ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4296/2018

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub numărul x/2/2016, reclamanții A., B. și C., în contradictoriu cu pârâții Statul Român prin Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, D. și Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, au solicitat: - aplicarea, în sarcina persoanelor obligate cu aducerea la îndeplinire a Sentinței civile nr. 3961/13.06.2012 pronunțată de Curtea de Apel București unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere de la data de 13 ianuarie 2014 (30 de zile de la data pronunțării Deciziei nr. 5768 a Curții de Apel București), până la îndeplinirea obligațiilor prevăzute în titlul executoriu, care se va face venit la bugetul statului, respectiv pana la emiterea deciziei de compensare în temeiul Legii nr. 165/2013; - stabilirea unei penalități între 0,1% și 1% pe zi de întârziere, procentaj calculat din valoarea obiectului obligației, de la data de 13 ianuarie 2014 (30 de zile de la data pronunțării Deciziei nr. 5768/13/12/2013) până la emiterea Deciziei de compensare în Dosarul nr. x/2011; - acordarea unor despăgubiri echivalente cu prețul plătit fostului proprietar sau moștenitorilor legali ori testamentari ai acestuia pentru tranzacționarea dreptului de proprietate și un procent de 15% din diferența până la valoarea imobilului stabilită conform art. 21 alin. (6) din Legea a imobilului descris în titlul executoriu, valoare stabilita prin aplicarea grilei notariale, în temeiul alin. (4) al art. 24 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 892 C. proc. civ., majorată cu dobânda legală.

Hotărârea primei instanțe Prin încheierea din 20 aprilie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile inadmisibilității și lipsei de obiect, ca neîntemeiate și a admis excepția prematurității capătului 3 de cerere privind despăgubirile, respingând acest capăt de cerere. Prin aceeași hotărâre s-a admis în parte acțiunea formulată de reclamanți, instanța aplicând pârâtului D. o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, începând cu data rămânerii definitive a hotărârii și până la data executării obligației stabilite prin Sentința civilă nr. 3961/13.06.2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, astfel cum a fost modificată prin Decizia civilă nr. 5768/13.12.2013 a CAB, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. În rest, instanța a respins acțiunea ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva încheierii din 04 aprilie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs în termen legal, pârâții D. în calitate de Președinte al Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor și Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor (CNCI). Prin cererile de recurs, recurenții-pârâți au solicitat desființarea încheierii recurate pentru motive de nelegalitate și netemeinicie și, în consecință, să se respingă cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Motivele de casare invocate de recurenții-pârâți și criticile formulate împotriva sentinței recurate În susținerea cererilor de recurs recurenții - pârâți au invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., republicat, dezvoltând următoarele critici: O primă critică vizează faptul că instanța nu s-a pronunțat asupra excepției lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâtul D. cu privire la capătul de cerere privind obligarea la penalități, excepție invocată prin întâmpinare. Instanța de fond trebuia să aibă în vedere că, în conformitate cu dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, plata penalităților incumbă debitorului, adică autorității publice obligate la executarea hotărârii judecătorești, având un rol sancționator și făcându-se venit la bugetul de stat. Numai amenda poate fi aplicată conducătorului autorității publice, având un rol coercitiv pentru a lua măsuri pentru a duce la îndeplinire obligația prevăzută în titlul executoriu. O a doua critică vizează greșita respingere a excepției lipsei obiectului cererii de chemare în judecată invocată de pârâta Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor (CNCI) prin întâmpinare în fața primei instanțe. În esență, s-a arătat că hotărârea judecătorească pentru a cărei neexecutare s-a solicitat aplicarea sancțiunilor prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004 era executată, încă de la data de 23.12.2015, data emiterii deciziei de invalidare, prezentul litigiu fiind înregistrat pe rolul instanței la data de 05.12.2016, deci la peste un an de la data punerii în executare a hotărârii judecătorești. În dosarul de despăgubire nr. x/FFCC, pârâta CNCI a aprobat emiterea pe numele petenților B., C. și A., în calitate de cesionari, a Deciziei de invalidare nr. 6668/23.12.2015. În acest context, din moment ce obligația impusă prin hotărârea judecătorească a fost executată, reclamanții nu mai au interes în formularea cererii de aplicare a amenzii, executarea în natură având loc anterior formulării acțiunii în instanță. Pe fondul cauzei s-a arătat că prima instanța a reținut în mod greșit că în cuprinsul hotărârii invocate cu valoare de titlu executoriu nu s-a stabilit un termen de executare a acesteia. Astfel, trebuie subliniat că din dispozitivul Deciziei civile nr. 5768/13.12.2013 pronunțată de Curtea de Apel București rezultă că: "Obligă pârâta să emită decizia de compensare potrivit Legii nr. 165/2013." Pârâta persoană juridică și-a îndeplinit obligațiile în conformitate cu dispozițiile art. 34 alin. (1), art. 32, și art. 21 din Legea nr. 165/2013, ceea ce presupune că au fost verificate, în dosarul reclamanților, următoarele aspecte: stabilirea calității de persoană îndreptățită, a existenței și întinderii dreptului de proprietate, evaluarea imobilelor prin aplicarea grilei notariale și validarea sau invalidarea deciziei entității învestite de lege. Trebuie menționat că emiterea deciziei de compensare are loc numai în cazul validării deciziei. În speță nu sunt aplicabile dispozițiile art. 41 alin. (5) din Legea nr. 165/2013, deoarece titlul de despăgubire nu a fost emis în favoare reclamanților. Există o singură excepție de la regula controlului exercitat de CNCI - situația în care instanța a exercitat propriul control de legalitate asupra măsurilor dispuse și a stabilit, în mod concret, întinderea despăgubirilor care trebuie acordate. Or, în speță, prin Decizia civilă nr. 5768/13.13.2013, Curtea de Apel București a stabilit doar o obligație de a face în sarcina CNCI, fără a se pronunța cu privire la existența și întinderea drepturilor reclamanților. De altfel, CNCI, în exercitarea atribuțiilor de control și verificare, în ședința din 17.12.2014 a dispus completarea dosarului depus de reclamanți, iar ulterior în ședința din 23.12.2015 a dispus emiterea Deciziei de invalidare nr. 6668/23.12.2015. Este eronată concluzia la care a ajuns instanța de fond că emiterea deciziei de invalidare echivalează cu neexecutarea dispozitivului hotărârii judecătorești, care a stabilit în considerente obligația de emitere a decizie de compensare. Dimpotrivă, din considerentele Deciziei civile nr. 5768/13.13.2013 rezultă că s-a stabilit posibilitatea soluționării dosarului prin una din cele trei modalități prevăzute de lege: emiterea unei decizii de compensare, de validare parțială sau de invalidare. Mai mult, modalitatea de soluționare a dosarului de despăgubire al reclamanților a fost confirmată de instanța de judecată prin Decizia civilă nr. 941A/13.11.2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a III-a civilă, în Dosarul nr. x/2016 (decizie definitivă pronunțată în apel), având ca obiect contestația formulată de reclamanți împotriva deciziei de invalidare nr. 6668/23.12.2015.

Apărările formulate în cauză La data de 02.05.2018, intimații-reclamanți A., B. și C. au formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat. În esență, reclamanții au arătat că recurenta-pârâtă își invocă propria culpă, deoarece, pe de o parte nu a înțeles să pună în aplicare dispozitivul unei hotărâri judecătorești, iar pe de altă parte, nu putea să cenzureze conținutul unei alte hotărâri judecătorești, deoarece nu avea competența să efectueze propriul control de legalitate. În speță, în mod corect, instanța de fond a făcut aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care prevede un termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, termen care a fost încălcat cu peste un an de zile la data formulării acțiunii în fața instanței de fond. S-a invocat culpa CNCI și a președintelui ANRP în neexecutarea întocmai a Deciziei civile nr. 941A/13.11.2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a III-a civilă, în Dosarul nr. x/2016 al cărei dispozitiv este foarte clar, instanța pronunțându-se asupra calității de persoană îndreptățită și asupra întinderii dreptului de proprietate. Așa fiind, CNCI nu mai putea să procedeze la verificarea dosarelor cu privire la existența dreptului dreptului persoanei care se consideră îndreptățită la măsuri reparatorii. S-a făcut referire la jurisprudența Curții Constituționale, respectiv Decizia nr. 44/31.01.2017, dar și la hotărârile pronunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauzele Sandor contra României, Hornsby contra Greciei, Sabin Popescu contra României, Di Pede contra Italiei, Timbal împotriva Moldovei, Viașu contra României și Faimblat contra României. În cauza Sabin Popescu contra României, Curtea a amintit că dreptul de acces la justiție, garantat de art. 6 din convenție, protejează și executarea hotărârilor judecătorești definitive și obligatorii și, în consecință, executarea unei hotărâri judecătorești nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv. Neexecutarea unei hotărâri judecătorești poate, în mod indirect, să ducă la lăsarea fără conținut a dreptului de acces la un tribunal. Astfel, nu s-ar putea concepe ca art. 6 alin. (1) din Convenție să descrie în detaliu garanțiile de procedură - echitate, publicitate, celeritate - acordate părților și să nu protejeze și executarea hotărârilor judecătorești. Așadar, executarea unei hotărâri judecătorești trebuie să fie considerată ca făcând parte din proces în sensul art. 6 din Convenție. Au mai fost invocate ca argumente în sprijinul susținerilor reclamanților și hotărârile pronunțate de instanța de la Strasbourg în cauzele Sandor contra României și Viașu contra României, cu motivarea că statul trebuie să garanteze prin măsuri legale și administrative corespunzătoare punerea în aplicare efectivă și rapidă a reconstituirii dreptului de proprietate, indiferent dacă este vorba despre restituire în natură sau despăgubiri, în conformitate cu principiul supremației dreptului și cu principiul legalității protecției drepturilor patrimoniale enunțate la art. 1 din Protocolul 1, ținând seama de principiile enunțate de jurisprudența sa în materie de despăgubiri. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate pentru considerentele ce urmează să fie expuse. Criticile formulate în recurs se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând să fie analizate din această perspectivă. i) Cu privire la calitatea procesuală pasivă a recurentului-pârât D. Este întemeiată critica pârâtului D. că nu are calitate procesuală pasivă în acțiunea formulat de reclamanții A., B. și C., acțiune prin care s-a solicitat obligarea pârâtului la plata unor penalități într-un cuantum între 0,1 % și 1,5% din valoarea obiectului obligației, până la emiterea Deciziei de compensare în Dosarul nr. x/2011. Înalta Curte, pentru a răspunde criticilor formulate în recurs, trebuie să lămurească regimul juridic al acordării penalităților în conformitate cu dispozițiile legii contenciosului administrativ. Potrivit dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004: "În termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, (...) instanța de executare, prin încheiere definitivă dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 905 din C. proc. civ." Textul reglementează două aspecte diferite și anume aplicarea unei amenzi și acordarea de penalități, fiecare dintre acestea având un regim juridic distinct, în sensul că amenda se aplică numai conducătorului autorității publice, iar penalitățile se stabilesc în sarcina debitorului, adică a autorității publice răspunzătoare pentru nepunerea în aplicare a hotărârii judecătorești. Înalta Curte are o jurisprudență constantă în acest sens, reținându-se că în ceea ce privește conducătorul autorității publice, acesta nu are calitate procesuală pasivă cu privire la capătul de cerere privind acordarea de penalități, astfel încât, sub acest aspect, criticile formulate de pârât sunt întemeiate. ii) Cu privire la fondul cauzei Este întemeiată susținerea recurenților - pârâți D. și CNCI că, devreme ce hotărârea judecătorească de care se prevalează reclamanții a fost pusă în executare, acțiunea formulată în fața instanței de fond era neîntemeiată. Este adevărat că pârâții au reiterat în motivele de recurs aspectul referitor la lipsa de obiect a acțiunii formulate, însă, Înalta Curte constată că acțiunea are ca obiect obligarea pârâtului D., în calitate de Președinte al CNCI la plata unei amenzi și obligarea pârâtei Comisia națională pentru compensarea Imobilelor la plata unei penalități de întârziere, în temeiul dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004. Trebuie subliniat că obiectul cauzei este conturat în acțiunea introductivă de instanță, numai că acțiunea este neîntemeiată pentru considerentele ce urmează să fie expuse. Reclamanții, în susținerea cererii lor, s-au prevalat de Decizia civilă nr. 5768/13.12.2013 pronunțată de Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, arătând că prin dispozitivul hotărârii menționate s-a dispus obligarea CNCI la emiterea unei decizii de compensare potrivit Legii nr. 165/2013 și că pârâții nu s-au conformat dispoziției instanței de judecată. Înalta Curte constată, în dezacord cu instanța de fond, că pârâții D., în calitate de Președinte la CNCI și Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor și-au îndeplinit obligația și au emis Decizia de invalidare nr. 6668 din 23.12.2015 prin care s-a invalidat măsura acordării de despăgubiri stabilită prin Hotărârea Comisiei Județene Bistrița-Năsăud nr. 108/08.05.2001 privind înscrierea terenului în suprafață de 4,92 ha, situat în localitatea Bistrița, la poziția 4 din anexa 39 a Regulamentului aprobat prin Hotărârea de Guvern nr. 131/1991 cu modificările și completările ulterioare, în care figurează solicitantul E., autorul reclamanților. Această decizie administrativă a fost confirmată prin Decizia civilă nr. 941A din 13.11.2017 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și familie, hotărâre judecătorească definitivă. În considerentele deciziei menționate anterior s-a reținut că obligația stabilită în sarcina pârâtei CNCI de a emite decizia de compensare, potrivit dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 165/2013, înseamnă că aceasta are competența de a efectua verificări cu privire la calitatea de persoană îndreptățită la măsuri compensatorii, a existenței și întinderii dreptului de proprietate și evaluarea imobilelor prin aplicarea grilelor notariale. Cu alte cuvinte, în urma verificărilor efectuate, pârâta poate decide validarea sau invalidarea deciziei emise de Comisia județeană Bistrița-Năsăud. În acest sens este și jurisprudența Curții Constituționale a României care a arătat în considerentele Deciziei nr. 269/2014, paragraful 28 că autoritatea administrativă: "(...) are obligația de a verifica existența dreptului de proprietate asupra imobilului revendicat, de a aprecia cu privire la întinderea acestuia și de a evalua despăgubirile cuvenite în cazul în care, după examinarea dosarului, aceasta ajunge la concluzia că solicitantul este titularul dreptului de proprietate, precum și de a emite decizia de compensare în puncte a acestora." Curtea de Apel București a mai arătat în considerentele Deciziei civile nr. 941A din 13.11.2017 că: "Or, intimații - reclamanți nu sunt într-o atare situație, întrucât prin hotărârea irevocabilă invocată nu au fost tranșate aspectele legate de calitatea de persoană îndreptățită, de întinderea dreptului de proprietate sau de preluarea abuzivă, ci doar de cele legate de depășirea termenului rezonabil, reținându-se inclusiv aplicabilitatea Legii nr. 165/2013, în raport de stadiul în care se afla procedura reglementată de dispozițiile anterioare." Soluția adoptată de Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor prin emiterea Deciziei nr. 6668/23.12.2015 echivalează cu executarea hotărârii judecătorești, respectiv a Deciziei civile nr. 5768/13.12.2013 pronunțată de Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, aceasta pentru că punerea în aplicare poate însemna și invalidarea deciziei emise Comisia județeană Bistrița-Năsăud. În acest context, urmează să fie înlăturate apărările reclamanților, pe de o parte, că nu s-a executat hotărârea judecătorească de care aceștia se prevalează și, pe de altă parte, că dreptul lor la acordarea măsurilor compensatorii ar fi fost deja stabilit printr-o hotărâre judecătorească anterioară prezentului litigiu. Prin confirmarea judecătorească a Deciziei nr. 6668/23.12.2015 emisă de CNCI, raportul juridic privind acordarea de despăgubiri în temeiul Legii nr. 165/2013 s-a încheiat prin respingerea cererii reclamanților de către pârâta Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor. Urmează să fie înlăturate apărările formulate de reclamanți cu privire la invocarea jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, deoarece în cauză nu se regăsește ipoteza neexecutării hotărârii judecătorești definitive. Faptul că reclamanții sunt nemulțumiți de modul de soluționare a cererii de acordare de despăgubiri nu le permite acestora să pretindă că hotărârea 5768/13.12.2013 pronunțată de Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, nu a fost pusă în executare. Înalta Curte, în dezacord cu prima instanța, constată că acțiunea reclamanților este neîntemeiată, criticile formulate de pârâți sub acest aspect fiind fondate . În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., acesta a fost invocat formal, deoarece toate criticile formulate sunt de nelegalitate și au fost analizate, ca atare de instanța de control judiciar. Față de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8, coroborate cu dispozițiile art. 496 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează să admită recursurile declarate de pârâții D. în calitate de Președinte al Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor și Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor urmează să caseze în parte încheierea recurată și, rejudecând cauza, urmează să admită excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului D. cu privire la capătul de cerere privind obligarea acestuia la plata penalităților în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și să respingă acțiunea pentru lipsa calității procesuale pasive. Urmează să respingă, în rest, acțiunea formulată de reclamanți, ca neîntemeiată și să mențină restul dispozițiilor încheierii recurate.