ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6762/2020

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 12 iunie 2017, sub nr. x/2017, reclamanta U.A.T. Municipiul Roșiorii de Vede a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Energiei - Organismul Intermediar pentru Energie, solicitând instanței să dispună anularea Deciziei nr. 240626/14.03.2017 emisă de O.I.E. în soluționarea contestației depuse de reclamantă sub nr. x/10.02.2017 ("decizia de soluționare a contestației"), și anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/10.01.2017, și exonerarea sa de la plata sumei de 657.369,45 RON; cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu litigiul. 1.

Hotărârea primei instanțe Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 1466 din 27 martie 2018, pronunțată în dosarul nr. x/2017, a respins acțiunea formulată de reclamanta U.A.T. Municipiul Roșiorii de Vede, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Energiei - Organismul Intermediar pentru Energie, ca neîntemeiată. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței de fond a declarat recurs, în termen, reclamanta U.A.T. Municipiul Roșiorii De Vede, invocând, în drept, motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ. În susținerea primului motiv de casare, recurenta susține că aspectele avute în vedere de către instanță sunt expuse în mod lapidar, acestea constând în general în preluarea textelor legale invocate de către OIE și concluzii prezentate telegrafic, expunând concluzii formulate în termeni categorici, fără a detalia premisele acestor concluzii. În opinia titularei căii de atac, hotărârea recurată reflectă o abordare superficială a problemelor supuse judecății, chestiuni esențiale -precum cheltuielile apreciate neeligibile de către OIE - nefiind tratate în mod concret, în considerarea elementelor specifice speței, ci strict din perspectivă formală, instanța de fond rezumându-se să consemneze faptul că respectivele cheltuieli "nu sunt eligibile, o parte neîncadrându-se în categoria indicată". Ca atare, susține titulara căii de atac, argumentația instanței de fond nu ar releva nicio analiză reală asupra conținutului documentației aferente contractului de finanțare, deoarece sentința nu se referă nici la cererea de finanțare, nici la studiul de fezabilitate și nici la devizul general de cheltuieli, iar atâta timp cât, în considerente, instanța nu analizează probele care au fost administrate, nu stabilește împrejurările de fapt esențiale în cauză, nu evocă normele substanțiale și procedurale incidente și aplicarea lor in speță, soluția exprimată prin dispozitiv ar rămâne nesusținută și pur formală, nefiind corolarul motivelor ce o preced; o astfel de hotărâre devine arbitrară și nu permite exercitarea controlului judiciar, obligând, în opinia recurentei, la o casare cu trimitere chiar dacă, strict teoretic, instanța s-a pronunțat pe "fond", respingând acțiunea, nu pe excepție ci ca "neîntemeiată". În susținerea motivului de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 pct. 8, recurenta a susținut că aspectele reținute de către instanță ar fi lipsite de suport juridic, fiind contrazise atât de prevederile legale aplicabile în materie, cât și de probatoriul administrat în cauză. În acest context, arată recurenta că OIE a apreciat că respectivele cheltuieli nu ar fi eligibile în considerarea unor criterii constituite artificial, excesiv de formale (și nesusținute din punct de vedere legal), ceea ce ar fi și generat contradicțiile constatate în cuprinsul Procesului-verbal, astfel că soluția instanței de fond de a înlătura criticile referitoare la încălcarea principiului securității juridice este în mod vădit neîntemeiată, fiind consecința interpretării greșite a elementelor constitutive ale acestui principiu. A mai susținut recurenta că societatea exercită dreptul de proprietate asupra terenului pe care parcul fotovoltaic se află amplasat, potrivit Titlului de proprietate nr. x/20.06.2006 emis de Comisia Județeană pentru Stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor - Județul Teleorman (titlu emis cu privire la o suprafață de 22 ha 600 mp), din documentația pusă la dispoziția echipei de control, precum și din punctul de vedere pe care l-a expus, rezultând, în opinia sa, faptul că toate suprafețele de teren sunt incluse într-un singur imobil căruia OCPI Teleorman i-a atribuit un număr cadastral unic; în opinia titularei căii de atac, autoritatea nu a adus probe care să reflecte o situație contrară, respectiv care să poată conduce la concluzia că Beneficiarul nu ar fi respectat prevederile Ordinului nr. 700/2014, astfel că soluția instanței de fond nu este justificată din punct de vedere juridic, fiind ignorată complet argumentația recurentei; a mai arătat și că proiectul este implementat pe un teren care reprezintă un poligon închis căruia îi este atribuit un număr cadastral unic, cu respectarea prevederilor art. 3 alin. (6) din Ordinul nr. 700/2014 potrivit cărora "în sistemul integrat de cadastru și carte funciară fiecare imobil este reprezentat printr-un poligon închis căruia îi este atribuit un număr cadastral unic și pentru care este deschisă o carte funciară, în aceasta fiind evidențiate informațiile despre imobil". De asemenea, în opinia recurentei, sunt respectate și prevederile art. 1 alin. (5) din Legea nr. 7/1996 conform cărora "prin imobil, în sensul prezentei legi, se înțelege terenul, cu sau fără construcții, de pe teritoriul unei unități administrativ-teritoriale, aparținând unuia sau mai multor proprietari, care se identifică printr-un număr cadastral unic". 1.

Apărarea formulată în cauză Intimatul-pârât Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri (fost, Ministerul Energiei) - Organismul Intermediar pentru Energie a formulat întâmpinare, prin care, ca și chestiune prealabilă, a invocat excepția tardivității depunerii recursului, solicitând, în principal, admiterea excepției invocate și respingerea în consecință a recursului, iar, în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat, cu consecința menținerii sentinței civile recurate. La termenul de judecată la care s-a intrat în dezbaterea fondului recursului, respectiv 11 decembrie 2020, intimatul a renunțat la susținerea respectivei excepții de procedură. Pe fondul cauzei, acesta din urmă a arătat că, în mod judicios, instanța de fond a reținut că "respectarea obligației de informare nu este suficientă pentru modificarea contractului", nu este suficient ca beneficiarul sa comunice OIF că "este necesară suplimentarea suprafeței de teren", nici "să transmită documentele care justifică aceasta necesitate"; beneficiarul recunoaște că a modificat configurația tehnică inițială a proiectului din studiul de fezabilitate, amplasând echipamentele pe un teren dublu față de cel convenit prin contractul de finanțare, pe două suprafețe aflate la o distanță de aproximativ 150 metri una de cealaltă (cărora refuza sa le aloce numere cadastrale distincte). 1.

Procedura de soluționare a recursului Prin Rezoluția din 26 noiembrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata recursului, la data de 11 decembrie 2020, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma motivelor de casare invocate, Înalta Curte reține caracterul nefondat al recursului, pentru considerentele ce urmează, neexistând niciun motiv care să inducă instanței de reformare concluzia că prima instanță ar fi interpretat eronat sau ar fi făcut în cauză aplicarea greșită a vreunei norme de drept substanțial ori că sentința ar fi afectată de viciul nemotivării sau al motivării contradictorii. 2.1. Argumente de fapt și de drept relevante Din perspectiva situației de fapt se reține că între recurenta-reclamantă UAT Municipiul Roșiorii de Vede, în calitate de beneficiar și Ministerul Economiei, prin Departamentul pentru Energie, în calitate de Organism Intermediar pentru Energie, a fost încheiat Contractul de finanțare nr. x/31.10.2013, privind acordarea unei finanțări nerambursabile pentru implementarea Proiectului nr. 630328/30.04.2010 intitulat "Valorificarea resurselor regenerabile pentru crearea unei centrale solare" . Ulterior, prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/10.01.2017 emis de intimatul-pârât, a fost stabilită în sarcina reclamantei o creanță bugetară în cuantum de 657.369,45 RON, reținându-se, în esență, că se impune identificarea exactă a loturilor pe care a fost implementat proiectul în conformitate cu prevederile Ordinului ANCPI nr. 700/2014 și că beneficiarul a solicitat și a primit la rambursare cheltuieli neeligibile . Contestația administrativă formulată de reclamantă împotriva procesului-verbal anterior menționat a fost respinsă prin adresa (decizia) nr. x/14.03.2017 emisă de pârât, astfel că cea dintâi s-a adresat instanței de contencios administrativ, acțiunea sa fiind respinsă în primă instanță, prin sentința ce face obiectul prezentului recurs, în condițiile arătate. Analizând cu prioritate prima critică, Înalta Curte constată, înainte de toate, că motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") nu are incidență în cauză, motivarea judecătorului de fond răspunzând adecvat la toate aspectele invocate de reclamantă în cererea introductivă de instanță. Înalta Curte nu poate să dea eficiență criticilor recurentei, câtă vreme motivul de recurs invocat nu are în vedere analizarea expresă de către judecător a fiecăruia dintre argumentele de fapt și de drept expuse de reclamantă în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Exigența motivării hotărârii judecătorești este o garanție a caracterului echitabil al procedurii și împotriva arbitrariului instanței, fiind reglementată de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Potrivit acestui text de lege, hotărârea judecătorească va cuprinde, din acest punct de vedere, considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. Transpunând dispozițiile acestei norme în contextul criticilor formulate de recurentă, Înalta Curte apreciază că obligația instanței de fond de a motiva sentința pe care a pronunțat-o privește, în esență, arătarea situației de fapt pe care a reținut-o și a considerentelor de fapt și de drept pentru care a pronunțat soluția criticată în recurs, criterii legale pe care sentința recurată le îndeplinește. Motivarea hotărârii judecătorești nu reprezintă o chestiune de cantitate și nici nu obligă instanța să răspundă tuturor argumentelor de fapt și de drept ale părților, instanța putând să grupeze unele dintre acestea pe baza unui numitor comun și să le răspundă în cadrul unui singur considerent; totodată, este necesară analiza acelor motive și apărări care sunt esențiale pentru dezlegarea pricinii, care au aptitudinea de a demonstra analiza efectivă a cauzei, potrivit exigențelor Curții Europene a Drepturilor Omului. După cum se constată din conținutul recursului, recurenta-reclamantă face trimitere doar la modalitatea de soluționare a raportului juridic dedus judecății, de apreciere a probelor (de exemplu, stabilirea situației de fapt prin prisma aprecierii probelor administrate) și cum aceste probe trebuiau interpretate și coroborate între ele, declarându-și dezacordul față de concluzia instanței și față de sentința pronunțată; or, aceste aspecte nu pot fi cenzurate de instanța de recurs, întrucât stabilirea ori verificarea situației de fapt reținută de instanțele de fond și, deci, temeinicia hotărârii recurate, nu pot constitui obiect al recursului, întrucât instanța de reformare este ținută de limitele controlului de legalitate ce nu poate fi exercitat decât pentru motivele expres și limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., astfel de împrejurări neputând fi considerate decât evidente aspecte de netemeinicie și nu de nelegalitate, ce nu pot face obiectul criticilor în calea extraordinară de atac a recursului. În acest context, verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar reține că aceasta îndeplinește exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. De asemenea, în cuprinsul hotărârii judecătorești analizate, nu se regăsesc considerente contradictorii, instanța de fond înfățișând într-o manieră clară și coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluției asupra cererii de chemare în judecată, ceea ce face ca afirmațiile reclamantei, ce susțin motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6, să apară ca fiind nefondate. De asemenea, nemulțumirea recurentei, valorificată în cadrul aceluiași motiv de casare, rezultă din faptul că prima instanță ar fi preluat necenzurat argumentele părții adverse, fără a acorda o egală valoare argumentelor sale; nu pot fi reținute nici aceste susțineri ca fiind de natură să atragă incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ.. Dacă argumentele și probele administrate au format convingerea instanței în sensul soluției adoptate și dacă judecătorul, trecând prin propriul "filtru" de analiză, a preluat în motivare parte din respectivele argumente, acest lucru nu poate echivala sub nicio formă cu o necercetare sau o cercetare superficială a fondului cauzei. În continuare, examinând sentința atacată și din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurentă, Înalta Curte constată că nu există argumente pentru reformarea hotărârii de fond nici din perspectiva unei pretinse aplicări sau interpretări greșite a normelor de drept material, incidente în cauza prezentă. De altfel, în dezvoltarea acestui motiv de recurs, în cea mai mare parte, recurenta-reclamantă a preluat aceleași argumente prezentate în fața instanței de fond, fiind fără putere de tăgadă că nemulțumirea sa vizează, în esență, modul în care curtea de apel a tranșat cauza în sensul respingerii în tot a pretențiilor deduse judecății. Astfel, o primă critică dezvoltată de către recurentă în cadrul acestui motiv de casare este aceea că instanța de fond ar fi aplicat greșit cerințele art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, în ceea ce privește motivarea actelor administrative contestate, acestea nefiind conforme cu exigențele impuse de dispoziția legală invocată. Deși laborios motivată, critica este nefondată și nu corespunde situației de fapt apreciată în mod judicios de către primul judecător, raportat la probele administrate. Astfel, așa cum reiese din conținutul procesului-verbal contestat, atașat la dosarul cauzei, organul constatator a inserat suficiente argumente de fapt și de drept de natură să evidențieze considerentele pentru care au fost dispuse măsurile contestate, așa cum a justificat și motivat prima instanță. Reluând întocmai alegațiile din cererea introductivă de instanță, reclamanta-recurentă susține nemotivarea acestui act administrativ din perspectiva faptului că organul constatator nu ar fi consemnat întocmai punctul de vedere al debitorului și poziția exprimată de structura de control competentă; aceste aspecte nu pot fi, în niciun caz, considerate ca fiind argumente viabile privind nemotivarea actului administrativ, în condițiile în care procesul-verbal conține mențiunile obligatorii privind motivarea în fapt și în drept a operațiunii de control și a măsurilor dispuse, prezentarea verificărilor efectuate, descrierea respectivelor măsuri, inclusiv punctul de vedere al beneficiarului, consemnat la lit. b) pct. 1, chiar pe prima pagină a procesului-verbal. Susținerile privind nemotivarea actului administrativ sunt lipsite de suport real și în ceea ce privește decizia de soluționare a contestației, câtă vreme aceasta, așa cum rezultă din conținutul său, a analizat toate aspectele relevante referitoare la situarea parcului voltaic și încadrarea cheltuielilor solicitate de reclamantă în categoriile reglementate de Ordinul ministrului economiei și finanțelor nr. 2228/2008. Este adevărat că obligația autorității de a motiva actul administrativ constituie o garanție contra arbitrariului, iar în jurisprudența comunitară s-a reținut în mod constant că amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat sau emis și de circumstanțele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greșită, fiind considerată echivalentă cu lipsa motivării. Aceasta nu înseamnă, însă, că autoritatea trebuie ca, în conținutul actului contestat, să răspundă în detaliu fiecărui argument invocat de parte în combaterea constatărilor autorității, atâta timp cât, prin promovarea acțiunii judiciare, titularul dreptului are pe deplin posibilitatea de a deduce judecății toate aspectele de fapt și de drept pe care le-a apreciat relevante în analiza temeinicei și a legalității actelor contestate. Pe de altă parte, și invocarea de către recurentă a săvârșirii de către autoritate, în ceea ce privește emiterea celor două acte administrative, a unui exces de putere, este o critică nefondată, aceasta întrucât, prin niciun mijloc de probă, recurenta nu a făcut dovada că în emiterea acestor acte, conduita autorității nu a fost conformă obligației de asigurare a justului echilibru între dreptul subiectiv sau interesul legitim privat pretins vătămat și interesul public pe care autoritatea este chemată să îl ocrotească. O altă critică subsumată aceluiași motiv de recurs vizează pretinsa încălcare de către instanța de fond a prevederilor H.G. nr. 759/2007 și ale Ordinului nr. 2228/2008 referitoare la eligibilitatea cheltuielilor; argumentarea acestei critici vizează în parte nemotivarea sentinței din perspectiva acestor aspecte, chestiune ce nu poate fi încadrată în motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. iar, pe de altă parte, au făcut anterior obiectul analizei instanței de recurs. În plus, se invocă faptul că neeligibilitatea cheltuielilor în cauză ar fi fost invocată de către pârâtă și de către instanța de fond exclusiv pe considerente formale, pretinzându-se că H.G. nr. 28/2008 ar enumera în mod limitativ cheltuielile aferente investiției de bază, nefiind contestată respectarea celorlalte cerințe. Critica este, în mod vădit, nefondată. Din probele administrate rezultă, fără putere de tăgadă faptul că beneficiarul a amplasat parcul fotovoltaic situat pe 2 loturi distincte, de 2,57 ha și 2.6 ha, loturi pe care le-a împrejmuit, fără ca pârâta să aprobe aceste modificări, condiție imperativă a cărei nerespectare a atras constatarea caracterului neeligibil al abaterilor aferente. Încheierea contractului de finanțare nu garantează, în niciun caz beneficiarului dreptul la rambursarea integrală a cheltuielilor, fără o analiză din partea organismului intermediar. Aceasta în condițiile în care, în chiar conținutul respectivului contract se reglementează situația în care neregulile se constată ulterior rambursării și este stabilită obligația de recuperare a sumelor afectate de nereguli, astfel încât, față de situația de fapt concretă, recurenta nu poate justifica în mod credibil pretinsa așteptare legitimă de rambursare a respectivelor sume sau ca autoritatea să nu le recupereze de la beneficiar, dacă se dovedește neregula sau suspiciunea de neregulă. În cazul concret dedus judecății, se constată că beneficiarul a modificat unilateral configurația tehnică a proiectului din Studiul de fezabilitate, suplimentând suprafața inițială de 2,57 ha cu încă 2,6 ha, fără aprobarea organismului intermediar (lucru pe care beneficiarul l-a recunoscut), amplasând echipamentele pe un teren dublu față de cel convenit prin contractul de finanțare, pe două suprafețe aflate la o distanță de aproximativ 150 m. una de cealaltă, cărora refuză să le aloce numere cadastrale diferite; astfel a fost atribuit un singur număr cadastral ambelor terenuri, deși acestea au fost despărțite printr-un drum de exploatare, iar în cadrul unicului număr cadastral atribuit, nu sunt identificate construcțiile printr-un cod atașat numărului cadastral, în condițiile în care pe aceeași suprafață sunt atașate și alte construcții, aspecte car reies indubitabil din verificările organului constatator. În contextul expus, judecătorul fondului a apreciat în mod corect în sensul că, deși sumele solicitate au fost efectiv plătite și se regăsesc în facturi (lucru necontestat de către organismul intermediar), atâta vreme cât sumele nu se încadrează în prevederile Ordinului nr. 2228/2008, la care face trimitere și contractul, chiar dacă au fost incluse într-o categorie menționată în contract, acestea nu pot fi considerate ca fiind eligibile. Pentru aceleași argumente, nefondată apare și critica referitoare la încălcarea principiului securității juridice, în baza căruia recurenta pretinde că așteptarea sa cu privire la corectitudinea mecanismelor aplicabile în cadrul contractului ar fi fot una legitimă. Așa cum a subliniat prima instanță, prevederile contractuale nu legitima speranța că simpla includere a unor cheltuieli într-o categorie menționată în contract, dar cu încălcarea Ordinului nr. 2228/2008, ar fi suficientă pentru considerarea și acceptarea acestora ca fiind eligibile. În afara susținerii acelorași alegații, ce în primul grad de jurisdicție, recurenta nu a reușit să demonteze raționamentul primei instanțe, iar nemulțumirea sa față de soluția acesteia din urmă nu conduce în mod automat la concluzia incidenței în cauză a motivului de casare prevăzut de pct. 8 al art. 488 C. proc. civ. În ceea ce privește critica referitoare la interpretarea greșită a dispozițiilor legale referitoare la efectuarea înscrisurilor în Cartea Funciară și la amplasarea terenului pe două suprafețe, susținerile recurentei nu sunt de natură a contrazice raționamentul instanței de fond și nici a răsturna constatările procesului-verbal contestat. Așa cum s-a arătat anterior, conform studiului de fezabilitate, beneficiarul urma să împrejmuiască o singură suprafață de 2,57 ha pe care să amplaseze parcul fotovoltaic, iar modul în care a acționat prin modificarea configurației proiectului înseamnă o schimbare esențială a conținutului tehnic și creditorilor de finanțare, astfel că susținerea sa că ar fi vorba de un singur imobil cu ce ar justifica acordarea unui singur număr cadastral, nu are nicio relevanță. În considerarea tuturor acestor argumente, recursul apare ca fiind nefondat și din perspectiva dispozițiilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs În raport de argumentele expuse, întrucât recursul nu atrage incidența în cauză a motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., urmează a îl respinge, ca fiind nefondat.