Decizia nr. 4010/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 3906/2017 a Curții de Apel București

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII- a contencios administrativ și fiscal sub numărul 2570/2/2017, reclamantul A., a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate anularea Raportului de evaluare nr. x/17.03.2017 întocmit de ANI - Inspecția de Integritate și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecata ocazionate.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 3906 din 24 octombrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul A., a anulat raportul de evaluare nr. x/17.03.2017, întocmit de pârâta ANI - Inspecția de Integritate și a obligat pârâta la plata către reclamant a sumei de 3000lei, reprezentând cheltuieli de judecată, constând în taxa judiciară și onorariu avocat, redus corespunzător, conform art. 541-453 noul C. proc. civ.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la punctul I.2 anterior, a declarat recurs pârâtă Agenția Națională de Integritate, prin care a solicitat casarea în tot a hotărârii atacate iar în rejudecare, respingerea în întregime a contestației formulate de intimatul -reclamant A., cu consecința menținerii ca temeinic a Raportului de evaluare nr. x/17.03.2017. În susținerea căii de atac formulate a evocat recurenta incidența motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8, apreciind că hotărârea atacată a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 70, art. 71 și art. 76 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu prevederile art. 75 lit. a) din Legea nr. x privind Statutul aleșilor locali. Arată recurenta că prin incriminarea faptei de conflict de interese legiuitorul a urmărit să ocrotească relațiile sociale referitoare la buna desfășurare a activității în exercitarea funcției, activitate care presupune o conduită corectă a celui ce exercită o activitate în cadrul unei autorități, sens în care în urma finalizării procedurii de evaluare, prin raportare la prevederile legale aplicabile în materie, inspectorul de integritate a identificat elemente în sensul existenței unui conflict de interese întrucât domnul A., în perioada deținerii mandatului de primar al comunei Mănăștiur, județul Timiș (2008 - 2012), a semnat și aprobat mai multe contracte (de administrare si concesiune), precum și documentele aferente acestora încheiate între Primăria comunei Mănăștiur și B., asociație în cadrul căreia C. (soția acestuia) deținea calitatea de membru fondator începând cu data de 25.05.2010 și funcția de vicepreședinte al Consiliului Director în perioada 25.05.2010 - 03.05.2012. Susține recurenta că, în mod contrar celor reținute de instanța de fond, pentru existența conflictului de interese, este suficient ca în procesul de luare a unei decizii să intre în conflict interesul personal cu cel public, condiție ce, în speța de față, a fost îndeplinită în momentul în care intimatul reclamant a procedat, în calitate de reprezentant al comunei Mănăștiur, județul Timiș, la semnarea contractelor de administrare, respectiv, de concesiune, contracte prin care s-au cedat către B. terenurile proprietatea comunei Mănăștiur, încălcând prevederile art. 70, art. 71 și art. 76 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu prevederile art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali. Totodată, menționează recurenta că judecătorul fondului s-a oprit, în mod nelegal, doar asupra prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, omițând să observe că în exercitarea funcției, intimatul-reclamant A. avea îndatorirea să anticipeze faptul că deciziile sale, respectiv modul cum își exercită atribuțiile, nu pot fi percepute ca fiind imparțiale, date cu respectarea principiului integrității și că primează interesul public în raport cu interesul său personal de natură patrimonială. În situația de față, cedarea - preluarea în administrare cu titlu gratuit a unor suprafețe de 405,23 ha din pășunile comunale, respectiv concesionarea prin atribuire directă a unor suprafețe de 389 ha din pășunile comunale către B. pe o perioadă de 10 ani, conturează anticiparea beneficiului Asociației din care făcea parte și soția intimatului - reclamant, câtă vreme terenurile au fost cedate/concesionate în vederea obținerii de către Asociație a unui sprijin financiar, conform legislației în domeniu, sprijin financiar ce constituie o sursă de finanțare pentru asociație, conform prevederilor art. 12. 1 din statutul acesteia. De asemenea, trimite recurenta și la prevederile art. 30 din același statut, potrivit cărora Adunarea Generală poate să hotărască acordarea unor prime sau recompense bănești membrilor Consiliului Director, altor membrii asociați, precum și altor persoane ce ajută la realizarea scopurilor asociației. Mai arată recurenta că, în mod contrar celor reținute de instanța de fond, nu era necesar să se identifice un beneficiu imediat pentru soția intimatului, fiind suficientă existența unor potențiale beneficii pe care aceasta ar fi putut să le dobândească, fiind astfel dovedit interesul personal de natură patrimonială, conform definiției enunțate în Legea nr. 161/2003.

Apărarea formulată în cauză Prin întâmpinarea depusă în litigiul pendinte, intimatul A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu consecința menținerii drept legală și temeinică a sentinței civile atacate. A arătat intimatul că prin calea de atac exercitată, recurenta a invocate chestiuni care nu au fost invocate în fața instanței de fond, nici prin întâmpinarea depusă și nici prin raportul de evaluare contestat, reprezentând aspecte ce nu au făcut obiectul analizei primei instanțe și care nu pot fi evocate acum, "omisso medio", direct în fața instanței de recurs. Susține intimatul că într-un astfel de context se plasează aspectele prin care recurenta evocă natura sprijinului financiar de care urma să beneficieze B. sau prevederile statutului privind acordarea unor prime sau recompense bănești membrilor consiliului director. Susține intimatul că aspectele dezlegate de prima instanță privind neindicarea, în concret, a folosului material generat de semnarea contractelor care vizează o asociație cu scop nepatrimonial, ce nu are patrimoniu comun cu soția reclamantului, nu au fost combătute de recurentă, drept pentru care considerentele de fapt și de drept pentru care prima instanță a admis acțiunea nu mai pot fi supuse analizei instanței de control judiciar. Apreciază intimatul că recurenta a invocat chestiuni de ordin general, fără să arate în mod concret care este beneficiul patrimonial creat soției intimatului A., faptul că statutul Asociației prevede că Adunarea Generală poate să hotărască acordarea unor prime sau recompense bănești membrilor consiliului director, altor membrii asociați precum și altor persoane, nefiind suficient spre a se reține indicarea unui folos material, neexistând vreo dovadă privind primirea unei eventuale sume de bani de către un membru al asociației, drept consecință directă a concesionarii unui teren. Susține, de asemenea, intimatul, reiterând, în esență, aspectele expuse de Curtea de Apel București în cuprinsul hotărârii sale, că de esența conflictului de interese, astfel cum este definit în legea cadru, este existența interesului personal de natură patrimonială, apreciind intimatul că judecătorul fondului, prin reținerea incidenței tuturor textelor legale invocate de ANI, a constatat faptul că recurenta nu a dovedit care este folosul patrimonial concret obținut de intimat sau de soția sa prin semnarea contractelor, neexistând un raport cauză-efect între semnarea contractelor de concesiune și obținerea unui folos patrimonial. De asemenea, mai arată că nu a participat la luarea unei decizii care să asigure un folos material pentru sine, pentru soția sa ori rudele sale de gradul I, nefiind implicat în luarea deciziei de atribuire a contractelor de administrare și concesiune, semnarea acestora fiind efectul deciziei Consiliului Local, în conformitate cu dispozițiile art. 35 alin. (5), lit. a) din Legea nr. 215/2001.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 14 mai 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 16 septembrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, de obiectul și normele legale incidente, dar și de apărările expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate este fondat, pentru următoarele considerente: Reclamantul A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, în temeiul dispozițiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare nr. x/17.03.2017, prin care recurenta - pârâtă Agenția Națională de Integritate, a reținut în sarcina sa, ca primar al comunei Mănăștiur, județul Timiș, faptul că nu a respectat, în cursul exercitării mandatului exercitat în perioada 2008-2012, dispozițiile art. 70, 71 și art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 coroborate cu dispozițiile art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, întrucât, într-o astfel de calitate a semnat și aprobat mai multe contracte de administrare și concesiune, precum si documentele aferente acestora încheiate între Primăria comunei Mănăștiur și B., asociație în cadrul căreia C. (soția persoanei evaluate) deținea, începând cu data de 25.05.2010, calitatea de membru fondator, exercitând în perioada 25.05.2010 - 03.05.2012 și funcția de vicepreședinte al Consiliului Director în cadrul asociației. Prima instanță a admis acțiunea reclamantului și a dispus anularea raportului de evaluare nr. x/17.03.2017, însă, din considerentele sentinței civile nr. 3906 din 24 octombrie 2017, rezultă că singurele aspecte apreciate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal ca fiind apte a genera nulitatea raportului de evaluare au fost cele ale neindicării, în cuprinsul unui astfel de act administrativ, a unui folos material concret generat soției intimatului -reclamant prin semnarea contractelor de administrare și concesiune și a legăturii de cauzalitate dintre acesta și actele semnate cu o organizație neguvernamentală, restul motivelor de nelegalitate ale raportului evocate de reclamant prin acțiunea în contencios administrativ fiind respinse de prima instanță. În acest context, aspectele evocate de intimatul - reclamant prin întâmpinare, privind faptul că intimatul nu a participat la luarea unei decizii care să asigure un folos material pentru sine, pentru soția sa ori rudele sale de gradul I și nu a fost implicat în luarea deciziei de atribuire a contractelor de administrare și concesiune, semnarea acestora fiind efectul deciziei Consiliului Local, în conformitate cu dispozițiile art. 35 alin. (5) lit. a) din Legea 215/2001, nu mai pot fi reanalizate în faza de judecată a recursului, câtă vreme au fost apreciate ca nefiind întemeiate de instanța de fond, iar astfel de considerente ale judecătorului fondului nu au fost atacate cu recurs de către intimat. Cât privește soluția de anulare a raportului de evaluare nr. x/17.03.2017, prin reținerea neindicării concrete a unui folos material și a legăturii de cauzalitate dintre acesta și aprobările date în vederea încheierii unor contracte cu o persoană juridică fără scop patrimonial, aceasta a fost criticată de către pârâta Agenția Națională de Integritate, prin evocarea dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., critici pe care Înalta Curte le apreciază drept fondate pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează. Cu titlu prealabil, instanța de control judiciar apreciază că nu pot fi reținute apărările intimatului - reclamant privind caracterul de noutate al aspectelor învederate de recurentă prin calea de atac exercitată, câtă vreme acestea nu reprezintă pretenții noi în recurs sau apărări având o cauză juridică diferită de cele deja exhibate, ci sunt doar, în sensul art. 478 alin. (4) C. proc. civ., raportat la art. 494 C. proc. civ., explicitări cuprinse implicit în apărările formulate de recurentă în faza de judecată a fondului. Astfel, aspectul calității soției reclamantului de membru fondator al B. și de vicepreședinte al Consiliului Director al acesteia, drept elemente de natură a proba existenta unui interes personal de natură patrimonială, au fost învederate de recurentă atât prin Raportul de evaluare nr. x/17.03.2017, dar și prin apărările realizate în faza de judecată a fondului, iar explicarea sensului unor astfel de apărări, nu poate fi un demers care să intre în categoriile menționate în punctele (2) și (3) ale art. 478 C. proc. civ. De asemenea, Înalta Curte nu împărtășește opinia instanței de fond privind neîndeplinirea cumulativă a condițiilor reglementate de art. 70 din Legea nr. 161/2003, apreciind că natura elementelor evocate de recurenta - pârâtă prin raportul de evaluare se încadrează în parametrii noțiunii de identificare a interesului personal de natură patrimonială, reglementați în plan legal de prevederile sus menționatului art. 70, coroborat cu art. 76 din același act normativ și cu art. 75 din Legea nr. 393/2004. Astfel, dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 definesc conflictul de interese, prin prisma existenței posibilității ca interesul personal să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor de către un demnitar. Totodată, "interesul personal" prevăzut la art. 75 din Legea nr. 393/2004 se referă în mod complex la natura interesului alesului local care ar putea determina lipsa de obiectivitate a acestuia în adoptarea deciziilor de autoritate, circumscriindu-se sferei interesului, și posibilitatea anticipării unui beneficiu sau a unui dezavantaj chiar pentru sine sau pentru orice persoană fizică sau juridică cu care are o relație de angajament, indiferent de natura acestuia, sfera conflictului de interese reglementat de această lege fiind mai largă. Având în vedere că primarul este un ales local astfel cum această categorie este reglementată de art. 2 alin. (1) din acest din urmă act normativ, legalitatea raportului de evaluare impunându-se a fi verificată de către instanța de contencios administrativ prin prisma interpretării tuturor prevederilor legale incidente coroborate, Înalta Curte nu poate primi silogismul logico -juridic al primei instanțe, în virtutea căruia aceasta a ajuns la concluzia că nu sunt întrunite elementele constitutive prevăzute de art. 76 alin. (1) din Legea 161/2003, întrucât nu a fost învederat concret folosul material produs intimatului -reclamant sau soției acestuia. Amintește Înalta Curte că în temeiul art. 71 din Legea nr. 161/2003 "principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public". Conform art. 75 din Legea nr. 393/2004, privind Statutul aleșilor locali, "aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;(…)." Potrivit art. 76 din Legea nr. 161/2003: "(1) Primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I.(2) Actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispozițiile emise cu încălcarea obligațiilor prevăzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută". Totodată, art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, prevede astfel: "Conflictul de interese apare atunci când funcționarul public are un interes personal care influențează sau pare că influențează îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate și obiectivitate. Interesele private ale funcționarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau apropiații cu care funcționarul public a avut relații politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi și la orice datorii pe care funcționarul public le are față de persoanele enumerate mai sus". Instanța de recurs reține că textul normei juridice trebuie interpretat în primul rând, din punct de vedere teleologic, fiind evident, încă din titlul Legii nr. 161/2003, că scopul legiuitorului și al reglementărilor, a fost acela de prevenire a corupției, urmărindu-se ca persoana care deține o demnitate/funcție publică să a adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese, rațiunea fiind aceea de a garanta principiile imparțialității, integrității, transparenței decizionale și supremației interesului public în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, prin sancționarea situațiilor în care interesul privat ar putea prevala asupra interesului public, în exercitarea acestora. Din actele dosarului rezultă că Primăria comunei Mănăștiur, reprezentată legal prin primar A., în calitate de proprietar, a încheiat la nivelul anului 2010 cu B. un contract de administrare având drept obiect " cedarea - preluarea în administrare, cu titlu gratuit a unor suprafețe de 405,23 ha din pășunile comunale, în vederea întocmirii documentației de obținere a sprijinului financiar pe unitate de suprafață ce se acorda conform legislației aplicabile momentului respectiv. De asemenea, la nivelul anului 2012 între aceeași Asociație și Primăria Mănăștiur, prin primar, s-a încheiat contractul de concesiune prin atribuire directă a unor suprafețe de 388 ha din pășunile comunale pentru o perioadă de 10 ani, în vederea întocmirii documentației de obținere a sprijinului financiar pe unitate de suprafață în scopul administrării pășunilor comunale. Deși este adevărat că, în esență, organizațiile non - guvernamentale, precum o asociație, nu au, ele în sine, un scop patrimonial, iar patrimoniul acestora nu este comun cu cel al membrilor acestora, care nu primesc dividende, Înalta Curte observă că astfel de elemente nici nu au fost evocate prin raportul de evaluare drept aspecte ce ar creiona conținutul beneficiului patrimonial. Prin actul administrativ emis, ANI a antamat calitatea soției intimatului - reclamant de membru fondator al Asociației și funcția deținută de aceasta în cadrul Consiliului Director (de vicepreședinte), drept element de natură a proba existența unui interes personal de natură patrimonială. Or, din această perspectivă analiza existenței unui potențial beneficiu patrimonial trebuia realizată în planul reglementărilor statutare aplicabile la nivelul asociației, respectiv din perspectiva verificării atribuțiilor și beneficiilor stabilite în favoarea membrilor fondatori și a membrilor ce dețin funcții în cadrul organelor de conducere a persoanei juridice de drept privat în discuție. Or o astfel de analiză nu a fost realizată de prima instanță, aceasta omițând să dea eficiență prevederilor art. 12.1 din Statutul Asociației, coroborate cu art. 30 din acesta, ce evidențiază că, resursele obținute de la bugetul de stat (precum subvențiile financiare achitate de APIA) reprezintă o sursă de finanțare a activității asociației, că realizarea demersurilor aferente obținerii unor astfel de subvenții reprezintă o îndeplinire a scopurilor asociației, iar într-un astfel de context Adunarea Generală a asociației putea să hotărască acordarea unor prime sau recompense bănești membrilor Consiliului Director, altor membrii asociați, precum și altor persoane ce ajută la realizarea scopurilor asociației. Întrucât atât perfectarea, la nivelul anului 2010 a contractului de administrare pentru o suprafață de 405,23 ha din pășunile comunale, iar ulterior a actelor adiționale de prelungire a duratei unui astfel de contract, cât și perfectarea, la nivelul anului 2012, a contractului de concesiune prin atribuire directă a unor suprafețe de 388 ha din pășunile comunale pentru o perioadă de 10 ani, s-au realizat în vederea întocmirii documentației de obținere a sprijinului financiar pe unitate de suprafață în scopul administrării pășunilor comunale, este evident că intimatul - reclamant avea posibilitatea anticipării unui potențial beneficiu patrimonial ce ar fi putut fi acordat soției sale urmare a semnării între asociația în cadrul căreia aceasta deținea calitatea de membru fondator și funcția de vicepreședinte al Consiliului Director și Comuna Mănăștiur a contractelor de administrare, respectiv concesiune a pășunilor comunale. Înalta Curte nu poate valida aspectele evocate de instanța de fond, privind necesitatea indicării, în concret, a folosului material generat de semnarea contractelor (aspecte reiterate și de intimatul - reclamant prin întâmpinare), întrucât interpretarea dată în jurisprudența instanței supreme sintagmei "interes personal", din dispozițiile art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, este în sensul că determinant pentru atragerea sancțiunii conflictului de interese este simplul fapt al posibilității anticipării unui potențial beneficiu, al prefigurării acestuia, nepunându-se în discuție existența propriu-zisă, materializată, a beneficiului ori a unui folos, rațiunea instituirii conflictului de interese care intră sub incidența Legii nr. 161/2003 fiind aceea de a asigura eliminarea subiectivismului și interesului particular ori de grup în cadrul forurilor decizionale ale autorităților publice. Astfel de aspecte rezultă în mod neechivoc din forma redacțională a sus indicatului text normativ, în care legiuitorul utilizează sintagmele "să anticipeze" și "ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj". Faptul că, în anumite situații, există și beneficii evaluabile în bani nu înseamnă că aspectul pecuniar concret este determinant pentru atragerea conflictului de interese de natură administrativă. Prin urmare, contrar celor reținute de instanța de fond, Înalta Curte constată îndeplinită condiția interesului personal de natură patrimonială a intimatului -reclamant, la momentul încheierii actelor juridice arătate, acesta putând prefigura obținerea unui beneficiu/folos pentru soția sa, caracterul patrimonial fiind dovedit de prevederile statutare aplicabile la nivelul asociației, coroborat cu scopul pentru care actele juridice semnate de intimatul -recurent, în calitatea sa de primar al Comunei Mănăștiur, au fost perfectate cu B.. Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că este fondat recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate, motiv pentru care, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., va admite recursul declarat de pârâtă împotriva sentinței civilă nr. 3906 din 24 octombrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va casa sentința atacată și rejudecând cauza, va respinge ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantul A..