ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5740/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5740/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin Sentința civilă nr. 624 din 11 decembrie

2012 Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a admis

cererea formulată de reclamanta B.L., în contradictoriu cu pârâții Președintele

Casei Naționale de Sănătate și Casa Națională de Sănătate, a dispus suspendarea

Ordinului nr. 398 din 10 august 2012 emis de Președintele Casei Naționale de

Asigurări de Sănătate până la soluționarea în fond a acțiunii formulate

împotriva acestui act administrativ și a respins ca nefondate excepțiile

invocate de pârâta Casa Națională de Sănătate.

Pentru a pronunța

această soluție instanța de fond a reținut că la nivel european, există

preocupări în domeniu, respectiv Recomandarea nr. R(89)8 adoptată de Comitetul

de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la data de 13 septembrie 1989,

referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă.

Aceasta a apreciat că este de dorit să se asigure persoanelor o protecție

jurisdicțională provizorie, fără a se recunoaște, însă eficacitatea necesară

acțiunii administrative.

Instanța de fond a

constatat că există un caz bine justificat, fiind invocate mai multe aspecte

care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea

actului administrativ solicitat a fi suspendat.

Curtea de Apel a

respins excepția lipsei calității procesuale pasive având în vedere că

Președintele C.N.A.S. este emitentul actului administrativ atacat.

Totodată, a respins

ca nefondată și excepția lipsei de obiect, Ordinul nr. 398 din 10 august 2012

producându-și efectele de la data încetării perioadei de incapacitate temporară

de muncă a reclamantei.

Revocarea mandatului

s-a dispus în perioada de suspendare a contractului de management datorită

incapacității temporare de muncă, stabilită prin certificat medico-legal,

fiindu-i încălcate drepturile la egalitate de șanse și tratament, dreptul la

securitate și sănătate.

Prin urmare, s-a

apreciat că există o aparență de nelegalitate a actului administrativ a cărui

suspendare se solicită de reclamantă prin prezenta acțiune, aspect care nu

poate fi considerat ca fiind o prejudecare a fondului ci doar o examinare

sumară a împrejurărilor expuse mai sus.

Pe de altă parte,

caracterul iminent al prejudiciului ce va fi suportat de reclamantă este

reprezentat de faptul că prin ordinul menționat reclamantă a fost eliberată din

funcție la momentul pronunțării prezentei hotărâri acesta nemaiprestând o

activitate remunerată. În mod evident consecințele lipsei veniturilor lunare

vor afecta situația financiară a reclamantei.

Împotriva hotărârii

instanței de fond, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a declarat

recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea

recursului se arată că cele două condiții legale, respectiv cazul bine

justificat și paguba iminentă nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu

se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același

timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc. Prefigurarea

unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența

cazului bine justificat de admitere a suspendării actului administrativ.

Actele administrative

beneficiază de prezumția de legalitate, care la rândul său se bazează pe

prezumția de autenticitate și pe prezumția de veridicitate, acestea exprimând

în mod real ceea ce a decis organul emitent.

În considerarea

prezumțiilor de care beneficiază actele administrative, și a principiului

executării din oficiu (execuțio ex officio) statuat în cazul actelor

administrative, rezultă în mod cert faptul că actul administrativ este el

însuși un titlu executoriu.

Suspendarea prin

hotărâre judecătorească a executării actului administrativ, reprezintă o

excepție de la principiul executării din oficiu a actelor administrative

unilaterale și se acordă, potrivit art. 14, doar în cazuri bine justificate și

pentru prevenirea unei pagube iminente.

Pentru aceste

considerente și având în vedere faptul că, motivele invocate de reclamantă, în

cuprinsul cererii de suspendare se referă numai la argumente care vizează

legalitatea actului administrativ contestat, recurenta consideră că reclamanta

nu face dovada existenței unui caz bine justificat și pe cale de consecință nu

sunt îndeplinite condițiile necesare pentru admiterea cererii de suspendare.

Aprecierile

reclamantei cu privire la legalitatea ordinului contestat nu se pot subsuma

condiției cazului bine justificat, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004,

întrucât împrejurările legate de starea de drept și de fapt cu referire la

Ordinului Președintelui CNAS nr. 398 din 10 august 2012, nu sunt de natură să

creeze o îndoială serioasă în privința legalității acestui act administrativ.

Recurenta consideră

că măsura dispusă prin Ordinul președintelui CNAS nr. 398 din 10 august 2012

este o măsură temeinică și legală și nu poate fi reținută ca întrunind

cerințele cazului bine justificat în sensul prevederilor art. 14 din Legea nr.

554/2004, pentru suspendarea acestui Ordin, având în vedere faptul că revocarea

mandatului reclamantei a fost justificată de modificarea cu peste 50% a

indicatorilor de performanță care au stat la baza încheierii Contractului de

management nr. 8 din 1 iunie 2010.

În ceea ce privește

cerința privind prevenirea unei pagube iminente, recurenta susține că nici

aceasta nu este îndeplinită, întrucât nu s-a făcut dovada că prin măsura

dispusă de revocare a mandatului de Președinte - Director General al

reclamantei s-a creat o perturbare previzibilă gravă a funcționării CAS Brăila

în conformitate cu art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, nefiind

semnalate nici un fel de probleme în activitatea acestei instituții.

Examinând cauza și

sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile

legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la

această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri

bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea

în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată

poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului

administrativ până la pronunțarea instanței de fond”.

Suspendarea actelor

juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora,

ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal - juridic, el

există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de

judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât

autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca

acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Legiuitorul național

a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării

actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a

acestora cu normele juridice aplicabile în speță. Măsura cu caracter provizoriu

anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu

cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului

legalității.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007,

cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de

drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

La modul concret,

conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat

este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent

valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context,

trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative

presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile

legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune,

în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod

efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în

cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după

verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ

cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv

cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci, în cadrul

cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de

legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație

revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Condiția existenței

cazului „bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și

înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra

legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta

să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului,

respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura,

chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor

administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea

unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și

care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de

legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța

având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței

dreptului.

Înalta Curte

apreciază că, în cauză, reclamanta nu a prezentat suficiente elemente care să

conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea

ordinului.

Deci, nu există

suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără

însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a

conținutului și legalității actului administrativ contestat.

De asemenea, instanța

de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce

reclamantei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul

material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așadar, paguba

iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui

act administrativ.

Revine judecătorului

de contencios administrativ, învestit cu soluționarea unei cereri de

suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate

de reclamant dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să

justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a

suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere

hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de

anulare a actului.

Soluția suspendării

actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de

protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de

autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării

deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o

serie de obligații.

Suspendarea

pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al

actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea

justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor

jurisdicționale.

Astfel fiind, Înalta

Curte constată că susținerile și criticile recurentei-pârâte sunt întemeiate,

iar instanța de fond în mod greșit a admis cererea de suspendare.

Față de cele arătate,

reținând așadar, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu referire la art. 2

alin. (1) lit. ș) și t), că nu sunt întrunite cumulativ cerințele legale pentru

a se dispune suspendarea executării actelor administrative atacate, în temeiul

art. 312 C. proc. civ. recursul va fi admis, sentința atacată va fi modificată,

în sensul respingerii cererii de suspendare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva Sentinței

nr. 624 din 11 decembrie 2012 a Curții de Apel Galați, secția de contencios

administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta

B.L., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 14 iunie 2013.

Procesat de GGC - LM