ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5247/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5247/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față:

Din analiza actelor

și lucrărilor dosarului:

cauzei.

Prin încheierea de ședință din data de 14

decembrie 2011, pronunțată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul nr. 10841/63/2010

a fost admisă cererea formulată de recurentul reclamant C.M.M., de sesizare a Curții

de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, cu excepția de

nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 și art. 4

din Decizia nr. 307/2007.

În motivarea

excepției de nelegalitate, recurentul reclamant a susținut că dispozițiile

legale a căror nelegalitate o invocă, contravin dispozițiilor Legii nr. 293/2004

și a celorlalte legi aplicabile, privind salarizarea personalului plătit din

fonduri publice, funcționari publici, funcționari publici cu statut special,

i-au creat un prejudiciu ce se regăsește în soluția pronunțată de instanța de

fond și pentru a preveni aplicarea unui act nelegal și de către instanța de

recurs, astfel că excepția este îndreptățită.

La secția de

contencios administrativ și fiscal, a Curții de Apel Craiova, Dosarul a fost

înregistrat sub nr. 2523/544/2011.

În cauză a formulat

întâmpinare A.N.P. prin care a invocat excepția inadmisibilității excepției de

nelegalitate având în vedere caracterul de act administrativ normativ al O.M.J.

nr. 399/C/2007 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006.

Și Ministerul

Justiției a depus la dosarul cauzei întâmpinare prin care a solicitat

respingerea excepției, ca neîntemeiată.

instanțe.

Prin sentința nr. 271

din 2 aprilie 2012, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ

și fiscal a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamant.

Pentru a hotărî

astfel, prima instanță a reținut următoarele considerente:

Dispozițiile art. 4

din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007, respectiv art. 11 pct.

5 din O.M.J. nr. 399/2007 stabilesc modalitatea de compensare a orelor

suplimentare prestate de funcționarii publici cu statut special din sistemul

administrației penitenciare, precum și modul de calcul al acestor ore în cazul

lucrului în ture.

Curtea a respins

excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate, reținând că natura juridică

de act administrativ unilateral cu caracter normativ a O.M.J. nr. 399/C/2007

precum și al Deciziei Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007 nu atrage

inadmisibilitatea excepției de nelegalitate în raport cu sfera de reglementare

a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, critica formulată sub acest aspect

fiind neîntemeiată.

Pe baza argumentului

de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual

de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate

individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit

subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror

efecte au caracter general, impersonal și abstract.

Totodată, Curtea a

apreciat ca neîntemeiată și susținerea pârâtului A.N.P. potrivit cu care

verificarea legalității unui act administrativ unilateral individual pe calea

excepției de nelegalitate poate fi făcută oricând (deci este imprescriptibilă)

în cadrul unui proces ce se desfășoară în fața unei instanțe judiciare, dar

numai în perioada de valabilitate a actului formativ în baza căruia a fost

emis, întrucât abrogarea nu produce efecte în privința legalității actului, ci

cu privire la momentul până la care acesta produce efecte juridice.

Analizând pe fond

excepția, Curtea a reținut că așa cum rezultă din prevederile art. 4 din Legea nr.

554/2004, instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea

excepției de nelegalitate are de verificat concordanța actului administrativ

supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și

în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței

juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art.

4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru

elaborarea actelor normative.

În cauză, O.M.J. nr. 399/C/2007

conține chiar normele metodologice de aplicare a ordonanței privind salarizarea

funcționarilor publici din A.N.P., norme al căror scop îl reprezintă expunerea

în concret a modului în care se realizează salarizarea pentru orele lucrate

suplimentar.

Astfel, a reținut

Curtea, dispozițiile a căror nelegalitate este invocată prevăd modul în care se

calculează orele lucrate suplimentar în cazul lucrului în ture și cum se

remunerează acestea.

Ori, pentru

verificarea concordanței actului administrativ normativ dedus judecății cu

actul normativ cu forță juridică superioară în executarea căruia a fost emis se

impune analiza logico-sistematică a prevederilor O.G. nr. 64/2006 și ale Legii nr.

293/2002 care conțin referiri la salarizarea orelor lucrate suplimentar.

Prima instanță a

apreciat că este nefondată susținerea reclamantului potrivit căreia prin

transformarea orelor lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar se adaugă

prevederilor legale întrucât astfel cum rezultă din întreg conținutul art. 45,

legiuitorul a avut în vedere ca unități de timp nu doar ora ci și ziua,

săptămâna și respectiv luna, statuând că „ Durata normală a programului de

lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.”(alin. (1) art. 45) iar

„orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de

bază, după cum urmează: a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de

depășire a duratei normale a zilei de lucru; b) 100% din salariul de bază

pentru orele următoare”

Așadar, în concepția

legii, fiind remunerate în luna următoare, numărul orelor lucrate suplimentar

se calculează la finalul fiecărei luni iar salarizarea acestora se realizează

prin adăugarea unui spor de 75% pentru primele două ore suplimentare, calculate

raportându-se la ziua de lucru(8 ore), și respectiv a unui spor de 100% din

salariul de bază pentru orele următoare.

Faptul că la pct. 11.5

din O.M.J. nr. 399/2007 emitentul a arătat modul concret de calcul al orelor și

respectiv zilelor lucrate suplimentar, anume: „a) Total ore lucrate conform

pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b) Ore

lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar)”, nu

înseamnă că a adăugat la lege ci a detaliat, a dezvoltat conținutul noțiunilor

de ore/zile lucrate suplimentar utilizate în cuprinsul prevederilor legii,

organizând practic executarea acestora, în limitele stabilite de art. 108 alin.

(2) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

Totodată, Curtea a

reținut că actele emise pe baza și în executarea unor alte acte normative nu

trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a dispozițiilor acestora din

urmă ci trebuie să ofere soluții concrete pentru punerea în executare a

acestora, urmărind însă scopul și spiritul legii.

Mai mult,

dispozițiile pct. 11.5 din O.M.J. nr. 399/2007 reglementează situația specială

a „lucrului în ture” ori, alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004 prevede

că „(3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata

programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se

vor aplica aceste dispoziții legale”.

în cauză.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate și

netemeinicie.

Astfel, reclamantul a

învederat că instanța de fond a interpretat în mod eronat dispozițiile cuprinse

în actele administrative criticate, care instituie un mod de calcul al orelor lucrate

suplimentar, contrar prevederilor actelor normative cu forță juridică

superioară

Înaltei Curți de Casație și Justiție.

După examinarea

motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va

admite recursul declarat pentru următoarele motive:

Excepția de

nelegalitate dispozițiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/ 2007 și a

dispozițiilor art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307 dein 25 ianuarie 2007

emisă de Direcția Generală a A.N.P. a fost invocată pentru că ar contraveni

dispozițiilor Legii nr. 293/2004 și O.G. nr. 64/2006.

Potrivit art. 16 din

O.G. nr. 64/2006 „pentru orele prestate „pentru orele prestate de funcționarii

publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare peste durata

normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte

zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43

din Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările ulterioare”.

Art. 43 din Legea nr.

293/2004 la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006 are în actuala

reglementare nr. 45 și prevede că: „(1) Durata normală a programului de lucru

este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână. (2) Programul de lucru al

personalului din compartimentele a căror activitate impune prezența în serviciu

mai mult de 8 ore se stabilește de către directorii unităților, în raport cu

necesitățile operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru legal. (3)

În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului

normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica

aceste dispoziții legale. (4) Orele prestate de funcționarii publici din

sistemul administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru

se compensează cu timp liber corespunzător. În cazul în care compensarea muncii

suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în următoarele 30

de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti, în luna

următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează:

a) 75% din salariul

de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru;

b) 100% din salariul

de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc și orele lucrate

în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate

cu reglementările în vigoare, nu se lucrează”.

În baza acestor texte

a fost emis O.M.J. nr. 399/C/2007 privind aprobarea normelor metodologice de

aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale

funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației

penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006 care la pct. 11.5 prevede că:

„În cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de

lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel: a) Total ore lucrate

conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b)

Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar; c)

Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de

75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore se plătește cu un spor

de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate

suplimentar se neglijează.”

A fost emisă însă și

Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 privind

plata orelor suplimentare efectuate de către funcționarii publici cu statut

special și personalul civil din sistemul administrației penitenciarelor care la

art. 4 alin. (3) și (4) au următorul conținut: Alin. (3) „În cazul lucrului în

ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform

pontajului lunar, se calculează astfel: Total ore lucrate conform pontaj –

total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; Ore lucrate

suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar”. Alin. (4)

„Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de

75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore se plătește cu un spor

de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează”.

În cadrul procedurii

excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004,

legalitatea unui act administrativ trebuie analizată în funcție de actele

normative cu forță juridică superioară în baza cărora au fost emise în raport

cu principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, principiu consacrat

de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

republicată.

Instanța de fond a

respins excepțiile de nelegalitate apreciind că acestea sunt conforme cu actele

normative în baza cărora au fost adoptate.

Înalta Curte nu

reține susținerile instanței de fond potrivit cărora prin art. 11 din O.M.J. nr.

399/2007 s-ar stabili un mod de calcul pentru situația specială a lucrului în

ture, pentru determinarea orelor suplimentare, întrucât dacă s-ar aprecia că

organizarea programului de lucru în ture ar reclama o modalitate diferită de

calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca prestate peste durata

normală a timpului de lucru, atunci normele metodologice tot trebuie să

respecte dispozițiile legale incidente.

De altfel, chiar în art.

43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 (actual 45 alin. (3) se prevede că „În

cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata programului normale

de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste

dispoziții legale”.

Dacă ar fi existat

dispoziții legale specifice pentru programul de lucru în ture, atunci trebuiau

precizate acele dispoziții pentru a putea verifica dacă normele metodologice de

aplicare sunt conforme acestora, dar pentru că nu au fost indicate astfel de

dispoziții legale specifice, nu se poate aprecia decât că prin O.M.J. nr. 399/2007

trebuiau aprobate normele metodologice de punere în aplicare a art. 453 din

Legea nr. 293/2004, text care nu face nicio referire la lucrul în ture.

Dacă legiuitorul ar

fi dorit să reglementeze în mod diferit plata pentru munca prestată peste

durata normală a timpului de lucru în cazul „lucrului în ture” ar fi putut să o

facă, mai ales că O.G. nr. 64/2006 privea salarizarea și alte drepturi ale

funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației

penitenciarelor.

În lipsa unei

mențiuni exprese în O.G. nr. 64/2006 sau în art. 43 din Legea nr. 293/2006

privind plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în

ture, nici în Normele metodologice sau într-o decizie a Directorului General al

A.N.P. nu se putea stabili o modalitate diferită decât cea prevăzută de lege.

Cum art. 43 din Legea

nr. 293/2004 nu precizează că vreo fracțiune de zile rezultate ca lucrate

suplimentar s-ar neglija, nici actele administrative de punere în aplicare a

acestei legi nu puteau conține o astfel de reglementare.

Deși instanța de fond

încearcă să demonstreze că nici teza ultimă a textelor a căror nelegalitate a

fost invocată: „Fracțiile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se

neglijează” nu este în afara prevederilor legale, totuși din verificarea

textelor legale care au stat la baza emiterii actelor administrative contestate

– art. 16 din O.G. nr. 64/2006 și art. 43 alin. (4) din Legea nr. 293/2004,

rezultă că nu există o asemenea prevedere și că prin această reglementare se

ajunge la situația ca o parte din munca prestată peste durata normală a

timpului de lucru să nu poată fi plătită, deși sunt respectate dispozițiile art.

45 alin. (5) din Legea nr. 293/2004 iar scopul legii este acela de a plăti

orele suplimentare.

Pentru că hotărârea

instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de recurs

prevăzut de art. 304 poct.9 C. proc. civ., în baza art. 312 C. proc. civ. și art.

20 din Legea nr. 554/2004, va fi admis recursul, va fi modificată sentința

atacată în sensul că va admite excepția de nelegalitate și va constata

nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 emisă de

Directorul General al A.N.P.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite

recursul declarat de C.M.M. împotriva sentinței nr. 271 din 02 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Modifică

sentința atacată în sensul că admite excepția de nelegalitate și, în

consecință:

Constată

nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 și a art. 4

din Decizia nr. 307/2007 a Directorului General al A.N.P.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 11 decembrie 2012.