ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3200/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 09.06.2022, sub nr. x/2022, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/17.05.2022 emis de ANI, precum și obligarea pârâtei la plata tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea litigiului.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2298 din 9 decembrie 2022, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate. A anulat Raportul de evaluare nr. 22885/G/II emis în data de 17.05.2022 de către Agenția Națională de Integritate. Totodată, a obligat pârâta Agenția Națională de Integritate la plata sumei de 3.570,00 RON, către reclamantul A., reprezentând cheltuieli de judecată – onorariu apărător.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului formulat, casarea sentinței recurate, cu consecința respingerii ca neîntemeiată a acțiunii formulate și menținerea raportului de evaluare nr. x/17.05.2022, ca temeinic și legal. În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă susține, sub un prim aspect, că instanța de fond a încălcat și aplicat greșit dispozițiile art. 13 și art. 14 din Legea nr. 176/2010. În acest context, sub aspect procedural, arată că au fost respectate toate etapele și procedurile activității de evaluare, așa cum sunt prevăzute de Legea nr. 176/2010, inclusiv în ceea ce privește informarea intimatului. Astfel, în speță, ordinea cronologică a etapelor corespunzătoare procedurii de informare a fost următoarea: - la data de 05.05.2021 prin adresa nr. x/05.05.2021 – confirmare de primire semnată la 14.05.2021 – intimatul a fost informat în legătură cu declanșarea evaluării respectării regimului juridic al incompatibilităților, în perioada exercitării funcțiilor și demnităților publice și, totodată, a fost înștiințat că, în cazul în care din activitatea de evaluare desfășurată vor fi identificate elemente în sensul existenței unei incompatibilități, va fi informat și invitat pentru a prezenta un punct de vedere; - la acel moment inspectorul de integritate nu a identificat vreun incident de integritate pentru a putea solicita un punct de vedere persoanei evaluate; - inspectorul de integritate solicită date și informații de la entitățile competente privind situația persoanei evaluate și începe procedura de evaluare. Dacă din activitatea de evaluare rezultă faptul că persoana evaluată a încălcat regimul juridic al incompatibilităților sau conflictelor de interese, inspectorul de integritate are obligația de a o informa și a-i solicita un punct de vedere, conform prevederilor art. 20 din Legea nr. 176/2010; - la data de 27.07.2021 prin adresa nr. x/27.07.2021 – confirmare de primire semnată la 02.08.2021 – intimatul a fost informat despre identificarea unor elemente privind nerespectarea regimului juridic al incompatibilităților, prin încălcarea prevederilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 și a fost invitat să prezinte date și informații, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris și, totodată, a fost informat că are dreptul să fie asistat de avocat. Prin urmare, recurenta învederează că în momentul primirii lucrării și până la informarea persoanei evaluate că a început activitatea de evaluare, inspectorul de integritate, în pre-evaluarea desfășurată și prezentată anterior, se raportează exclusiv la declarațiile de avere și interese – care sunt informații publice, precum și la adresa de la angajator prin care se comunică inspectorului de integritate în vederea identificării domiciliului persoanei evaluate, pentru efectuarea informării acesteia. Contrar celor reținute de instanța de fond, recurenta-pârâtă susține că, începând cu data de 05.05.2021, când intimatul a fost informat despre declanșarea procedurii de evaluare, inspectorul de integritate avea posibilitatea de a solicita date și informații, inclusiv cu caracter nepublic, referitoare la persoana evaluată, iar primirea și valorificarea acestor informații în procedura de evaluare, nu poate constitui un motiv de nulitate al raportului de evaluare, atât timp cât, așa cum a demonstrat, prevederile legale la cele două informări au fost respectate. Printr-o altă critică, recurenta-pârâtă consideră că instanța de fond a reținut, în mod eronat faptul că intimatul nu se află în situația de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003. Astfel, arată că în speță, în perioada deținerii funcției de primar (28.06.2016-15.10.2020) intimatul a încălcat dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 și nu a respectat prevederile art. 91 alin. (3) teza I din același act normativ, întrucât, simultan cu funcția de primar, a exercitat și calitatea de comerciant persoană fizică "A. Persoană Fizică Autorizată". Din conținutul adresei nr. x/31.05.2021 transmisă de Oficiul Național al Registrului Comerțului rezultă că intimatul figurează ca deținând (începând cu anul 2009) calitatea de comerciant persoană fizică "A. Persoană Fizică Autorizată" având ca domeniu principal de activitate "cultivarea cerealelor, plantelor leguminoase și a plantelor producătoare de semințe oleaginoase" și în perioada exercitării mandatului de primar 2016-2020, acesta a exercitat calitatea de comerciant persoană fizică "A. Persoană Fizică Autorizată", desfășurând activități specifice domeniului principal de activitate, conform contractelor de arendă (total 69 contracte, din care 27 încheiate înainte de perioada supusă evaluării și derulate în această perioadă și 42 încheiate în perioada supusă evaluării) încheiate de arendașul "A. Persoană Fizică Autorizată" (prin soția intimatului, în baza procurilor nr. 686/06.03.2014 și nr. 630/07.03.2017) cu diferiți arendatori persoane fizice (inclusiv cu propria persoană și soția sa) și persoane juridice. Faptul că soția intimatului a îndeplinit, în numele și pentru "A. Persoană Fizică Autorizată", actele juridice precizate în procuri, în opinia recurentei, nu echivalează cu neexercitarea de către intimat a calității de persoană fizică autorizată, întrucât împuternicirile au ca obiect doar îndeplinirea unor acte (referitoare în esență la reprezentare și administrare) conexe și/sau adiacente activităților specifice domeniului principal de activitate al "A. Persoană Fizică Autorizată" (cultivarea cerealelor, plantelor leguminoase și a plantelor producătoare de semințe oleaginoase") - domeniu care a implicat direct și exclusiv forța de muncă a persoanei evaluate, în acord cu prevederile art. 2 lit. i) și art. 19 alin. (1) din O.G. nr. 44/2008. Totodată, susține că nu există o procură pentru perioada 08.03.2020-26.03.2020, perioada cuprinsă în activitatea de evaluare desfășurată de către inspectorul de integritate și la care acesta s-a raportat în reținerea stării de incompatibilitate – 28.06.2016-15.10.2020, astfel că în această perioadă nu se poate susține că soția intimatului era mandatată să desfășoare activități în cadrul P.F.A. Mai mult, menționează că instanța de fond nu a avut în vedere faptul că în Registrul Comerțului nu apar înscrise mențiuni în baza dispozițiilor art. 2 lit. I)1) și art. 71 din același act normativ, privind participarea în mod obișnuit a soției la activitatea de cultivare a cerealelor, plantelor leguminoase și a plantelor producătoare de semințe oleaginoase desfășurată de persoana fizică autorizată "A. Persoană Fizică Autorizată". De asemenea, mai arată că instanța de fond nu a avut în vedere faptul că legiuitorul nu condiționează starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 de existența unei anumite împrejurări, cum ar fi exercitarea nemijlocită de către persoana fizică autorizată și a activităților conexe și/sau adiacente activităților specifice domeniului său principal de activitate; prin urmare, câtă vreme a exercitat simultan funcția de primar și calitatea de comerciant persoană fizică "A. Persoană Fizică Autorizată" (situație de fapt dovedită de încasarea de venituri din agricultură și de subvenții APIA) A. s-a aflat în stare de incompatibilitate, fiind întrunită ipoteza normei legale instituite prin art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

Apărările formulate în cauză Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare în dosarul instanței de recurs, prin care a solicitat, în principal, anularea recursului pentru neîncadrare, iar, în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat. În motivarea întâmpinării, în esență, intimatul susține că în mod corect prima instanță a reținut că Raportul de evaluare contestat în cauză a fost întocmit cu încălcarea prevederilor art. 13 coroborat cu art. 14, art. 15 și art. 20 din Legea nr. 176/2010, deoarece pârâta a solicitat documente nepublice înainte de informarea și invitarea persoanei evaluate să prezinte punctul de vedere, astfel că sancțiunea care intervine este nulitatea absolută. Prin urmare, arată că neîntemeiat se apreciază de recurenta-pârâtă că momentul de la care aceasta poate solicita și obține informații nepublice pentru efectuarea evaluării este data la care informează persoana vizată cu privire la faptul că a fost inițiată procedura de evaluare. În realitate, textul legal prevede ca reper temporar data la care persoana evaluată a fost informată și invitată pentru a exprima un punct de vedere cu privire la elementele concrete identificate de inspectorul de integritate. În acest context, menționează că, potrivit art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activității de evaluare, fără ca persoana să fie invitată și informată potrivit dispozițiilor art. 14 sunt lovite de nulitate absolută. În ceea ce privește starea de incompatibilitate reținută prin raportul de evaluare, învederează că, așa cum corect a stabilit și prima instanță, prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) și ale art. 91 alin. (3) teza I din Legea nr. 161/2003 nu au fost încălcate în cauză, iar reclamantul nu s-a aflat în stare de incompatibilitate pe parcursul exercitării funcției de primar al Comunei Ciocănești, jud. Călărași, având în vedere faptul că acesta nu a exercitat în mod efectiv nicio atribuție, nu a efectuat niciun act de dispoziție sau de administrare, nu a realizat niciun act juridic specific comercianților în cadrul PFA A. în perioada 2016-2020. De altfel, arată că interpretarea primei instanțe este în acord și cu jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție în cauze similare, prin care instanța supremă a statuat, în esență, că norma instituită de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 nu poate fi interpretată doar în litera ei, ci și prin raportare la rațiunea avută în vedere de legiuitor pentru edictarea sa. Mai mult, se arată că, prin Raportul de evaluare criticat, chiar recurenta a constatat că nu au existat niciun fel de raporturi contractuale între Primăria Comunei Ciocănești și PFA, astfel că nici din această perspectivă nu a existat vreun interes personal incompatibil cu exercitarea funcției/demnității publice pentru întrunirea elementelor constitutive ale stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

Răspunsul la întâmpinare Recurenta-pârâtă a formulat răspuns la întâmpinarea intimatului-reclamant prin care a menționat că își menține criticile și argumentele expuse prin cererea de recurs și a solicitat respingerea apărărilor formulate de intimat ca nefondate.

Alte aspecte procesuale Excepția nulității recursului invocată de către intimatul-reclamant prin întâmpinare a fost respinsă în ședința publică din 11 iunie 2024, pentru motivele expuse în practicaua prezentei decizii.

Procedura de soluționare a recursului În temeiul art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, din data de 01 noiembrie 2023, s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 11 iunie 2024, în ședință publică, cu citarea părților, când Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reținând cauza spre soluționare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecății.

Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fond pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurenta-pârâtă și-a întemeiat recursul pe motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. O primă critică adusă de către recurenta-pârâtă hotărârii recurate vizează reținerile instanței de fond referitoare la pretinsa nerespectare a procedurii de informare și invitare a reclamantului pentru exprimarea punctului de vedere. Recurenta-pârâtă pretinde, în esență, că prima instanță ar fi făcut o greșită aplicare a art. 13 și art. 14 din Legea nr. 176/2010, deoarece, în mod eronat, a reținut faptul că inspectorul de integritate, în activitatea de evaluare, s-a raportat la date și informații care nu sunt publice înainte să informeze persoana vizată că are dreptul să exprime un punct de vedere. Critica este fondată. Sub acest aspect, se reține că prevederile art. 13 din Legea nr. 176/2010 au fost inserate în secțiunea 2 din Legea nr. 176/2010, referitoare la evaluarea averii. Potrivit acestor prevederi, "(1) După repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor, a informațiilor și a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează: a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfășoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informații publice; b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice date ori informații care nu sunt publice. (2) Actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activității de evaluare, fără ca persoana să fie invitată și informată potrivit dispozițiilor art. 14, sunt lovite de nulitate absolută." "Actele" la care se referă art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 sunt acte administrative, respectiv rapoarte de evaluare. Sensul acestui alineat este acela că un raport de evaluare a averii întocmit în baza unor informații care nu sunt publice, fără ca persoana să fie invitată și informată potrivit art. 14 (adică fără să poată exprima un punct de vedere cu privire la diferențele între averea declarată și cea rezultată din informațiile publice și nepublice), sunt lovite de nulitate absolută. Într-adevăr, o astfel de situația ar aduce atingere dreptului la apărare al persoanei vizate, sancțiunea nulității absolute fiind pe deplin justificată. Deși acest text legal se referă la procedura evaluării averii, el se aplică mutatis mutandis și în cazul procedurii evaluării conflictelor de interese și incompatibilităților datorită trimiterii pe care art. 20 alin. (5) din aceeași lege o face la art. 13 (și art. 15). Procedura de evaluarea a conflictelor de interese și a incompatibilităților, este reglementată în Secțiunea a-3-a, începând cu dispozițiile art. 20 din Legea nr. 176/2010, care prevede următoarele: "(1) Dacă, în urma evaluării declarației de interese, precum și a altor date și informații, inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenței unui conflict de interese sau a unei incompatibilități, informează despre aceasta persoana în cauză și are obligația de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere. (2) Persoana informată potrivit prevederilor alin. (1) este invitată să prezinte inspectorului de integritate date sau informații pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris. (3) Informarea și invitarea se vor face prin poștă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire. (4) Persoana care face obiectul evaluării are dreptul de a fi asistată sau reprezentată de avocat și are dreptul de a prezenta orice date ori informații pe care le consideră necesare. (5) Prevederile art. 13 și 15 se aplică în mod corespunzător." Așadar, coroborând art. 20 cu art. 13 alin. (2) din lege, rezultă că un raport de evaluare a stării de incompatibilitate, așa cum este cel din prezenta cauză, întocmit în baza unor informații care nu sunt publice, fără ca persoana vizată să fie invitată și informată potrivit art. 14 (adică fără să poată exprima un punct de vedere cu privire la acuzația de incompatibilitate), este lovit de nulitate absolută deoarece încalcă dreptul la apărare al persoanei vizate. Or, în speță, este necontestat că intimatul-reclamant a fost informat și a putut să exprime un punct de vedere înainte ca inspectorul de integritate să întocmească raportul de evaluare. Eroarea de drept a primei instanțe și, în egală măsură, a intimatului-reclamant, constă în considerarea cererilor de comunicare de informații adresate de inspectorul de integritate unor autorități (Primăria Ciocănești, ONRC, AJFP Călărați) ca fiind "acte", în sensul art. 13 alin. (2) din lege. Dacă ar fi așa, atunci procedura evaluării stării de incompatibilitate nu s-ar putea desfășura (ar fi complet blocată) deoarece indiciile privind incompatibilitatea nu rezultă decât în urma comunicării informațiilor solicitate. A cere persoanei vizate, intimatul-reclamant, să exprime un punct de vedere înaintea obținerii informațiilor (publice sau nepublice) din care rezultă presupusa stare de incompatibilitate ar fi lipsit de sens. Rezultă că interpretarea noțiunii de "act" la care se referă art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, singura care asigură logică și coerență procedurii evaluării, este aceea de act juridic. Adresele întocmite de ANI pentru obținerea de informații nu sunt "acte", în sensul textului legal amintit, deoarece nu produc efecte juridice ci doar pregătesc raportul de evaluare. Fondată este și critica recurentei-pârâte privind greșita interpretare a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, soluția primei instanțe reflectând interpretarea și aplicarea eronată a dispozițiilor legale incidente prin prisma situației de fapt rezultate din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Prima instanță a considerat că reclamantul nu se află în stare de incompatibilitate deoarece, în perioada cât a deținut funcția de primar, nu a desfășurat efectiv activitate comercială, delegând prin procură această activitate soției sale. A apreciat că această interpretare este justificată de decizia Curții Constituționale nr. 104/2018, din care citează pe larg. Interpretarea instanței este eronată. Astfel, potrivit art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, funcția de primar este incompatibilă cu calitatea de comerciant persoană fizică. Așadar, pentru existența stării de incompatibilitate este suficientă deținerea calității de comerciant concomitent cu funcția de primar. Instanța de fond a adăugat la lege, interpretând și aplicând greșit norma de drept material amintită, prin adăugarea unei condiții suplimentare, respectiv desfășurarea efectivă și directă de activitate comercială. Decizia Curții Constituționale mai sus amintită nu justifică o interpretare diferită; instanța constituțională doar arată că noțiunea de "comerciant" și calificarea unei persoane fizice ce desfășoară o activitate economică autorizată ca fiind "comerciant" presupune o analiză de la caz la caz și exemplifică această situație prin trimiterea, cu titlu de exemplu, la diferite acte normative (cf. paragraful 64 din decizie, citat integral în sentință). Or, așa cum instanța de fond reține explicit, în Registrul comerțului, reclamantul figurează ca deținând (începând cu anul 2009) calitatea de comerciant persoană fizică, având ca domeniu principal de activitate "cultivarea cerealelor, plantelor leguminoase și a plantelor producătoare de semințe oleaginoase". Prin urmare, Înalta Curte constată că starea de incompatibilitate reținută în privința reclamantului a fost legal constatată de Agenția Națională de Integritate prin raportul de evaluare contestat, iar soluția atacată, prin care s-a dispus anularea raportului de evaluare, este dată cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor mai sus discutate.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, constatând incidența în cauză a prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate, va casa sentința recurată și, rejudecând în fond, va respinge acțiunea formulată de reclamant, ca neîntemeiată. În temeiul art. 451 alin. (1) C. proc. civ., față de căderea în pretenții și culpa procesuală a intimatului-reclamant, îl va obliga pe acesta la plata către recurenta-pârâtă a sumei de 100 RON cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând taxa judiciară de timbru aferentă cererii de recurs, conform dovezilor de plată de la dosar recurs.