ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5740/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin Sentința civilă nr. 624 din 11 decembrie 2012 Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta B.L., în contradictoriu cu pârâții Președintele Casei Naționale de Sănătate și Casa Națională de Sănătate, a dispus suspendarea Ordinului nr. 398 din 10 august 2012 emis de Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate până la soluționarea în fond a acțiunii formulate împotriva acestui act administrativ și a respins ca nefondate excepțiile invocate de pârâta Casa Națională de Sănătate. Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că la nivel european, există preocupări în domeniu, respectiv Recomandarea nr. R(89)8 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la data de 13 septembrie 1989, referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă.

Aceasta a apreciat că este de dorit să se asigure persoanelor o protecție jurisdicțională provizorie, fără a se recunoaște, însă eficacitatea necesară acțiunii administrative. Instanța de fond a constatat că există un caz bine justificat, fiind invocate mai multe aspecte care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ solicitat a fi suspendat. Curtea de Apel a respins excepția lipsei calității procesuale pasive având în vedere că Președintele C.N.A.S. este emitentul actului administrativ atacat. Totodată, a respins ca nefondată și excepția lipsei de obiect, Ordinul nr. 398 din 10 august 2012 producându-și efectele de la data încetării perioadei de incapacitate temporară de muncă a reclamantei.

Revocarea mandatului s-a dispus în perioada de suspendare a contractului de management datorită incapacității temporare de muncă, stabilită prin certificat medico-legal, fiindu-i încălcate drepturile la egalitate de șanse și tratament, dreptul la securitate și sănătate. Prin urmare, s-a apreciat că există o aparență de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită de reclamantă prin prezenta acțiune, aspect care nu poate fi considerat ca fiind o prejudecare a fondului ci doar o examinare sumară a împrejurărilor expuse mai sus. Pe de altă parte, caracterul iminent al prejudiciului ce va fi suportat de reclamantă este reprezentat de faptul că prin ordinul menționat reclamantă a fost eliberată din funcție la momentul pronunțării prezentei hotărâri acesta nemaiprestând o activitate remunerată.

În mod evident consecințele lipsei veniturilor lunare vor afecta situația financiară a reclamantei. Împotriva hotărârii instanței de fond, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc. Prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării actului administrativ.

Actele administrative beneficiază de prezumția de legalitate, care la rândul său se bazează pe prezumția de autenticitate și pe prezumția de veridicitate, acestea exprimând în mod real ceea ce a decis organul emitent. În considerarea prezumțiilor de care beneficiază actele administrative, și a principiului executării din oficiu (execuțio ex officio) statuat în cazul actelor administrative, rezultă în mod cert faptul că actul administrativ este el însuși un titlu executoriu. Suspendarea prin hotărâre judecătorească a executării actului administrativ, reprezintă o excepție de la principiul executării din oficiu a actelor administrative unilaterale și se acordă, potrivit art. 14, doar în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente.

Pentru aceste considerente și având în vedere faptul că, motivele invocate de reclamantă, în cuprinsul cererii de suspendare se referă numai la argumente care vizează legalitatea actului administrativ contestat, recurenta consideră că reclamanta nu face dovada existenței unui caz bine justificat și pe cale de consecință nu sunt îndeplinite condițiile necesare pentru admiterea cererii de suspendare. Aprecierile reclamantei cu privire la legalitatea ordinului contestat nu se pot subsuma condiției cazului bine justificat, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004, întrucât împrejurările legate de starea de drept și de fapt cu referire la Ordinului Președintelui CNAS nr. 398 din 10 august 2012, nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității acestui act administrativ.

Recurenta consideră că măsura dispusă prin Ordinul președintelui CNAS nr. 398 din 10 august 2012 este o măsură temeinică și legală și nu poate fi reținută ca întrunind cerințele cazului bine justificat în sensul prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru suspendarea acestui Ordin, având în vedere faptul că revocarea mandatului reclamantei a fost justificată de modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanță care au stat la baza încheierii Contractului de management nr. 8 din 1 iunie 2010. În ceea ce privește cerința privind prevenirea unei pagube iminente, recurenta susține că nici aceasta nu este îndeplinită, întrucât nu s-a făcut dovada că prin măsura dispusă de revocare a mandatului de Președinte - Director General al reclamantei s-a creat o perturbare previzibilă gravă a funcționării CAS Brăila în conformitate cu art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, nefiind semnalate nici un fel de probleme în activitatea acestei instituții.

Examinând cauza și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”.

Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal - juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță.

Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului „bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte apreciază că, în cauză, reclamanta nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea ordinului. Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat.

De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Revine judecătorului de contencios administrativ, învestit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența.

Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei-pârâte sunt întemeiate, iar instanța de fond în mod greșit a admis cererea de suspendare. Față de cele arătate, reținând așadar, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. ș) și t), că nu sunt întrunite cumulativ cerințele legale pentru a se dispune suspendarea executării actelor administrative atacate, în temeiul art. 312 C. proc. civ. recursul va fi admis, sentința atacată va fi modificată, în sensul respingerii cererii de suspendare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva Sentinței nr. 624 din 11 decembrie 2012 a Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta B.L., ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 iunie 2013. Procesat de GGC - LM