ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 402/2020

Ședința publică din data de 28 ianuarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 25.01.2016 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, reclamanta UAT Municipiul Roșiorii de Vede în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene reprezentat de Ministerul Finanțelor a solicitat:

- anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/22.07.2015 prin care a fost stabilită o creanță bugetară în valoare de 157.375,70 RON;

- anularea Deciziei nr. 310/08.01.2016 privind soluționarea contestației formulată de Primăria municipiului Roșiorii de Vede;

- anularea corecției financiare de 5% din valoarea eligibilă a Contractului nr. x/09.12.2014 încheiat între Municipiul Roșiorii de Vede și Asocierea A. S.A. Filiala de Întreținere și Servicii Energetice "B." S.A.;

- anularea corecției de 5% aplicată de minister cererilor de plată nr. x și nr. 5 formulate de către reclamantă și obligarea Ministerului la plata către reclamantă a sumelor de 381.735,65 RON aferentă cererii de plată nr. x și 60.529,76 RON aferentă cererii de plată nr. x, Ministerul extinzând în mod nelegal efectele Notei de constatare asupra unor cereri de plată ulterioare, fără a exista un titlu de creanță;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

a) Prin sentința nr. 2539 pronunțată în data de 9 septembrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal a admis cererea principală și completatoare formulată de reclamanta UAT Municipiul Roșiorii de Vede, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, a anulat toate actele atacate și corecțiile de 5% aplicate și a exonerat reclamanta de la plata sumelor menționate în actele și corecțiile anulate.

b) Prin cererea de completare a sentinței nr. 2539/09.09.0216 formulată la data de 27.10.2016 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, reclamanta UAT Municipiul Roșiorii de Vede a solicitat completarea sentinței nr. 2539/09.09.2016 în sensul de a soluționa capătul de cerere formulat de reclamantă privind obligarea Ministerului la plata către reclamantă a sumelor de 381.735,65 RON aferentă cererii de plată nr. x și 60.529,76 RON aferentă cererii de plată nr. x și să se constate că instanța de judecată a omis să se pronunțe cu privire la capătul de cerere privind obligarea Ministerului la plata către reclamantă a sumelor de 381.735,65 RON aferentă cererii de plată nr. x și 60.529,76 RON aferentă cererii de plată nr. .5.

Prin sentința nr. 4093 pronunțată în data de 16 decembrie 2016, Curtea de Apel București a admis cererea de completare formulată de reclamanta UAT Municipiul Roșiorii de Vede, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, a completat sentința nr. 2539/09.09.2016 în sensul că a admis și capătul de cerere nr. x, în parte și a obligat pârâta să-și îndeplinească obligațiile financiare față de reclamantă, întemeiate pe contract, fără a ține seama de notele de constatare și deciziile emise în cauză.

Împotriva sentințelor menționate la pct. 2 a declarat recurs pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanțelor Publice, solicitând admiterea recursurilor, casarea hotărârilor atacate și, pe fond, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În drept, recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene a invocat motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, acesta a invocat, în esență, următoarele critici:

- autoritatea contractantă a impus, cu încălcarea principiilor transparenței și tratamentului egal, criterii restrictive și disproporționate în documentația de atribuire, respectiv specificațiile tehnice privind eficiența panourilor fotovoltaice de 100% din puterea inițială în primii 5 ani de funcționare, de natură a restricționa concurența prin restrângerea capacității unor potențiali ofertanți de a participa la procedura de achiziție;

- împrejurarea că reclamanta a menționat, printr-o clarificare ulterioară, că eficienta panourilor fotovoltaice de 100% este una maximală, respectiv că poate avea o valoare între 95% și 100%, nu înlătură caracterul restrictiv al documentația de atribuire, nu rezulta cu claritate pentru potențialii ofertanți, cum afirma beneficiarul ca eficienta panourilor poate avea o valoare intre 95 % șsi 100 %;

- instanța de fond nu a luat în considerare că a existat neconformitate între prevederile documentației de atribuire și oferta declarată câștigătoare în care s-a prevăzut un număr mai mare de panouri, respectiv 8879, decât cele prevăzute in documentația de achiziție, respectiv 8875 panouri;

- în oferta declarată câștigătoare nu sunt incluse informații detaliate privind eficiența panourilor fotovoltaice în primii 5 ani de funcționare, așa cum era prevăzut în documentației de atribuire (pag. 38 - 39 din caietul de sarcini);

- instanța de fond a retinut, in mod greșit, faptul că actele atacate sunt nemotivate de organul emitent, deși aceste acte respectă principiul motivării actului administrativ și nu încalcă dreptul persoanei de a fi informată cu privire la motivele care au stat la baza soluției adoptate de autoritatea publică, chiar dacă argumentele nu au fost ample și s-au limitat la legalitatea procesului-verbal de constatare în contextul nedepunerii de către reclamantă a unor probe de natură a conduce la o altă concluzie decât cea din actul atacat;

- chiar dacă s-ar admite că argumentele juridice nu au fost expuse pe larg în decizia emisă în soluționarea contestației, acestea se regăsesc în procesul-verbal de constatare și în actele care au stat la baza încheierii acestuia;

- conform jurisprudenței naționale și europene, declararea sau stabilirea caracterului neeligibil al unei sume acordate cu titlu de finanțare nerambursabilă nu este condiționată de probarea producerii unui prejudiciu efectiv adus bugetului Uniunii Europene;

- obligația statului roman de aplicare a corecțiilor financiare izvorăște din dreptul comunitar, care se aplica cu prioritate, caracterul imperativ al acestor reglementări fiind în afara oricărui dubiu;

- prin aplicarea corecției de 5% asupra tuturor sumelor care fac obiectul Contractului nr. x/09.12.2014, inclusiv asupra celor care fac obiectul cererilor de plată nr. x și nr. 5, au fost respectate prevederile legale aplicabile, respectiv O.U.G. nr. 66/2011 și H.G. nr. 519/2014;

- în mod eronat, instanța de fond a interpretat raporturile juridice existente între părți ca fiind de natura contractuală, obligând paratul la îndeplinirea obligațiilor contractuale.

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare prin care, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Intimata a susținut că pârâtul nu a făcut dovada dovada existenței unei nereguli în sensul dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanțelor Publice, sunt fondate, urmând a le admite, pentru următoarele considerente:

În cauza de față, instanța de fond a admis acțiunea si a anulat actele administrative atacate considerând că acestea sunt sunt motivate sumar și contradictoriu, fără a examina susținerile pârâtului și fără a arăta în ce constau pretinsele contradicții.

În conformitate cu dispozițiile art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare trebuie să conțină următoarele elemente: denumirea autorității emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanței bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele și semnătura conducătorului autorității emitente, ștampila autorității emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestației și autoritatea la care se depune contestația, mențiuni privind punctul de vedere al debitorului și poziția exprimată de structura de control competentă.

Înalta Curte constată că Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/22.07.2015 cuprinde elemente prevăzute de aceste dispoziții legale, inclusiv motivele de fapt și de drept.

Este adevărat că obligația autorității emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanție împotriva arbitrariului în conduita administrației publice, dar amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea actului administrativ depind de circumstanțele fiecărui caz în parte.

Împrejurarea că aceste motive de fapt și de drept nu au fost redate și în conținutul deciziei privind soluționarea contestației nu este de natură să ducă la concluzia că nu este îndeplinită cerința motivării actelor administrative, o asemenea cerință fiind respectată și în cazul în care actul administrativ face trimitere la un alt înscris emis de aceeași autoritate, în care sunt dezvoltate motivele ce au stat la baza emiterii lui, cum este cazul în speță.

Instanța de fond a reținut că lipsa motivării actului ar atrage automat imposibilitatea atacării acestuia în justiție în mod eficient, dar în cauză se reține că nu există niciun impediment în contestarea celor două acte administrative în instanță, analizarea legalității acestora făcându-se prin prisma conținutului acestora și a actelor care au stat la baza emiterii lor, precum și a prevederilor legale aplicabile.

În conformitate cu dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

În cauza dedusă judecății nu se identifică vreo vătămare a părții reclamante prin modalitatea de motivare a actelor administrative atacate, aceasta fiind accesibilă atât părții interesate, cât și instanței în scopul exercitării controlului judiciar.

Susținerile reclamantei în sensul că motivarea actului administrativ se bazează pe o sursă externă acestuia urmează a fi înlăturate, având în vedere că, prin trimiterea expresă făcută de emitent la un alt act, acesta din urmă este încorporat în conținutul actului, devenind parte intrinsecă a acestuia.

Reținând în mod greșit că actele administrative sunt anulabile fiind nemotivate, instanța de fond nu a mai examinat neregulile constatate prin actele administrative atacate, respectiv încălcarea principiilor transparenței și tratamentului egal, impunerea unor criterii restrictive și disproporționate în documentația de atribuire, de natură a restricționa concurența prin restrângerea capacității unor potențiali ofertanți de a participa la procedura de achiziție, neconformitatea între prevederile documentației de atribuire și oferta declarată câștigătoare.

De asemenea, instanța de fond a reținut că nu este demonstrată potențiala prejudiciere a bugetului Uniunii Europene deoarece pârâtul nu a adus probe privind existența neregulilor săvârșite de reclamantă dincolo de orice dubiu, deși existența neregulior reținute în nota de constatare nu a fost verificată de instanță.

În jurisprudență și doctrină s-a reținut, în mod constant, că motivarea este de esența hotărârilor judecătorești deoarece astfel se înlătură arbitrariul judecătorilor și se face posibil controlul judiciar în urma exercitării de către părți a căilor de atac.

În considerentele hotărârii, instanța trebuie să arate obligatoriu fiecare capăt de cerere și apărările părților, probele care au fost administrate și normele juridice aplicabile la situația de fapt stabilită. De asemenea, instanța trebuie să arate motivele pentru care anumite probe au fost reținute, iar altele înlăturate, precum și excepțiile invocate și modul în care acestea au fost soluționate.

În cauza dedusă judecății, instanța de fond trebuia să stabileacă, în concret, în raport de probele dosarului, situația de fapt reținută și să demonstreze aplicarea normelor de drept incidente, cu arătarea motivelor pentru care au fost înlăturate susținerile din cuprinsul actelor administrative atacate și apărările pârâtului din întâmpinarea formulată de acesta.

Sub acest aspect, Înalta Curte reține că actul administrativ se bucură de o prezumție de legalitate, prezumție care, în condițiile prevăzute de dispozițiile art. 328 alin. (2) C. proc. civ., poate fi răsturnată de către reclamantă în cadrul acțiunii în contencios administrativ.

Înalta Curte constată că ansamblul considerentelor instanței de fond reflectă punctul de vedere al reclamantei exprimat prin cererea de chemare în judecată. În același timp, instanța de fond nu răspunde la apărările invocate prin întâmpinarea formulată de către pârât, deși aceste apărări erau punctuale și urmăreau raționamentul părții adverse.

Deși instanța de judecată are posibilitatea de a-și însuși punctul de vedere al unei părți și argumentația care îl însoțește, în jurisprudența Înaltei Curți s-a reținut, în mod constant, că o abordare echilibrată a cauzei, în acord cu principiile fundamentale ale procesului civil, impune cu necesitate analiza și respingerea motivată a susținerilor celeilalte părți.

Această abordare se impune, în mod special, în situația în care se consideră că prezumția de legalitate de care beneficiază actul administrativ a fost răsturnată, situație în care temeiurile de fapt și de drept ale emiterii acestuia nu pot fi ignorate în cadrul raționamentului judiciar.

În concluzie, Înalta Curte constată că instanța de fond nu a examinat temeiurile de fapt și de drept ale emiterii actului administrativ și nici apărările recurentului-pârât din întâmpinarea formulată de acestea, împrejurare care echivalează cu soluționarea procesului fără a intra în judecata fondului.

Pentru aceste considerente, reținând că sentința a fost dată cu încălcarea normelor de drept material, Înalta Curte de Casație și Justiție, în baza dispozițiilor art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și dispozițiilor art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, va admite recursurile declarate de pârât, va casa în tot sentințele atacate și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va avea în vedere toate motivele invocate de reclamantă în cererea de chemare în judecată și apărările invocate de pârât prin întâmpinarea formulată, celelalte motive de recurs invocate care se referă la încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, precum și susținerile din îmtâmpinarea depusă în instanța de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice împotriva sentințelor nr. 2539 din 9 septembrie 2016 și nr. 4093 din 16 decembrie 2016, ambele pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentințele și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 ianuarie 2020.