ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5278/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5278/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față:

Din analiza actelor

și lucrărilor dosarului:

Prin încheierea de

ședință din data de 24 ianuarie 2012, pronunțată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul

nr. 3213/63/2010 a fost admisă cererea formulată de recurentul reclamant L.D.,

de sesizare a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și

fiscal, cu excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din ordinul Ministerului

Justiției nr. 399/2007 și art. 4 din decizia nr. 307/2007.

În motivarea

excepției de nelegalitate, recurentul reclamant a susținut că dispozițiile

legale a căror nelegalitate o invocă, contravin dispozițiilor Legii 293/2004 și

a celorlalte legi aplicabile, privind salarizarea personalului plătit din

fonduri publice, funcționari publici, funcționari publici cu statut special,

i-au creat un prejudiciu ce se regăsește în soluția pronunțată de instanța de

fond și pentru a preveni aplicarea unui act nelegal și de către instanța de

recurs, astfel că excepția este îndreptățită.

La Secția de

contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Craiova, Dosarul a fost

înregistrat sub nr. 193/54/2012.

În cauză a formulat

întâmpinare Administrația Națională a Penitenciarelor prin care a invocat

excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate având în vedere caracterul

de act administrativ normativ al ordinul Ministerului Justiției nr. 399/C/2007

pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006.

Și Ministerul

Justiției a depus la dosarul cauzei întâmpinare prin care a solicitat

respingerea excepției, ca neîntemeiată.

2.Hotărârea primei

instanțe.

Prin sentința nr. 306

din 3 aprilie 2012, Curtea de Apel Craiova secția de contencios administrativ

și fiscal a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamant.

Pentru a hotărî

astfel, prima instanță a reținut următoarele considerente:

Dispozițiile art. 4

din decizia Directorului General al Administrația Națională a Penitenciarelor

nr. 307/2007, respectiv art. 11 pct. 5 din ordinului Ministerului Justiției nr.

399/2007 stabilesc modalitatea de compensare a orelor suplimentare prestate de

funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației

penitenciare, precum și modul de calcul al acestor ore în cazul lucrului în

ture.

Curtea a respins

excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate, reținând că natura

juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a ordinului Ministerului

Justiției nr. 399/C/2007 precum și al deciziei Directorului General al

Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 307/2007 nu atrage

inadmisibilitatea excepției de nelegalitate în raport cu sfera de reglementare

a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, critica formulată sub acest aspect

fiind neîntemeiată.

Pe baza argumentului

de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual

de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate

individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit

subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror

efecte au caracter general, impersonal și abstract.

Totodată, Curtea a

apreciat ca neîntemeiată și susținerea pârâtului Administrația Națională a

Penitenciarelor potrivit cu care verificarea legalității unui act administrativ

unilateral individual pe calea excepției de nelegalitate poate fi făcută oricând

(deci este imprescriptibilă) în cadrul unui proces ce se desfășoară în fața

unei instanțe judiciare, dar numai în perioada de valabilitate a actului

formativ în baza căruia a fost emis, întrucât abrogarea nu produce efecte în

privința legalității actului, ci cu privire la momentul până la care acesta

produce efecte juridice.

Analizând pe fond

excepția, Curtea a reținut că așa cum rezultă din prevederile art. 4 din Legea

nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea

excepției de nelegalitate are de verificat concordanța actului administrativ

supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și

în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și

forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din

Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de

tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În cauză, ordinul Ministerului

Justiției nr. 399/C/2007 conține chiar normele metodologice de aplicare a

ordonanței privind salarizarea funcționarilor publici din Administrația

Națională a Penitenciarelor, norme al căror scop îl reprezintă expunerea în

concret a modului în care se realizează salarizarea pentru orele lucrate

suplimentar.

Astfel, a reținut

Curtea, dispozițiile a căror nelegalitate este invocată prevăd modul în care se

calculează orele lucrate suplimentar în cazul lucrului în ture și cum se

remunerează acestea.

Ori, pentru

verificarea concordanței actului administrativ normativ dedus judecății cu

actul normativ cu forță juridică superioară în executarea căruia a fost emis se

impune analiza logico-sistematică a prevederilor O.G. nr. 64/2006 și ale Legii

nr. 293/2002 care conțin referiri la salarizarea orelor lucrate suplimentar.

Prima instanță a

apreciat că este nefondată susținerea reclamantului potrivit căreia prin

transformarea orelor lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar se adaugă

prevederilor legale întrucât astfel cum rezultă din întreg conținutul art. 45,

legiuitorul a avut în vedere ca unități de timp nu doar ora ci și ziua,

săptămâna și respectiv luna, statuând că „Durata normală a programului de lucru

este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.” [alin. (1) art. 45] iar

„orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de

bază, după cum urmează: a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de

depășire a duratei normale a zilei de lucru; b) 100% din salariul de bază

pentru orele următoare”

Așadar, în concepția

legii, fiind remunerate în luna următoare, numărul orelor lucrate suplimentar

se calculează la finalul fiecărei luni iar salarizarea acestora se realizează

prin adăugarea unui spor de 75% pentru primele două ore suplimentare, calculate

raportându-se la ziua de lucru (8 ore), și respectiv a unui spor de 100% din

salariul de bază pentru orele următoare.

Faptul că la pct.

11.5 din ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 emitentul a arătat modul

concret de calcul al orelor și respectiv zilelor lucrate suplimentar, anume: „a)

Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate

suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate

suplimentar)”, nu înseamnă că a adăugat la lege ci a detaliat, a dezvoltat

conținutul noțiunilor de ore/zile lucrate suplimentar utilizate în cuprinsul

prevederilor legii, organizând practic executarea acestora, în limitele

stabilite de art. 108 alin. (2) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea

nr. 24/2000.

Totodată, Curtea a

reținut că actele emise pe baza și în executarea unor alte acte normative nu

trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a dispozițiilor acestora din

urmă ci trebuie să ofere soluții concrete pentru punerea în executare a

acestora, urmărind însă scopul și spiritul legii.

Mai mult,

dispozițiile pct. 11.5 din ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007

reglementează situația specială a „lucrului în ture” ori, alin. (3) al art. 45

din Legea nr. 293/2004 prevede că „(3) În cazul în care, pentru anumite

categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin

dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale”.

în cauză.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate și

netemeinicie.

Astfel, reclamantul a

învederat că instanța de fond a interpretat în mod eronat dispozițiile cuprinse

în actele administrative criticate, care instituie un mod de calcul al orelor

lucrate suplimentar, contrar prevederilor actelor normative cu forță juridică

superioară

Înaltei Curți de Casație și Justiție.

După examinarea

motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va

admite recursul declarat pentru următoarele motive:

Excepția de

nelegalitate dispozițiilor art. 11 pct. 5 din ordinului Ministerului Justiției

nr. 399/2007 și a dispozițiilor art. 4 alin. (3) și (4) din decizia nr. 307 din

25 ianuarie 2007 emisă de Direcția Generală a Administrației Naționale a

Penitenciarelor a fost invocată pentru că ar contraveni dispozițiilor Legii nr.

293/2004 și O.G. nr. 64/2006.

Potrivit art. 16 din

O.G. nr. 64/2006 „pentru orele prestate „pentru orele prestate de funcționarii

publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare peste durata

normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte

zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art.

43 din Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările ulterioare”.

Art. 43 din Legea nr.

293/2004 la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006 are în actuala

reglementare nr. 45 și prevede că: „(1) Durata normală a programului de lucru

este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână. (2) Programul de lucru al

personalului din compartimentele a căror activitate impune prezența în serviciu

mai mult de 8 ore se stabilește de către directorii unităților, în raport cu

necesitățile operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru legal. (3)

În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului

normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica

aceste dispoziții legale. (4) Orele prestate de funcționarii publici din sistemul

administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru se

compensează cu timp liber corespunzător. În cazul în care compensarea muncii

suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în următoarele 30

de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti, în luna

următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează:

a) 75% din salariul

de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru;

b) 100% din salariul

de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc și orele lucrate

în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate

cu reglementările în vigoare, nu se lucrează”.

În baza acestor texte

a fost emis ordinului Ministerului Justiției nr. 399/C/2007 privind aprobarea

normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și

alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul

administrației penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006 care la pct.

11.5 prevede că: „În cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata

normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel: a)

Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate

suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate

suplimentar; c) Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc

cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore se

plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate

ca lucrate suplimentar se neglijează.”

A fost emisă însă și decizia

Directorului General al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 307 din

25 ianuarie 2007 privind plata orelor suplimentare efectuate de către

funcționarii publici cu statut special și personalul civil din sistemul

administrației penitenciarelor care la art. 4 alin. (3) și (4) au următorul

conținut: Alin. (3) „În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste

durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează

astfel: Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore

lucrate suplimentar; Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile

lucrate suplimentar”. Alin.4 „Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar

se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore

se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile se

neglijează”.

În cadrul procedurii

excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004,

legalitatea unui act administrativ trebuie analizată în funcție de actele

normative cu forță juridică superioară în baza cărora au fost emise în raport

cu principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, principiu

consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr.

24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative, republicată.

Instanța de fond a

respins excepțiile de nelegalitate apreciind că acestea sunt conforme cu actele

normative în baza cărora au fost adoptate.

Înalta Curte nu

reține susținerile instanței de fond potrivit cărora prin art. 11 din ordinului

Ministerului Justiției nr. 399/2007 s-ar stabili un mod de calcul pentru

situația specială a lucrului în ture, pentru determinarea orelor suplimentare,

întrucât dacă s-ar aprecia că organizarea programului de lucru în ture ar

reclama o modalitate diferită de calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru

munca prestate peste durata normală a timpului de lucru, atunci normele

metodologice tot trebuie să respecte dispozițiile legale incidente.

De altfel, chiar în

art. 43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 [actual 45 alin. (3)] se prevede că

„În cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata programului

normale de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica

aceste dispoziții legale”.

Dacă ar fi existat

dispoziții legale specifice pentru programul de lucru în ture, atunci trebuiau

precizate acele dispoziții pentru a putea verifica dacă normele metodologice de

aplicare sunt conforme acestora, dar pentru că nu au fost indicate astfel de

dispoziții legale specifice, nu se poate aprecia decât că prin ordinului Ministerului

Justiției nr. 399/2007 trebuiau aprobate normele metodologice de punere în aplicare

a art. 453 din Legea nr. 293/2004, text care nu face nicio referire la lucrul

în ture.

Dacă legiuitorul ar

fi dorit să reglementeze în mod diferit plata pentru munca prestată peste

durata normală a timpului de lucru în cazul „lucrului în ture” ar fi putut să o

facă, mai ales că O.G. nr. 64/2006 privea salarizarea și alte drepturi ale

funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației

penitenciarelor.

În lipsa unei

mențiuni exprese în O.G. nr. 64/2006 sau în art. 43 din Legea nr. 293/2006

privind plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în

ture, nici în Normele metodologice sau într-o decizie a Directorului General al

Administrației Naționale a Penitenciarelor nu se putea stabili o modalitate

diferită decât cea prevăzută de lege.

Cum art. 43 din Legea

nr. 293/2004 nu precizează că vreo fracțiune de zile rezultate ca lucrate

suplimentar s-ar neglija, nici actele administrative de punere în aplicare a

acestei legi nu puteau conține o astfel de reglementare.

Deși instanța de fond

încearcă să demonstreze că nici teza ultimă a textelor a căror nelegalitate a

fost invocată: „Fracțiile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se

neglijează” nu este în afara prevederilor legale, totuși din verificarea

textelor legale care au stat la baza emiterii actelor administrative

contestate, art. 16 din O.G. nr. 64/2006 și art. 43 alin. (4) din Legea nr.

293/2004, rezultă că nu există o asemenea prevedere și că prin această

reglementare se ajunge la situația ca o parte din munca prestată peste durata

normală a timpului de lucru să nu poată fi plătită, deși sunt respectate

dispozițiile art. 45 alin. (5) din Legea nr. 293/2004 iar scopul legii este

acela de a plăti orele suplimentare.

Pentru că hotărârea

instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de recurs

prevăzut de art. 304 poct.9 Cod procedura civilă, în baza art. 312 C. proc. civ.

și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi admis recursul, va fi modificată

sentința atacată în sensul că va admite excepția de nelegalitate și va constata

nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din ordinul Ministerului Justiției

nr. 399/2007 emisă de Directorul General al Administrației Naționale a

Penitenciarelor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de L.D. împotriva sentinței nr. 306/2012 din 03 aprilie 2012 a Curții

de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată în sensul că admite excepția de nelegalitate și, în consecință:

Constată nelegalitatea

dispozițiilor art. 11 pct. 5 din ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 și

a art. 4 din decizia nr. 307/2007 a Directorului General al Administrației

Naționale a Penitenciarelor.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 11

decembrie 2012.