de calcul pentru situația specială a lucrului în ture, pentru determinarea orelor suplimentare, întrucât dacă s-ar aprecia că organizarea programului de lucru în ture ar reclama o modalitate diferită de calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca prestate peste durata normală a timpului de lucru, atunci normele metodologice tot trebuie să respecte dispozițiile legale incidente. De altfel, chiar în art. 43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 (actual 45 alin. (3) se prevede că „În cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata programului normale de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale”.

Dacă ar fi existat dispoziții legale specifice pentru programul de lucru în ture, atunci trebuiau precizate acele dispoziții pentru a putea verifica dacă normele metodologice de aplicare sunt conforme acestora, dar pentru că nu au fost indicate astfel de dispoziții legale specifice, nu se poate aprecia decât că prin Ordinul M.J. nr. 399/2007 trebuiau aprobate normele metodologice de punere în aplicare a art. 453 din Legea nr. 293/2004, text care nu face nicio referire la lucrul în ture. Dacă legiuitorul ar fi dorit să reglementeze în mod diferit plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în cazul „lucrului în ture” ar fi putut să o facă, mai ales că O.G. nr. 64/2006 privea salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor.

În lipsa unei mențiuni exprese în O.G. nr. 64/2006 sau în art. 43 din Legea nr. 293/2006 privind plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în ture, nici în Normele metodologice sau într-o decizie a Directorului General al A.N.P. nu se putea stabili o modalitate diferită decât cea prevăzută de lege. Cum art. 43 din Legea nr. 293/2004 nu precizează că vreo fracțiune de zile rezultate ca lucrate suplimentar s-ar neglija, nici actele administrative de punere în aplicare a acestei legi nu puteau conține o astfel de reglementare. Deși instanța de fond încearcă să demonstreze că nici teza ultimă a textelor a căror nelegalitate a fost invocată: „Fracțiile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează” nu este în afara prevederilor legale, totuși din verificarea textelor legale care au stat la baza emiterii actelor administrative contestate – art. 16 din O.G.

nr. 64/2006 și art. 43 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, rezultă că nu există o asemenea prevedere și că prin această reglementare se ajunge la situația ca o parte din munca prestată peste durata normală a timpului de lucru să nu poată fi plătită, deși sunt respectate dispozițiile art. 45 alin. (5) din Legea nr. 293/2004 iar scopul legii este acela de a plăti orele suplimentare. Pentru că hotărârea instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 poct.9 C. proc. civ., în baza art. 312 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/ 2004, va fi admis recursul, va fi modificată sentința atacată în sensul că va admite excepția de nelegalitate și va constata nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J.

nr. 399/2007 emisă de Directorul General al A.N.P.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de R.M. împotriva sentinței nr. 424 din 27 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că admite excepția de nelegalitate și, în consecință: Constată nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 și a art. 4 din Decizia nr. 307/2007 a Directorului General al A.N.P. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 11 decembrie 2012.