ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2498/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanta SC C.G.C. SRL a chemat în judecată pe pârâta Casa Națională de Pensii Publice – Direcția de Relații Internaționale, solicitând suspendarea executării adresei nr. 3761/MLSF din 23 februarie 2012 emisă de pârâtă, până la soluționarea acțiunii de fond având ca obiect anularea aceluiași act, cu obligarea pârâtei la cheltuieli de judecată.

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că potrivit adresei nr. 3761/MLSF din 23 februarie 2012 s-a decis retroactiv retragerea unui număr de 11 formulare E 101 emise în anul 2009 și 17 formulare E 101 și documente portabile A1 emise pentru perioada 01 aprilie 2010 - 31 martie 2012, că aceste formulare reprezintă acte administrative, fiind certificate privind legislația în materie de securitate socială și atestă faptul că nu are obligații de plată a contribuțiilor într-un alt stat, pentru salariații detașați în Germania care au desfășurat activitate de muncitori în construcții în baza unor contracte încheiate cu parteneri germani.

Reclamanta a arătat că a formulat plângere prealabilă la Casa Națională de Pensii Publice - Direcția Relații Internaționale, înregistrată sub nr. A/10836 din 9 martie 2012, prin care a solicitat revocarea actului vătămător, precum și faptul că în cauză sunt întrunite cerințele art. 14 din Legea nr. 554/2004 republicată în vederea suspendării executării actului contestat. Casa Națională de Pensii Publice a formulat întâmpinare, solicitând respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată. Totodată, a invocat excepția prematurității introducerii cererii față de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, arătând că reclamanta s-a adresat cu prezenta cerere instanței de judecată fără a aștepta răspunsul la plângerea prealabilă, deși termenul legal de 30 de zile nu expirase.

A invocat de asemenea excepția inadmisibilității cererii de suspendare, întrucât pentru modificarea sau desființarea adresei atacate se prevede prin lege organică o altă procedură judiciară, iar actul atacat nu reprezintă un act administrativ de autoritate și, ca atare, nu poate fi supus controlului instanței de contencios. Prin Sentința civilă nr. 2856 din 2 mai 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile prematurității și inadmisibilității acțiunii, invocate de pârâtă, a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta SC C.G.C. SRL, în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Pensii Publice - Direcția de Relații Internaționale, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, că potrivit dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 reclamanta s-a adresat cu plângere prealabilă către autoritatea pârâtă solicitând revocarea actului vătămător, plângere înregistrată sub nr. A/10836 din 9 martie 2012, iar instanța de contencios administrativ a fost sesizată la data de 13 martie 2012; că împrejurarea că reclamanta nu a așteptat expirarea termenului prevăzut de lege pentru a primi răspuns la plângerea prealabilă nu este de natură a justifica soluția de respingere ca prematură, atâta timp cât nici după împlinirea acestui termen, pe parcursul soluționării cauzei, nu a fost comunicat un astfel de răspuns.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii motivat de faptul că adresa atacată nu reprezintă un act de autoritate, Curtea a reținut că, în raport de definiția actului administrativ potrivit art. 2 alin. (1) lit. c), din Legea nr. 554/2004 adresa nr. 3761/MLSF din 23 februarie 2012 îndeplinește condițiile legale pentru a fi considerată act administrativ, astfel că excepția a fost respinsă ca nefondată. Cu privire la condițiile de admisibilitate a cererii de suspendare prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 Curtea a reținut că prima condiție este îndeplinită, adresa nr. 3761/MLSF din 23 februarie 2012 fiind, în mod indiscutabil, un act administrativ unilateral cu caracter individual, în raport de conținutul său.

Instanța a constatat, însă că în cazul de față, cercetând „aparența de legalitate” a actului ce formează obiectul litigiului, fără a intra în analiza fondului, întrucât ar excede obiectului prezentei cereri, nu există un caz bine justificat, deoarece toate argumentele invocate de reclamantă sunt în realitate critici de nelegalitate a actului, care nu sunt evidente la o cercetare aparentă, ci presupun, în mod obligatoriu, administrarea unor probe pe fondul cauzei, ceea ce excede obiectului prezentei cereri.

S-a apreciat de către instanță că, aparent, adresa nr. 3761/MLSF din 23 februarie 2012 a fost emisă în forma prevăzută de lege, de autoritatea competentă, cu indicarea temeiurilor de drept, iar argumentele invocate de reclamantă se referă la aspecte care nu permit Curții, în lipsa administrării unor dovezi pe fondul cauzei, să rețină eventuale indicii de nelegalitate, precum și faptul că simplele susțineri ale reclamantei nu sunt suficiente pentru a considera îndeplinită cerința cazului bine justificat, în lipsa unor împrejurări care să fie apte să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, fără a antama fondul, în acest sens fiind și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Din aceste considerente, Curtea a apreciat că cerința cazului bine justificat nu este îndeplinită în cazul de față. În ceea ce privește prejudiciul, instanța a reținut, așa cum s-a statuat constant de Înalta Curte de Casație și Justiție în jurisprudența sa, că executarea unei obligații bugetare stabilite printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, că din punct de vedere economic orice diminuare a patrimoniului constituie o pagubă, dar din punct de vedere juridic paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului, astfel că împrejurarea că reclamanta prin achitarea contribuțiilor de asigurări sociale de stat în Germania ar suferi o perturbare a activității sale nu poate fi reținută pentru a justifica „paguba iminentă”.

Instanța a concluzionat că în cauză nu sunt îndeplinite cerințele art. 14 din Legea nr. 554/2004, astfel că a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare a executării actului - adresa nr. 3761/MLSF din 23 februarie 2012 emisă de Casa Națională de Pensii Publice. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta SC C.G.C. SRL, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului declarat se arată că sentința atacată este vădit netemeinică și nelegală, fiind de fapt complet nemotivată; că așa-zisele considerente ale hotărârii sunt de fapt simple aprecieri teoretice, cu caracter general, valabile pentru orice speță, că sentința nu cuprinde nici un argument concret pentru care nu au fost reținute susținerile reclamantei; că instanța a ignorat complet motivele acțiunii, precum și probele administrate, ceea ce înseamnă că, practic, nici măcar nu a intrat în cercetarea fondului cauzei, limitându-se la a face considerații teoretice și afirmații nemotivate, unele chiar incorecte din punct de vedere juridic.

Arată recurenta că, în realitate, contrar celor reținute în cuprinsul sentinței recurate, în speță sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și pagubei iminente; că la o simpla cercetare aparentă a actului atacat, fără a fi necesară administrarea de probe pe fondul cauzei, se poate observa că acesta este nemotivat în fapt și în drept, neavând aparența de legalitate; că împrejurările care se constituie în "indicii de nelegalitate'" reies dintr-o simplă lectură a adresei a cărei suspendare s-a solicitat; că există o serie de împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului atacat, fiind astfel îndeplinită condiția existenței unui caz bine justificat și că instanța nu a verificat dacă în speță se poate vorbi de un prejudiciu material viitor și previzibil în patrimoniul subscrisei.

Arată recurenta că, în realitate, există un asemenea prejudiciu, întrucât, așa cum rezultă din cuprinsul Adresei nr. 3761/MLSF din 23 februarie 20I2 emisă de Casa Națională de Pensii Publice - Direcția de Relații Internaționale, pentru anul 2009 și perioada 01 aprilie 2010-31 martie 2012 urmează a se aplica legislația germană de securitate socială, ceea ce implică obligația recurentei de plată în Germania a unor sume exorbitante, cu titlu de contribuție de asigurări sociale, sens în care autoritatea germana competentă - Asigurarea Germană de Pensii N. - a emis Decizia nr. 44349557 din 18 iunie 2012, prin care a stabilit în sarcina recurentei un debit de 810.310,33 euro, fixând ca termen de plată "antepenultima zi bancară lucrătoare a lunii ce urmează datei deciziei", ceea ce înseamnă data de 27 iulie 2012 (care a trecut).

Se mai arată în motivele de recurs că, î n măsura în care actul atacat nu s-ar fi emis, ar fi fost valabile certificatele retrase, în baza cărora societatea recurentă a plătit contribuțiile de asigurări sociale în România, conform legii române; că, având în vedere cuantumul foarte mare al sumelor respective raportat la situația financiară și datoriile recurentei, precum și iminența executării sale silite , sunt grav afectate atât desfășurarea normală a activității societății, cât și îndeplinirea obligațiilor contractuale asumate sau proiectele aflate în derulare ale acesteia.

Recurenta apreciază că executarea actului atacat ar fi, fără putință de tăgadă, de natură a perturba activitatea economico-financiară prin modificarea fluxului financiar, astfel cum acesta este stabilit prin bugetul de venituri și cheltuieli, respectiv imposibilitatea plații salariilor angajaților (în valoare totală medie lunară de 170.500 lei), ceea ce ar produce consecințe defavorabile asupra raporturilor cu angajații prin păgubirea nejustificată a acestora și că, drept urmare, până la soluționarea acțiunii în anulare, executarea actului atacat se va fi finalizat, ceea ce constituie în mod cert o vătămare iremediabilă a intereselor sale legitime, precum și a intereselor unor terți, care s-ar putea evita numai prin admiterea prezentei cereri.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată. În speță, este nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., care se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.

În dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. În sensul strict al termenului, motivarea hotărârii judecătorești înseamnă precizarea în scris a raționamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere. În speța de față, instanța de control judiciar constată că hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de dispozițiile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât prima instanță a expus corespunzător argumentele care au determinat formarea convingerii sale, prezentând în cuprinsul sentinței pronunțate toate elementele care au condus la concluzia netemeiniciei cererii de chemare în judecată.

Nici criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., invocate prin cererea de recurs formulată, nu sunt fondate, având în vedere următoarele considerente: Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „ în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Deci, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, două condiții care trebuie îndeplinite cumulativ, cazul bine justificat și iminența unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ. În cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei.

Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ. Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, în speță, motivele invocate de recurenta-reclamantă nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ, ci necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății. Prin urmare, în mod corect instanța de fond a apreciat ca nefiind îndeplinită condiția „cazului bine justificat”, deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ fără a fi analizat fondul cauzei, care este atributul instanței care va soluționa eventuala cerere referitoare la anularea adresei contestate.

Toate argumentele invocate de reclamantă sunt în realitate critici de nelegalitate a actului, care nu sunt evidente la o cercetare aparentă, ci presupun, în mod obligatoriu, administrarea unor probe pe fondul cauzei, ceea ce excede obiectului prezentei cereri, iar simplele susțineri ale reclamantei nu sunt suficiente pentru a considera îndeplinită cerința cazului bine justificat, în lipsa unor împrejurări care să fie apte să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, fără a antama fondul, astfel cum în mod corect a apreciat și instanța de fond. „Paguba iminentă”, cea de-a doua condiție cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Cât privește criticile referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, Înalta Curte constată, de asemenea, că argumentele reținute în sentința atacată sunt întemeiate, pentru că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente. Or, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea, așa cum am arătat, să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Recurenta-reclamantă nu a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice.

În concluzie, în raport de cele reținute mai sus, instanța de fond a apreciat în mod corect că executarea unei obligații bugetare stabilite printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, că din punct de vedere economic orice diminuare a patrimoniului constituie o pagubă, dar din punct de vedere juridic paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului, astfel că împrejurarea că reclamanta prin achitarea contribuțiilor de asigurări sociale de stat în Germania ar suferi o perturbare a activității sale nu poate fi reținută pentru a justifica „paguba iminentă”.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de SC C.G.C. SRL București împotriva Sentinței civile nr. 2856 din 2 mai 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 1 martie 2013.