ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1140/2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal cu nr. x/2016, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/06.07.2016, emis de pârâtă și obligarea pârâtei la acoperirea cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta contestație.

Prin sentința civilă nr. 3191/22.05.2017 pronunțată în Dosarul nr. x/2016 al Tribunalului București - SCAF a fost admisă excepția de necompetență materială și declinată competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București.

Cauza a fost înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 27.06.2017, iar la data de 22.09.2017, pârâta ANI a depus note scrise, prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, depunând la dosarul cauzei Raportul de evaluare contestat și actele care au stat la baza emiterii acestuia.

Prin sentința civilă nr. 5135 din data de 21.12.2017, Curtea de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agentia Natională de Integritate, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul A., solicitând admiterea acestei căi de atac, casarea hotărârii și, în rejudecare, admiterea contestației și anularea Raportului de evaluare nr. x/6.07.2016, emise de intimata-pârâtă.

Recurentul a invocata invocat motivele de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 5 și 8 C. proc. civ.

3.1. Sentința recurată este dată cu încălcarea dispozițiilor privitoare la prescripția extinctivă a răspunderii administrative a reclamantului

Recurenta-reclamantă arată că presupusa faptă de conflict de interese, reținută prin raportul de evaluare contestat, a fost săvârșită la data de 30.05.2013, iar termenul de prescripție de 3 ani de la data săvârșirii faptei, s-a împlinit la 30.05.2016.

Cu toate acestea, în mod greșit, instanța de fond a reținut că raportul de evaluare a fost întocmit în data de 06.07.2016, la mai puțin de 3 ani de la încetarea mandatului.

3.2. Sentința recurată este dată cu încălcarea dispozițiilor privitoare la definiția abaterii disciplinare a conflictului de interese, deoarece disp. art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu conțin definiția abaterii disciplinare a conflictului de interese.

Referitor la inaplicabilitatea disp. art. 70 din Legea nr. 161/2003, se arată că textul are un caracter descriptiv și nu dispozitiv și se referă la situația conflictului de interese în care demnitarul/funcționarul are un interes personal în exercitarea atribuțiilor.

Definiția conținută de art. 70 acoperă inclusiv riscul, posibilitatea, eventualitatea producerii conflictului de interese și nu poate face obiectul unei răspunderi juridice sau să conducă la aplicarea de sancțiuni.

Dacă se avea în vedere, prin această normă, instituirea unei răspunderi juridice, conform art. 38 din Legea nr. 24/2000, textul trebuie să aibă caracter dispozitiv, să prezinte norma instituită fără explicații sau justificări, iar verbul să fie utilizat la timpul prezent, forma afirmativă, pentru a se accentua caracterul imperativ al dispoziției respective.

Interpretarea potrivit căreia definiția de la art. 70 vizează descrierea unei situații și nu poate întemeia o răspundere juridică este susținută și de faptul că abaterile administrative sunt definite în continuarea reglementării, la art. 73, de exemplu.

Atunci când legiuitorul intenționează să extindă aplicarea abaterii administrative a conflictului de interese și la alte categorii de demnități și funcții se face trimitere la prevederile art. 72 și nu la art. 70, de unde rezultă că art. 72 era, în momentul reglementării adoptate în 2003, dreptul comun în materia abaterii administrative a conflictului de interese.

Abaterea disciplinară a conflictului de interese a fost definită ulterior de art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, ce a devenit sediul materiei.

Susține recurentul-reclamant că atât raportul contestat, cât și sentința atacată trebuie să facă dovada întrunirii elementelor răspunderii administrative în materie și nu să facă referire la definiția situației conflictului de interese, conținută de art. 70 din Legea nr. 161/2003.

Referitor la inaplicabilitatea disp. art. 75 din Legea nr. 393/2004, din ansamblul reglementării, cuprinse la Capitolul VIII (art. 74-83 din lege), rezultă, susține recurentul-reclamant, că articolul definește interesul personal pentru scopul Registrului de interese, pentru ca aleșii locali să știe ce interese au, obligația legală să le declare public, iar nu în scopul definirii abaterii disciplinare a conflictului de interese, astfel că, în cauză, nu se poate reține decât art. 46 din Legea nr. 215/2001.

3.3. Sentința recurată este dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material ce reglementează conflictul de interese, nefiind întrunite disp. art. 46 din Legea nr. 215/2003, recurentul-reclamant nu a participat la deliberare și la adoptarea vreunei hotărâri de consiliu local care a produs un folos material pentru sine.

Recurentul-reclamant susține că HCL Timișoara nr. 298/30.05.2013 are caracter normativ ce cuprinde dispoziții generale, impersonale și care se aplică unui număr nedeterminat de subiecți, ce vizează toate persoanele care doresc închirierea unui spațiu în cadrul spitalului.

Instanța de fond restrânge nejustificat sfera destinatarilor hotărârii și face referire doar la unitățile sanitare, deși actul nu realizează o asemenea distincție, ci menționează doar că se aprobă închirierea spațiilor disponibile.

Rezultă astfel că cei care pot închiria spațiile disponibile nu sunt neapărat unități sanitare, ci și alți subiecți, respectiv: chioșc de ziare și reviste, patiserie, aprozar, xerox, etc.

În plus, contractul de închiriere nr. x/16.09.2013 a avut la bază exclusiv decizia spitalului, concretizată prin rezultatele licitației organizate de către acesta și reprezintă o consecință directă a câștigării licitației.

Referitor la condiția existenței unui folos material, nici aceasta nu este îndeplinită, în cuprinsul raportului de evaluare nu este identificată.

3.4. Sentința recurată este pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, întrucât instanța de fond a apreciat în mod eronat, prin aplicarea greșită a legii, că actele efectuate de pârâtă sunt întocmite legal, deși acestea sunt lovite de nulitate absolută, în temeiul art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

Instanța de fond a pronunțat sentința fără a avea în vedere garanția procedurală instituită de art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010 care reglementează procedura de desfășurare a evaluării stării de incompatibilitate.

Până la informarea persoanei evaluate și încetarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, inspectorul de integritate desfășoară doar proceduri administrative, prin raportare exclusiv la informații publice, iar numai după informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice și date ori informații care nu sunt publice.

Art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 conține sancțiunea nulității absolute asupra actelor întocmite pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, fără ca persoana evaluată să fie invitată sau informată.

În acest sens, recurentul-reclamant arată că un număr de patru informații, individualizate la pag. 14 din dosarul de recurs (pag. 11 din conținutul cererii de recurs) nu sunt informații publice, ci de interes personal, ceea ce determină nulitatea actelor întocmite.

3.5. Sentința recurată este dată cu încălcarea dispozițiilor privind dreptul la apărare în procedura administrativă în fața intimatei-pârâte, raportul contestat fiind întocmit cu nerespectarea garanției dreptului la apărare al persoanei evaluate, datorită ignorării punctului de vedere exprimat.

Deși recurentul-reclamant a depus un punct de vedere cu privire la pretinsa încălcare a regimului juridic al incompatibilităților, intimata-pârâtă l-a ignorat în totalitate, iar instanța de fond tratează superficial acest motiv de nelegalitate, ce nu poate fi confundat cu dreptul de a contesta raportul de evaluare.

3.6. Sentința recurată este pronunțată cu aplicarea greșită a legislației Uniunii Europene privind protecția datelor cu caracter personal, așa cum a fost interpretată de CJUE prin hotărârea din cauza C-201/14 Bara.

În prezenta cauză, în scopul soluționării lucrării, intimata-pârâtă a solicitat și a primit date cu caracter personal ce-l vizează pe recurent de la mai multe autorități/entități.

Recurentul-reclamant solicită astfel aplicarea directă a dreptului Uniunii Europene, să se constate că procedura de evaluare a conflictului de interese nu poate produce efecte juridice și, prin urmare să se constate nulitatea actelor atacate.

3.7. Sentința recurată este pronunțată cu încălcarea principiului priorității dispozițiilor din dreptul Uniunii Europene față de normele cuprinse în legislația națională, referitoare la lipsa de efecte juridice, după 1 decembrie 2009 a Deciziei Comisiei Europene 2006/928/CE, precum și a legislației naționale de implementare a acestei decizii, în speță, Legea nr. 176/2010.

În acest scop, recurentul-reclamant solicită a se constata caducitatea Deciziei nr. 2006/928/CE, denumită Decizia MCV, a legislației naționale de implementare și, prun urmare, anularea actului administrativ contestat.

În argumentarea acestei critici, se arată că Decizia MCV nu se mai încadrează în limitele competențelor Uniunii, după reașezarea acestora prin Tratatul de la Lisabona, intrat în vigoare la 01.12.2009.

Sistemele judiciare ale statelor membre nu se regăsesc printre domeniile de competență ale UE, în raport de interpretarea per a contrario a disp. art. 5 alin. (2) ultima teză TUE, iar așa-numitul "spațiu de libertate, securitate și justiție" vizează exclusiv aquis-ul adoptat în materiile Titlului V din TUE.

Aspectele circumscrise de obiectivele MCV, organizarea sistemului judiciar, legislația în materie civilă și penală, răspunderea magistraților, infrastructura judiciară, unificarea practicii judiciare, rezultatele obținute de parchete și instanțe în domeniul combaterii corupției, ș.a., nu se încadrează în niciunul dintre acestea domenii.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului formulat de recurentul-reclamant A.

Analiza motivelor de casare

În materia incompatibilităților conflictelor de interese se analizează prescripția conținută de dispozițiile art. 11 din Legea nr. 176/2010, dar și prescripția răspunderii administrativ-disciplinare a persoanei evaluate.

Dispozițiile art. 11 din Legea nr. 176/2010 se referă la termenul maxim în interiorul căruia ANI își poate exercita competențele, respectiv "atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora".

Instanța de fond a calculat corect acest termen, prin raportare la data încetării mandatului de consilier local, respectiv 26.06.2014, astfel că prescripția se împlinește la 26.06.2017, iar raportul de evaluare a fost întocmit în data de 06.07.2016.

În ceea ce privește prescripția răspunderii administrativ-disciplinare a recurentului-reclamant, instanța de fond a analizat-o prin prisma aceleiași dispoziții din Legea nr. 176/2010, însă calculul este într-adevăr eronat, deoarece raportarea nu se face la data încetării mandatului, ci la data sesizării ANI - 10.04.2014, când, în conformitate cu dispozițiile art. 2537 pct. 2 C. civ., prescripția s-a întrerupt, sesizarea marcând începutul procedurii administrative, care, în materia contenciosului administrativ face corp comun cu procedura de judecată.

Așadar, în data de 10.04.2014, prescripția răspunderii administrativ-disciplinare nu era împlinită, soluția prezentată fiind în acord cu cea din cuprinsul procesului-verbal de unificare a jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție din data de 11.03.2020, precum și cu jurisprudența secției.

Recurentul-reclamant consideră că disp. art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu se referă la abaterea administrativă care atrage răspunderea în această materie și nu poate întemeia această răspundere, iar disp. art. 75 din Legea nr. 393/2004 definesc interesul doar pentru scopul Registrului de interese.

Înalta Curte observă că susținerile recurentului-reclamant sunt prezentate pentru prima dată în calea de atac a recursului, în timp ce neaplicarea dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, art. 75, 77 din Legea nr. 393/2004 și art. 46 din Legea nr. 315/2001 au fost aduse în atenția primei instanțe dintr-o altă perspectivă, respectiv cea a naturii juridice a HCL nr. 298/30.05.2013, rolului instituției care a decis încheierea contractului și a inexistenței unui interes personal patrimonial al acestuia.

Prin urmare, criticile nu pot fi analizate de către instanța de recurs.

Primul argument are în vedere greșita stabilire a naturii juridice de act administrativ individual a HCL Timișoara nr. 298/30.05.2013.

Înalta Curte reține că prin hotărârea în speță, s-a aprobat închirierea prin licitație publică, în condițiile legii, a spațiilor temporar disponibile situate în incinta imobilelor cu destinație de unități sanitare, proprietate publică a municipiului Timișoara, de către spitalele indicate, chiria se indexează anual cu rata inflației, aceste spitale rețin 50% cotă-parte din încasările rezultate în urma închirierii, de asemenea s-au aprobat tarifele minime de închiriere.

Potrivit disp. art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

HCL Timișoara nr. 298/30.05.2013 a fost emisă în temeiul disp. art. 201 alin. (1) și (3) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, art. 14, art. 15, art. 16 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică, art. 36 alin. (5) lit. a) și art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală.

Aceste dispoziții legale acordă consiliilor locale dreptul de a hotărî darea în administrarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a unității administrativ-teritoriale și a serviciilor publice de interes local, în condițiile legii.

Ținând seama de conținutul concret al actului administrativ analizat și de definiția actului administrativ, se reține că acesta a fost emis în scopul executării în concret a legii, respectiv pentru închirierea unor spații anume determinate, acesta nu cuprinde reguli generale de conduită impersonale referitoare și de aplicabilitate repetată pentru toate cazurile în care se hotărăște închirierea unor spații proprietate publică a municipiului Timișoara.

În consecință, actul este un act administrativ individual, face referire numai la unitățile sanitare care închiriază spațiile.

Referitor la condiția interesului patrimonial, instanța de recurs reține că însuși recurentul-reclamant, prin punctul de vedere formulat, în temeiul art. 20 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, a arătat că spațiul a fost închiriat încă din anul 2006 societății B. S.R.L., al cărei asociat unic era, continuându-se până în anul 2013, când aceasta a intrat în procedura insolvenței.

A mai arătat recurentul-reclamant că Centrul de Radioimagistică Dr. A. a încheiat un contract de subînchiriere cu societatea B. S.R.L., datorită achiziționării unui aparat CT, astfel că la momentul adoptării hotărârii, realizării licitației și încheierii contractului de închiriere, societatea sa deținea spațiul.

Interesul patrimonial consta în obținerea unui nou contract de închiriere, pe care recurentul-reclamant putea să îl anticipeze cu ușurință la momentul deliberării și adoptării hotărârii consiliului local.

Recurentul-reclamant consideră că Raportul de evaluare nr. x/06.07.2016 este lovit de nulitate absolută, deoarece, anterior informării persoanei evaluate și invitării acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, au fost solicitate persoanelor fizice/juridice informații care nu sunt publice.

Potrivit disp. art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, prin informație de interes public se înțelege orice informație care privește activitățile sau rezultă din activitățile unei autorități publice sau instituții publice, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informației.

În raport de definiția legală, Înalta Curte reține că sunt de interes public informațiile solicitate de intimata-pârâtă cu privire la hotărârile emise de consiliul local al municipiului Timișoara și actele încheiate de acesta; actele încheiate de o unitate sanitară și funcțiile deținute la acea unitate; veniturile obținute în perioada deținerii funcție publice, precum și informațiile de la Oficiul Național al Registrului Comerțului.

Recurentul-reclamant face confuzie între informațiile de interes public și obligația prevăzută de art. 5 din Legea nr. 544/2001, în sensul ca fiecare autoritate/instituție publică să comunice din oficiu anumite informații de interes public, critica fiind astfel nefondată.

Recurentul-reclamant consideră că nu au fost interpretate și aplicate corect dispozițiile art. 21 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 176/2010, deoarece punctul de vedere al său, deși a fost exprimat, a fost ignorat cu desăvârșire în cuprinsul raportului de evaluare, neexistând o înlăturare motivată a apărărilor sale.

Înalta Curte reține că, în conformitate cu dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare conține partea descriptivă a situației de fapt, punctul de vedere al persoanei supuse evaluării; dacă acesta a fost exprimat; evaluarea elementelor de conflict de interese sau de incompatibilitate; concluzii.

Față de acestea, se observă că cele învederate de recurentul-reclamant nu sunt conținute de disp. art. 21 din Legea nr. 176/2010, iar lipsa acestora nu reprezintă un motiv de anulare a actului administrativ contestat, cum în mod corect a apreciat și prima instanță.

Critica este nefondată, avându-se în vedere că informațiile despre care face referire vorbire recurentul-reclamant sunt identice cu cele analizate la pct. 5 din considerente, asupra cărora Înalta Curte, în acord cu prima instanță, a reținut caracterul de informații de interes public.

Principiul priorității aplicării dreptului european presupune existența unei norme naționale contrare normei europene, iar autoritățile statului membru sunt obligate să acorde prevalență celei din urmă.

În realitate, recurentul-reclamant invocă o neconcordanță între două acte europene, Tratatul de la Lisabona și Decizia Comisiei Europene 2006/928/CE, ce ar avea drept consecință caducitatea deciziei.

Având în vedere că situația prezentată nu corespunde definiției principiului priorității dreptului european, Înalta Curte va reține neîntrunirea motivului de nelegalitate analizat.

Interpretarea și validitatea tratatului și actelor Uniunii aparține instituțiilor acesteia și nu judecătorului național, iar în prezenta cauză nu există niciun motiv pentru a se constata inaplicabilitatea unei legi naționale, precum Legea nr. 176/2010, neabrogată de niciun alt act normativ intern.

Față de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinței nr. 5135 din 21 decembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 25 februarie 2021.