ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3162/2022

Ședința publică din data de 2 iunie 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 25 februarie 2019, sub nr. x/2019, reclamantul A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019 întocmit de Agenția Națională de Integritate, precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea contestației.

Prin sentința nr. 455 din 18 septembrie 2019, pronunțată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, având ca obiect anulare raport evaluare ANI; a anulat Raportul de evaluare nr. x/01.02.2019 emis de ANI și a obligat pârâta să achite reclamantului suma de 3050 RON reprezentând cheltuieli de judecată, reduse de instanță.

Împotriva sentinței de fond a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și solicitând în acest sens admiterea recursului, casarea hotărârii de fond și rejudecarea cauzei cu consecința respingerii în totalitate a acțiunii formulate de reclamant ca nefondată.

În dezvoltarea recursului formulat a susținut că instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile în cauză, în condițiile în care a constatat că interdicția a fost înlăturată, fără echivoc, cel puțin în privința primarului și, pentru identitate de rațiune și atribuții, a viceprimarului, prin modificarea adusă art. 96 alin. (2) din Legea educației naționale nr. 1/2011, prin adoptarea O.U.G. nr. 49/2014. A considerat că este eronat silogismul judiciar al primei instanțe, conform căruia acest caz de incompatibilitate a fost înlăturat de legiuitor pentru ipoteza concretă a calității de membru în consiliile de administrație ale unităților de învățământ de stat sau confesionale, ipoteză incidentă și în prezenta cauză, și expressis verbis prin modificarea adusă prin Legea nr. 128/2017.

Totodată, în contextul citării dispozițiilor art. 96 din Legea nr. 1/2011, în forma anterioară și ulterioară modificărilor intervenite prin Ordonanța nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative, a arătat că Legea nr. 1/2011, atât în forma veche, cât și în cea actuală, nu prevede în mod expres posibilitatea viceprimarului de a fi desemnat în calitate de membru în consiliile de administrație a unităților de învățământ, astfel cum în mod nefondat a reținut instanța de fond, această calitate putând fi deținută doar de către primar, conform modificărilor amintite, sau un reprezentant al primarului și un reprezentant al consiliului local, cu respectarea regimului juridic al incompatibilităților.

Însă, din cuprinsul art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, forma anterioară modificărilor aduse acestui articol prin Legea nr. 128/2017, rezultă că deținerea simultană a funcției de viceprimar și a calității de membru în consiliul de administrație al unei școli generează o situație de incompatibilitate.

Ca urmare, din interpretarea coroborată a dispozițiilor legale expuse reiese că reprezentarea autorității administrativ-teritoriale în consiliile de administrație ale instituțiilor de învățământ se poate realiza de către persoane stabilite prin hotărâre a consiliului local, dar cu condiția ca această desemnare să nu încalce regimul incompatibilităților, legiuitorul stabilind în mod expres care sunt incompatibilitățile funcției de viceprimar, printre care și calitatea de membru al consiliului de administrație la instituțiile publice.

În continuare, a susținut că este eronată și concluzia instanței de fond referitoare la incidența în cauză a modificărilor aduse art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 întrucât, deși este adevărat că, ulterior, forma acestor prevederi legale a fost modificată, permițându-se în prezent desemnarea viceprimarilor în calitate de membrii în consiliul de administrație al unităților de învățământ, această modificare a intrat în vigoare abia în anul 2017, prin Legea nr. 128/2017, însă starea de incompatibilitate a fost reținută pentru o perioadă anterioară, și anume 2012-2017.

A opinat recurenta-pârâtă în sensul că o aplicare a formei modificate a art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 ar reprezenta o încălcare a principiului neretroactivității legii civile consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, potrivit căruia: "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile"; principiu reglementat și de art. 6 din C. civ.. Or, în prezenta cauză nu este vorba despre o faptă contravențională sau penală pentru a se aplica principiul legii mai favorabile, fiind incident principiul constituțional al neretroactivității legii civile, respectiv principiul imediatei aplicări a legii civile noi, neretroactivitatea legii civile noi constituind o garanție a previzibilității și stabilității circuitului civil ce constă în aceea că legea nouă nu se aplică situațiilor anterioare intrării ei în vigoare.

Sub acest aspect a invocat considerentele relevante din Decizia nr. 812/2006 a Curții Constituționale și statuările din doctrina și jurisprudența relevante în materia aplicării legii în timp, din care a rezultat că "pe temeiul art. 6 alin. (2) C. civ. și al art. 3 din Legea nr. 71/2011, legea în vigoare la data încheierii unui act juridic va reglementa atât efectele trecute, adică efectele care s-au produs sub imperiul ei (principiul neretroactivității), cât și efectele viitoare, adică efectele care se vor produce după intrarea în vigoare a legii noi (ultraactivitatea legii vechi)."

4.1. Reclamantul A. a depus întâmpinare prin intermediul căreia a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca legală și temeinică. În esență, în contextul expunerii contextului factual și a evoluției legislative incidente în cauză, intimatul a susținut că legiuitorul a înțeles, pe de o parte, să înlăture incompatibilitatea dintre funcția de viceprimar și cea de consilier local, iar, pe de altă parte, să stabilească în mod expres că în unitățile de învățământ de stat, printre membrii consiliului de administrație trebuie să fie cel puțin un reprezentant al Consiliului local, în funcție de numărul elevilor. În concluzie, a apreciat că și viceprimarul poate fi numit în consiliul de administrație al unei unități de învățământ, în calitate de reprezentant al consiliului local, prin sentința de fond prima instanță validând în mod corect acest raționament, în urma unei analize coroborate a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, art. 57 (fostul art. 61) din Legea nr. 215/2001 și art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011.

4.2. Odată cu întâmpinarea, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și în condițiile art. 491 raportat la art. 472 din C. proc. civ., reclamantul a formulat și recurs incident, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. A solicitat admiterea acestuia, casarea în parte a sentinței atacate și, în urma rejudecării, admiterea contestației întemeiate pe motivele de nelegalitate a Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019, invocate în fața instanței de fond.

În dezvoltarea recursului a susținut că în situația admiterii recursului principal justifică interesul promovării recursului incident, în sensul repunerii în discuție a motivelor de nelegalitate care au fost soluționate de instanța de fond prin sentința recurată, în privința căreia a considerat că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. referitor la încălcarea normelor de drept material ce reglementează termenul de prescripție extinctivă a răspunderii administrative și, implicit, a aplicării sancțiunilor.

Astfel, deși prima instanță a reținut că termenul general de prescripție este cel de 3 ani de la data săvârșirii faptei, fiind prevăzut de art. 2517 din C. civ. privind prescripția extinctivă, în motivarea argumentului referitor la intervenția prescripției aceasta nu a făcut referire concretă la textul de lege ce reglementează cazul de întrerupere a prescripției, incident în prezenta cauză, limitându-se să invoce în mod generic dispozițiile art. 2537 din C. civ.. Or, a considerat recurentul-reclamant, cazurile de întrerupere a prescripției nu pot fi presupuse, impunându-se ca acestea să fie în mod expres prevăzute de lege, iar instanța să identifice în concret acest caz, și anume acela prevăzut de art. 2537 pct. 5 din C. civ.

Prin urmare, raționamentul instanței de fond este greșit, întrucât, în lipsa unei reglementări speciale în materia întreruperii prescripției în materia administrativă a incompatibilităților, se aplică dispozițiile din C. civ., în temeiul art. 2516 C. civ. dispozițiile Titlului I având denumirea marginală "Prescripția extinctivă" din Cartea VI a C. civ. ce constituie dreptul comun în materia prescripției extinctive.

De altfel, din analiza cazurilor de întrerupere a prescripției prevăzute de art. 2537 pct. 1-4 din C. civ. reiese că acestea se referă la obligații civile, nefiind aplicabil niciunul în materia incompatibilităților și, totodată, rezultând cu evidență că raportul juridic sancționator în materia incompatibilităților nu este susceptibil de executare voluntară sau de recunoașterea dreptului. Așadar, în contextul factual de față, art. 2537 din C. civ. a fost reținut în mod greșit în cuprinsul sentinței recurate, acest caz de întrerupere a prescripției nefiind reglementat de lege.

Concluzionând pe aspectul evidențiat, recurentul-reclamant a susținut că, neexistând niciun caz de întrerupere a termenului prescripției aplicării sancțiunii administrative, aceasta s-a împlinit la 3 ani de la săvârșirea faptei, respectiv la data de 29.08.2016, astfel că la data de 01.02.2019, data emiterii raportului de evaluare contestat, nu mai putea fi atrasă răspunderea sa disciplinară pentru faptele reținute.

A mai susținut recurentul-reclamant nelegalitatea sentinței de fond pentru aplicarea greșită de către prima instanță a art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, considerând că a pronunțat soluția fără a avea în vedere garanția procedurală instituită de normele legale sus-menționate, care reglementează procedura de desfășurare a evaluării ANI în privința stării de incompatibilitate, împărțind-o în două etape: înainte și după informarea persoanei evaluate.

Potrivit textelor de lege invocate, persoana evaluată trebuie informată și invitată să depună un punct de vedere cu privire la faptele ce constituie elementele constitutive ale conflictului de interese, reținute în sarcina acestuia de către Agenția Națională de Integritate, înainte ca pârâta să poată solicita informații care nu sunt publice, de la persoane fizice sau juridice. De asemenea, până la informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, inspectorul de integritate desfășoară doar proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informații publice, și numai după informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice și date ori informații care nu sunt publice. Or, nerespectarea de către Agenția Națională de Integritate a acestor dispoziții referitoare la desfășurarea procedurii de evaluare, cum este situația în cauza dedusă judecății, se sancționează cu nulitatea absolută a actelor întocmite în acest mod, pentru argumentele expuse de parte în cuprinsul paginilor 4-5 ale cererii de recurs incident.

În final recurentul-reclamant a criticat sentința de fond pentru aplicarea greșită a legislației Uniunii Europene privind protecția datelor cu caracter personal, așa cum a fost interpretată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene prin Hotărârea din Cauza C-201/14 Bara, precum și din perspectiva neanalizării tuturor motivelor de nelegalitate invocate în legătură cu Raportul de evaluare contestat, mai exact a susținerii referitoare la încălcarea dispozițiilor art. 26 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 176/2010, expunându-și în acest sens argumentele conform celor arătate în paginile 6-9 din recursul incident.

4.3. Recurentul-reclamant a formulat, în ședința publică din 13 ianuarie 2022, și a depus și în scris la dosar, o cerere de suspendare a judecății întemeiate pe dispozițiile art. 413 alin. (1

1

) din C. proc. civ., în susținerea căreia a arătat că într-un dosar similar aflat pe rolul Curții de Apel Timișoara, prin încheierea de ședință din data de 12.11.2020, s-a formulat o trimitere preliminară cu mai multe întrebări adresate Curții de Justiție a Uniunii Europene, pe care le apreciază deosebit de importante, cu o înrâurire hotărâtoare și în soluționarea prezentei cauze.

Prin încheierea din 27 ianuarie 2022, Înalta Curte a respins cererea de suspendare a judecății cauzei, formulată de recurentul-reclamant A., și a acordat termen pentru soluționarea recursurilor la data de 2 iunie 2022.

4.4. Recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus concluzii scrise cu privire la recursul incident formulat de recurentul-reclamant, arătând că sentința de fond pronunțată în cauză este legală și temeinică în ceea ce privește respingerea excepției prescripției răspunderii administrative și a excepției nulității Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019, ca urmare a pretinsei încălcări a art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010. În esență, recurenta-pârâtă a combătut punctual susținerile recurentului-reclamant, solicitând respingerea ca neîntemeiate a apărărilor formulate de acesta, și a reiterat propriile argumente invocate în susținerea recursului principal.

La termenul din data de 2 iunie 2022, la care au avut loc dezbaterile, Înalta Curte a invocat, din oficiu, excepția lipsei de interes a recurentului-reclamant în susținerea recursului incident și a rămas în pronunțare asupra acestei excepții, precum și asupra recursurilor promovate în cauză.

5.1. Analizând sentința recurată în raport de criticile invocate în recursul principal de către recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., și de apărările formulate de către reclamantul A., Înalta Curte constată că recursul pârâtei este fondat și îl va admite, urmând să procedeze la reformarea sentinței de fond atacate în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Demersul judiciar al reclamantului vizează anularea Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate, prin care s-a reținut că a încălcat regimul juridic al incompatibilităților în perioada 30.08.2012-29.08.2013, întrucât a exercitat atât funcția de viceprimar al municipiului Giurgiu, județul Giurgiu, cât și funcția de membru în Consiliul de Administrație al Colegiului Național "B." Giurgiu, încălcând astfel art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

În susținerea nelegalității actului contestat reclamantul a invocat următoarele argumente: - incompatibilitatea constatată prin raport nu era sancționată de lege la momentul întocmirii acestuia, deoarece a fost eliminată din legislație în anul 2017; - a fost întocmit în pofida faptului că intervenise prescripția extinctivă a răspunderii sale administrative; - a fost emis cu încălcarea dispozițiilor art. 26 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 176/2010, potrivit cărora "în cazul în care cauza de incompatibilitate a încetat înainte de sesizarea Agenției, sancțiunea disciplinară poate fi aplicată în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate, dacă legea nu dispune altfel"; - raportul este nelegal având în vedere evoluția legislației referitoare la starea de incompatibilitate a funcției de viceprimar: dacă viceprimarul poate fi numit în consiliul de administrație ca reprezentant al Consiliului local, atunci în mod evident poate face parte din același consiliu și ca reprezentant al primarului; - raportul este lovit de nulitate absolută, sancțiune prevăzută de art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, toate actele și întreaga procedură care a condus la emiterea acestuia fiind desfășurate fără informarea reclamantului și invitarea sa să formuleze un punct de vedere; - raportul este nelegal având în vedere că procedura de comunicare a informațiilor cu caracter personal referitoare la reclamant este nelegală.

Soluționând cauza, prima instanță a admis acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a anulat Raportul de evaluare nr. x/01.02.2019 emis de pârâtă.

În esență, instanța de fond a reținut că interdicția prevăzută la art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, a fost înlăturată fără echivoc cel puțin în privința primarului și, pentru identitate de rațiune și atribuții, a viceprimarului, prin modificarea adusă art. 96 alin. (2) din Legea educației naționale nr. 1/2011, în urma adoptării O.U.G. nr. 49/2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative. Totodată, a reținut că acest caz de incompatibilitate a fost înlăturat de legiuitor pentru ipoteza concretă a calității de membru în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale, ipoteză incidentă în cauză și expressis verbis prin modificarea adusă reglementării de Legea nr. 128/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 161/2003, forma textului la momentul constatării incompatibilității de către Agenția Națională de Integritate.

A conchis instanța de fond pe aspectul reliefat în sensul că Raportul de evaluare nr. x/01.02.2019 s-a făcut cu nesocotirea prevederilor art. 20-21 din Legea nr. 176/2010, în condițiile în care legea nu mai prezuma, la momentul constatării de către Agenția Națională de Integritate, a unei stări de pericol public derivată din întrunirea în aceeași persoană a calității de ales local și de membru în consiliul de administrație al unității de învățământ, renunțând la instituirea unei stări de incompatibilitate între acestea.

În ceea ce privește motivul de nelegalitate referitor la termenul de prescripție a răspunderii administrative a considerat că prescripția nu a operat în prezenta cauză în condițiile în care starea de incompatibilitate a încetat la data de 29.08.2013, moment de la care, până la sesizarea Agenției Naționale de Integritate din 25 februarie 2016, au trecut mai puțin de 3 ani, sesizarea Agenției și demararea verificărilor întrerupând cursul prescripției conform dispozițiilor art. 2537 din C. civ.

De asemenea, în referire la motivul de nulitate prevăzut de art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 a apreciat că niciuna dintre verificările efectuate până la informarea reclamantului nu au avut la bază alte informații decât cele publice, iar cât privește invocarea nelegalității raportului derivând din caracterul nelegal al procedurii de comunicare a informațiilor cu caracter personal referitoare la reclamant, pornind de la statuările Curții de Justiție a Uniunii Europene în Cauza C-201/14 Bara și alții, întrucât nu a fost informat în prelabil în ce privește identitatea operatorului și scopul transmiterii către Agenția Națională de Integritate a datelor sale cu caracter personal, prima instanță a constatat că Hotărârea invocată nu se poate aplica mutatis mutandis în prezenta cauză, întrucât premisa este diferită.

Împotriva hotărârii primei instanțe a exercitat recurs pârâta Agenția Națională pentru Integritate, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Subsumat acestui motiv de casare recurenta a invocat încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material ce reglementează situația de incompatibilitate reținută în cauză în privința reclamantului, prin prisma modificărilor legislative survenite în Legea educației naționale nr. 1/2011, precum și asupra conținutului art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, clamând astfel greșita aplicare a principiului aplicării legii în timp, respectiv o încălcare a principiului neretroactivității legii civile consacrat de art. 15 din Constituția României și art. 6 alin. (1) din C. civ.

În privința soluțiilor asupra excepției prescripției răspunderii administrative și a excepției nulității Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019 ca urmare a pretinsei încălcări a art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, recurenta-pârâtă a susținut că sentința de fond este legală și temeinică, apreciind că prima instanță a interpretat și a aplicat în mod corect prevederile legale aplicabile în materie.

Potrivit motivului de recurs invocat de recurenta-pârâtă, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, în înțelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. încălcarea normelor de drept material putându-se face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale. Cu alte cuvinte, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute în mod greșit în raport de exigențele textului de lege.

De asemenea, este de observat că prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale.

Înalta Curte constată, în raport de criticile invocate prin cererea de recurs principal, că în prezenta cauză aceste motive sunt incidente, soluția primei instanțe reflectând interpretarea și aplicarea eronată a dispozițiilor legale incidente prin prisma situației de fapt rezultate din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, forma în vigoare în perioada pentru care s-a reținut starea de incompatibilitate, și anume 30.08.2012-29.08.2013, perioadă în care a exercitat atât funcția de viceprimar al municipiului Giurgiu, județul Giurgiu, cât și funcția de membru în Consiliul de Administrație al Colegiului Național "B." Giurgiu.

Potrivit textului de lege menționat: "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu (. . . . . . . . . .) d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice".

Este de observat că în conformitate cu acest text de lege, existența situației de incompatibilitate este întrunită prin simpla realizare cumulativă a celor două condiții, respectiv de a avea atât calitatea de viceprimar, cât și calitatea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, condiții pe care este cert că partea reclamantă le-a întrunit simultan în perioada evaluată în cauză, respectiv 30.08.2012-29.08.2013.

În speță sunt incidente și dispozițiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, forma în vigoare în perioada supusă evaluării reclamantului până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/26.06.2014, conform cărora: "În unitățile de învățământ de stat consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; primarul sau un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local (...)" b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă; c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă."

Din interpretarea coroborată a normelor anterior citate rezultă fără putință de tăgadă că intenția legiuitorului a fost în sensul de a institui situația de incompatibilitate a funcției de viceprimar cu aceea de membru al Consiliului de administrație al unei instituții publice, cum este situația Colegiului Național "B." Giurgiu, astfel încât cele două funcții deținute simultan în perioada 30.08.2012-29.08.2013 de către reclamantul A. sunt incompatibile.

Contrar opiniei instanței de fond, pe care nu o împărtășește, Înalta Curte constată că interdicția prevăzută la art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 nu a fost înlăturată în privința viceprimarului urmare modificării aduse art. 96 alin. (2) din Legea educației naționale nr. 1/2011, prin O.U.G. nr. 49/2014, și nici prin modificarea adusă reglementării de Legea nr. 128/2017 de modificare și completare a Legii nr. 161/2003.

Deși este real că legea incidentă, în articolul care interesează, a suferit modificări prin Legea nr. 128/2017, în sensul instituirii unei excepții pentru situația în care calitatea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice vizează o unitate de învățământ din rețeaua autorităților unităților de administrație publică locală, statuându-se în acest sens că există incompatibilitate pentru cumulul de calități, cu excepția membrilor în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale și ale spitalelor publice din rețeaua autorităților administrației publice locale, aceste modificări legislative nu reprezintă legea aplicabilă raportului juridic de drept administrativ supus analizei în prezenta cauză, nefiind posibilă atragerea aplicabilității acestor norme astfel cum a susținut reclamantul prin acțiunea formulată.

Aceasta întrucât art. 15 alin. (2) din Constituția României, invocat de recurenta-pârâtă în susținerea motivului de nelegalitate formulat, prevede, într-adevăr, că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile, în acest sens statuând și art. 6 din C. civ., aplicabil potrivit dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 554/2004, conform căruia legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare, neavând putere retroactivă.

Ca atare, nu poate fi reținută aplicarea în speță a Legii de modificare nr. 128/2017, publicată în Monitorul Oficial din 07.06.2017, pentru o perioadă anterioară adoptării acesteia, respectiv perioada supusă evaluării reclamantului 30.08.2012-29.08.2013, nefiind întrunită condiția existenței unei legi penale sau contravenționale pentru care legea fundamentală permite retroactivitatea legii, ca excepție a principiului constituțional al neretroactivității.

Instanța de control judiciar nu poate primi sub acest aspect alegația reclamantului referitoare la aplicarea legii în vigoare la momentul evaluării situației de fapt, fiind eronat raționamentul dezvoltat de acesta potrivit căruia, deși raportul de evaluare supus analizei instanței vizează perioada 30.08.2012-29.08.2013, anterioară modificării legii și introducerii acestei excepții, dacă legea în vigoare la momentul evaluării nu prevede sancționarea unei fapte ca fiind o situație de incompatibilitate, inspectorul de integritate nu are ce prevedere legală să aplice și astfel nu poate încheia un raport de evaluare, nefiind posibilă aplicarea tezei art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 care nu mai era în vigoare încă de la data de 10.06.2017 când a fost adoptată Legea nr. 128/2017.

O atare interpretare este în contradicție cu dispozițiile art. 6 din C. civ. care prevăd că actele și faptele încheiate ori, după caz, săvârșite sau produse înainte de intrarea în vigoare a legii noi nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de legea în vigoare la data încheierii sau, după caz, a săvârșirii ori producerii lor. Totodată, actele juridice nule, anulabile sau afectate de alte cauze de ineficacitate la data intrării în vigoare a legii noi, sunt supuse dispozițiilor legii vechi, neputând fi considerate valabile ori, după caz, eficace potrivit dispozițiilor legii noi. De asemenea, dispozițiile legii noi se aplică tuturor actelor și faptelor încheiate sau produse ori săvârșite după intrarea sa în vigoare, precum și situațiilor juridice născute după intrarea sa în vigoare.

Așadar, în aplicarea acestor norme legale este evident că, în prezenta cauză, faptul deținerii simultane a celor două calități de către reclamant, ce face obiectul analizei de față, s-a produs în perioada evaluată 30.08.2012-29.08.2013, impunându-se a fi examinat asupra efectelor sale juridice sub imperiul legii de drept material în vigoare la data producerii lui, inclusiv din perspectiva nulității invocate.

Ca urmare, nu prezintă relevanță sub aspectul analizei existenței stării de incompatibilitate împrejurarea că evaluarea situației de fapt și, implicit, întocmirea Raportului de evaluare contestat, au avut loc în anul 2019. Întocmirea acestui raport este consecința de drept procedural a stării de incompatibilitate, iar aplicarea legii de drept material în cauză ține de starea de incompatibilitate, iar nu de momentul desfășurării evaluării sau al emiterii raportului întocmit în acest sens. De aceea, normele de drept material care definesc starea de incompatibilitate se aplică în forma existentă la data producerii faptului juridic, nefiind norme de procedură pentru a putea fi asociate cu momentul evaluării situației de fapt și al întocmirii raportului corespunzător.

În egală măsură, nu poate fi reținut nici argumentul referitor la interpretarea dispozițiilor legale incidente în cauză cu observarea evoluției legislative și a semnificației acesteia conform viziunii reclamantului, și anume aceea că modificarea intervenită prin Legea nr. 128/2017 nu reprezintă o schimbare de viziune a legiuitorului, propunerea legislativă menționată având doar rolul de a corecta anumite neclarități existente în legislația în vigoare privind incompatibilitățile aleșilor locali în scopul de a rezolva problema neclarității textului de lege și a controverselor privind interpretarea acestuia.

Soluția legislativă instituită de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, forma aplicabilă în perioada evaluată, este evidentă în sensul prevederii unei incompatibilități în situația de cumul de calități precum cel existent în speță, astfel încât nu poate fi interpretată în sensul viitoarei forme a legii care introduce excepția, pentru a putea constitui un argument valid în sprijinul ipotezei conform căreia modificarea legislativă în discuție ar avea exclusiv rolul unor clarificări în privința textului de lege și a interpretării acestuia.

Înalta Curte reține că este întemeiată susținerea recurentei-pârâte în sensul că dispozițiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, atât în forma în vigoare în perioada anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 49/26.06.2014, cât și în forma ulterioară, nu prevăd în mod expres posibilitatea viceprimarului de a fi desemnat în calitate de membru în consiliile de administrație ale unităților de învățământ, această calitate putând fi deținută doar de primar, conform modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 49/26 iunie 2014, sau un reprezentant al primarului și un reprezentant al Consiliului local, însă cu condiția respectării regimului juridic al incompatibilităților.

Într-adevăr, din interpretarea acestor norme legale reiese că nu este obligatorie prezența viceprimarului în consiliul de administrație al școlilor, ci a unui reprezentant al primarului și a unor reprezentanți ai consiliului local, reprezentanți care, având în vedere tocmai coroborarea prevederilor Legii nr. 1/2011 cu ale Legii nr. 161/2003, pot fi oricare alți consilieri locali având în vedere că, ulterior obținerii mandatului de viceprimar, acesta nu își mai exercită mandatul de consilier local, fiind vorba de două mandate distincte, chiar dacă își păstrează statutul de consilier local. În plus, este de observat că reprezentarea Consiliului local în consiliile de administrație se poate realiza de persoane stabilite prin hotărâre a Consiliului local, fără a se încălca însă regimul juridic al incompatibilităților prin desemnarea acestora.

În concluzie, există posibilitatea desemnării în calitate de reprezentant al Consiliului local a altei persoane, respectiv alt consilier local, și nu a viceprimarului care se află în stare de incompatibilitate potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, deoarece nu poate fi ignorată legea materială specială aplicabilă în materie.

Apreciind că prin modificarea adusă art. 96 alin. (2) din Legea educației naționale nr. 1/2011, a fost înlăturată fără echivoc interdicția în privința primarului și, pentru identitate de rațiune și atribuții, și a viceprimarului, rezultând că pot face parte din consiliul de administrație al unităților de învățământ în virtutea pretinsei voințe a legiuitorului ca prin această modificare funcția de primar (viceprimar) să nu mai fie prezumată legal ca având consecințe negative asupra modului de exercitare a calității de membru în consiliul de administrație, instanța de fond a înlăturat practic incidența art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, dând eficiență dispozițiilor Legii nr. 1/2011 ca norme legale ulterioare celor de reglementare a regimului incompatibilităților prevăzut în Legea nr. 161/2003.

Or, voința legiuitorului prin promulgarea Legii nr. 161/2003 a fost tocmai aceea de a implementa un cadru legislativ instituit cu reglementări precise, clare și fără echivoc pentru stabilirea incompatibilităților privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

În aceste condiții, având în vedere că nu s-au conturat și demonstrat elemente de nelegalitate a actului administrativ contestat, și anume Raportul de evaluare nr. x/01.02.2019 întocmit de Agenția Națională de Integritate, potrivit argumentelor expuse, aspecte ce conduc în mod nemijlocit la conturarea caracterului nelegal al hotărârii de fond supuse cenzurii instanței de control judiciar, Înalta Curte reține că sunt întemeiate criticile recurentei-pârâte formulate din perspectiva interpretării și aplicării eronate a dispozițiilor legale incidente în materie de incompatibilități, motiv pentru care va admite demersul judiciar al acesteia și va reforma sentința de fond atacată în limitele stabilite prin cererea de recurs analizată conform celor reținute în prezenta decizie.

5.2. În examinarea recursului incident formulat de recurentul-reclamant A., Înalta Curte urmează a analiza, cu prioritate, în condițiile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepția lipsei de interes în susținerea recursului incident, invocată din oficiu.

Potrivit dispozițiilor legale menționate anterior, "(1) Instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei".

În prezenta cauză, reclamantul A. a formulat, odată cu întâmpinarea, recurs incident întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând ca, în situația admiterii recursului principal, să fie repuse în discuție motivele de nelegalitate respinse de instanța de fond prin sentința recurată, respectiv excepția prescripției răspunderii administrative și a aplicării sancțiunilor, precum și excepția nulității Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019 ca urmare a încălcării art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010.

În referire la excepția invocată de Înalta Curte din oficiu, se impune precizarea că aceasta reprezintă un mijloc procesual prin care se invocă lipsa interesului sau a uneia dintre cerințele acestuia cu privire la cererea de chemare în judecată sau la alt mijloc procedural ce intră în conținutul acțiunii civile (cereri, excepții, exercitarea căilor de atac, executarea silită), fiind o excepție de fond, întrucât se invocă încălcarea cerințelor interesului - condiție de exercitare a acțiunii civile, peremtorie, întrucât admiterea sa împiedică soluționarea fondului cererii, și absolută, deoarece se încalcă norme de ordine publică.

Înalta Curte reamintește că, în conformitate art. 32 alin. (1) lit. d) coroborat cu art. 33 din C. proc. civ., orice demers judiciar poate fi inițiat și întreținut numai prin justificarea unui interes legitim încălcat, dispoziții aplicabile și în cazul căilor de atac. Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral, pe care îl urmărește cel ce învestește o instanță de judecată cu o cerere (acțiune sau cale de atac), acesta impunându-se a fi determinat, legitim, personal, născut și actual. Prin urmare, interesul reprezintă o condiție generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluționării unei cauze, atât în faza procesuală a fondului, cât și în căile de atac.

În consecință, în ceea ce privește căile de atac, se impune concluzia că interesul trebuie să existe, atât la momentul declarării căii de atac, cât și pe tot parcursul souționării acesteia.

Înalta Curte reține că prin sentința de fond a fost admisă acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a fost anulat Raportul de evaluare nr. x/01.02.2019 emis de pârâtă, prima instanță reținând, în esență, că nu este dată situația de incompatibilitate prezentată prin acest raport.

În cadrul recursului principal recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate a invocat încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material ce reglementează situația de incompatibilitate reținută în cauză în privința reclamantului, prin prisma modificărilor legislative survenite în Legea educației naționale nr. 1/2011, precum și asupra conținutului art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, clamând astfel greșita aplicare a principiului aplicării legii în timp, respectiv o încălcare a principiului neretroactivității legii civile consacrat de art. 15 din Constituția României și art. 6 alin. (1) din C. civ.

În privința soluționării excepției prescripției răspunderii administrative și a excepției nulității Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019 ca urmare a pretinsei încălcări a art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, recurenta-pârâtă a susținut, în cadrul apărărilor formulate în recurs, că sentința de fond este legală și temeinică, apreciind că prima instanță a interpretat și a aplicat în mod corect normele legale aplicabile în cauză sub aceste aspecte.

Prin recursul incident recurentul-reclamant a solicitat reformarea soluțiilor pronunțate de instanța de fond cu privire la excepția prescripției răspunderii administrative și a aplicării sancțiunilor, precum și cu privire la excepția nulității Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019 ca urmare a încălcării art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, însă doar în situația în care s-ar admite recursul principal.

În acest context a fost invocată de către instanța de control judiciar excepția lipsei de interes a reclamantului în susținerea recursului incident.

Astfel, se reține că pentru a îndeplini condițiile prevăzute de art. 491 raportat la art. 472 din C. proc. civ., recursul incident formulat de reclamant trebuie să conducă la reformarea hotărârii atacate.

Pe de altă parte, instanța de control judiciar reține că între cele două demersuri judiciare, respectiv recursul principal și recursul incident, nu există o legătură de interdependență, în sensul avut în vedere de către recurentul-reclamant, astfel încât recursul incident să fie soluționat în funcție de modalitatea de soluționare a recursului principal.

Dimpotrivă, Înalta Curte apreciază că cele două demersuri judiciare au o existență distinctă și, chiar dacă promovarea recursului principal deschide calea formulării recursului incident, ulterior acestui moment cele două căi de atac sunt independente și fiecare dintre ele trebuie să urmărească schimbarea hotărârii atacate conform argumentelor și susținerilor formulate la momentul de referință al declarării acestora.

Altfel spus, interesul de a promova recurs incident trebuie să existe încă de la momentul declarării acestuia, scopul urmărit fiind acela de schimbare a soluției cuprinsă în dispozitivul sentinței recurate în concordanță cu criticile formulate în cadrul acestui demers.

În speță, din cuprinsul recursului incident nu rezultă că partea reclamantă a solicitat schimbarea sentinței de fond în considerarea argumentelor invocate, ci a arătat că interesul său de a repunere în discuție motivele de nelegalitate a Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019, invocate în fața instanței de fond și soluționate de aceasta, se naște doar în ipoteza în care s-ar admite recursul principal și s-ar interveni asupra sentinței recurate în sensul vizat de recursul principal.

Or, atât timp cât nu a solicitat reformarea sentinței de fond conform argumentelor invocate, prin raportare la momentul formulării recursului incident, recurentul-reclamant nu justifică un interes în susținerea demersului său doar în situația admiterii recursului principal și a casării sentinței de fond cu consecința rejudecării fondului în limitele stabilite de recursul principal, întrucât nu există un raport de subordonare între cele două recursuri exercitate, condiționarea recursului incident de cel principal existând doar din perspectiva modalității de exercitare, iar nu și din perspectiva modalității de soluționare a acestuia.

În aceste condiții, ținând cont de faptul că prima instanță a admis acțiunea reclamantului și a dispus anularea raportului de evaluare contestat, partea obținând astfel soluția favorabilă pretinsă, interesul de a formula recurs incident poate fi justificat doar în situația în care scopul urmărit este acela de reformare a soluției pronunțate în sensul soluționării cauzei prin reținerea uneia dintre excepțiile invocate și nu prin analizarea fondului raportului juridic litigios.

Pe cale de consecință, cum interesul de a acționa al reclamantului trebuie să existe la data declarării căii de atac și să subziste pe toată perioada soluționării acesteia, Înalta Curte constată că nu este îndeplinită condiția de exercitare a căii de atac referitoare la justificarea unui interes, în sensul art. 32 alin. (1) lit. d) din același Cod, ceea ce face de prisos analizarea în concret a criticilor pe fondul recursului incident.

Pentru argumentele expuse la pct. 5.1 din prezenta decizie, constatând că este întrunit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul art. 496 din același act normativ, raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 544/2004, va admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate, va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea ca neîntemeiată.

Totodată, conform argumentelor expuse la pct. 5.2 din decizie, reținând că este întemeiată excepția lipsei de interes în promovarea recursului incident al reclamantului A., excepție invocată din oficiu, în temeiul art. 248 alin. (1) și art. 496 alin. (1) raportat la art. 491 coroborat cu art. 472 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul incident declarat de recurentul-reclamant A. împotriva aceleiași sentințe, ca lipsit de interes.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 455 din 18 septembrie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge acțiunea ca neîntemeiată.

Respinge recursul incident declarat de recurentul-reclamant A. împotriva aceleiași sentințe, ca lipsit de interes.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 2 iunie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.