ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4447/2024

Ședința publică din data de 10 octombrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1 Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 18.01.2023 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/22.12.2022 întocmit de ANI în lucrarea nr. x/07.12.2021, solicitând anularea raportului și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 1344 din 3 octombrie 2023, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a anulat Raportul de evaluare nr. x/22.12.2022 emis de pârâtă. A respins celelalte pretenții formulate de reclamant prin intermediul cererii modificatoare, ca neîntemeiate.

Totodată, a obligat pârâta ANI la plata sumei de 1.050 RON cheltuieli de judecată reprezentate de contravaloarea taxei judiciare de timbru (50 RON) și onorariu avocațial redus (1.000 RON), în favoarea reclamantului.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, invocând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta-pârâtă a apreciat că instanța de fond a interpretat și aplicat în mod greșit normele de drept material incidente speței, respectiv prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu dispozițiile art. 228 alin. (1) din Codul administrativ, precum și prevederile art. 430 alin. (1) art. 434 și art. 435 alin. (2) C. proc. civ.

În esență, a arătat că prima instanță a pornit de la premiza greșită potrivit căreia, în speță, se impun cu autoritate de lucru judecat considerentele sentinței civile nr. 698/14.03.2022 a Tribunalului Ilfov și a Deciziei nr. 330/22.12.2022 a Curții de Apel București pronunțate în dosarul nr. x/2022, întrucât obiectul acestui dosar este total diferit față de cel al prezentei cauze.

Astfel, obiectul dosarului nr. x/2022 constă în anularea HCL nr. 84/28.09.2021 și se raportează la aspecte de încălcare a procedurii reglementate de dispozițiile art. 204 Cod administrativ care privesc încetarea mandatului de consilier local, în timp ce, în prezenta cauză instanța a fost investită cu verificarea legalității și temeiniciei unui Raport de evaluare prin care s-a constatat încălcarea de către intimatul-reclamant a regimului juridic al conflictelor de interese, respectiv a prevederilor art. 70 din legea nr. 161/2003, coroborate cu dispozițiile art. 228 alin. (1) din Codul administrativ.

A mai reiterat recurenta-pârâtă faptul că stabilirea existenței/inexistenței unei situații de conflict de interese nu se realizează direct de către instanța de judecată, la solicitarea unei persoane fizice/juridice, întrucât procedura de evaluare a incompatibilităților și a conflictelor de interese este apanajul exclusiv al Agenției Naționale de Integritate, potrivit art. 8 din legea nr. 176/2010.

Dacă instanța de contencios administrativ ar aprecia direct existența unui incident de integritate, așa cum a reținut Curtea de Apel în sentința recurată, s-ar substitui unei autorități administrative autonome - ANI, cu încălcarea principiului constituțional al separației puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituția României.

În cauza ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2022, instanța s-a referit la existența unui conflict de interese din perspectiva procedurii pe care consilierii locali aveau obligația de a o urma, respectiv la faptul că, constatarea încetării de drept a mandatului de consilier local, precum și vacantarea locului de consilier local se realizează printr-o hotărâre de constatare a autorității deliberative respective, la propunerea primarului ori, după caz, a oricărui alt ales local, adoptată în prima ședință desfășurată după apariția evenimentului, hotărâre care nu se supune la vot, aceasta fiind de constatare a unei stări de fapt.

Or, în speță, conflictul de interese a fost generat tocmai de faptul că intimatul-reclamant a votat HCL nr. 84/28.09.2021 privind respingerea proiectului de hotărâre cu privire la încetarea mandatelor de consilieri locali, aspect ce a atras incidența prevederilor art. 228 Cod administrativ. Acesta avea un interes personal în respingerea respectivului proiect ținând cont că, la art. 1 prevedea:

"Se constată încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, conform art. 204 alin. (2) lit. e) din Ordonanța de Urgență nr. 57 din 3 iulie 2019 privind Codul administrativ a mandatelor următorilor consilieri locali: (...) A. (...)".

Chiar dacă s-a constatat ulterior nelegalitatea acestei proceduri, relevantă pentru reținerea conflictului de interese este conduita avută de intimat în momentul supunerii la vot a proiectului de hotărâre care avea obligația de a anunța la începutul dezbaterilor, interesul personal și de a nu participa la vot.

Legiuitorul nu condiționează generarea conflictului de interese de eventuale neregularități ale procedurii anterioare deliberării și adoptării unei hotărâri a consiliului local, doar impune consilierului local obligația de a nu participa la această etapă în cazul în care are un interes personal.

A mai subliniat faptul că noțiunea de "interes" avută în vedere de legiuitor nu se referă strict la un avantaj/beneficiu material, cuantificabil în bani, pe care alesul local l-ar putea obține pentru sine sau pentru soț/soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv. Rațiunea reglementării conflictului de interese este aceea de a preveni existența oricărui dubiu rezonabil cu privire la îndeplinirea de către alesul local a atribuțiilor și competențelor ce îi revin potrivit legii.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosarul instanței de recurs, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu consecința menținerii ca legală și temeinică a sentinței atacate.

În opinia sa, în mod corect instanța de fond a dat efect prevederilor referitoare la prezumția de lucru judecat în raport de considerentele hotărârilor pronunțate în cadrul dosarului nr. x/2022, respectiv faptul că mandatele nu încetaseră prematur, nefiind posibil ca prin HCL nr. 84/2021 să se aprobe proiectul nelegal care prevedea constatarea încetării de drept a mandatelor înainte de expirarea duratei normale.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat în limitele și pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Reclamantul A. a investit instanța de contencios administrativ cu analiza legalității Raportului de evaluare nr. x/22.12.2022 întocmit de pârâtă Agenția Națională de Integritate în lucrarea nr. x/07.12.2021.

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, pârâta Agenția Națională de Integritate a reținut că reclamantul A. nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese, încălcând prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 coroborat cu art. 228 alin. (1) din Codul administrativ întrucât, în calitate de consilier local, a participat la ședința extraordinară a Consiliului Local din data de 28.09.2021 în cadrul căreia a fost adoptată Hotărârea nr. 84/28.09.2021 privind respingerea Proiectului de hotărâre cu privire la încetarea mandatelor de consilieri locali care, la art. 1 prevedea:

"Se constată încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, conform art. 204 alin. (2) lit. e) din O.U.G. nr. 57/03.07.2019 privind codul administrativ, a mandatelor următorilor consilieri locali: (...) A. (...). Se declară vacante cele 10 locuri ale consilierilor locali de la art. 1 (...)".

Prima instanță a valorificat în prezenta speță, în temeiul art. 430 alin. (1) și art. 435 alin. (2) C. proc. civ., dezlegările definitive oferite în cadrul dosarului nr. x/2022 al Tribunalului Ilfov, referitoare la inexistența elementelor conflictului de interese în privința reclamantului în ceea ce privește deliberarea și adoptarea HCL Popești - Leordeni nr. 84/28.09.2021, și a constatat că se impune anularea Raportului de evaluare nr. x/22.12.2022 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate.

Astfel, după cum s-a arătat, judecătorul fondului și-a argumentat soluția de admitere a cererii de chemare în judecată și de anulare a raportului de evaluare nr. x din 22.12.2022 emis de recurenta-pârâtă, prin care s-a constatat că intimatul-reclamant a fost în conflict de interese, întrucât în calitate de consilier local a participat la ședința consiliului local în cadrul căreia a fost adoptată hotărârea nr. 84 din 28.09.2021 privind respingerea proiectului de hotărâre cu privire la încetarea mandatelor de consilieri locali, exclusiv pe incidența dispozițiilor art. 430 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora "Hotărârea judecătorească ce soluționează, în tot sau în parte, fondul procesului sau statuează asupra unei excepții procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunțare, autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranșată."

Așa cum s-a subliniat în mod constant în literatura și practica de specialitate, condiția de aplicare a autorității de lucru judecat presupune identitatea de acțiuni (părți, obiect și cauză juridică), condiție ce oprește repetarea unei noi judecăți între aceleași părți. Efectul pozitiv al autorității de lucru judecat conferă părții care a câștigat procesul oportunitatea de a se prevala de dreptul recunoscut prin hotărârea care se bucură de autoritate de lucru judecat, într-o nouă judecată, fără ca partea adversă să mai poată pune în discuție existența dreptului respectiv.

În cauză, prima instanță, fără a verifica îndeplinirea triplei condiționalități pe care o presupune autoritatea de lucru judecat a unei hotărâri judecătorești, a considerat că sentința civilă nr. 698 din 14.03.2022 a Tribunalului Ilfov, definitivă prin decizia civilă nr. 3301 din 22.12.2022 a Curții de Apel București, pronunțată în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Orașului Popești Leordeni, se impune cu autoritate de lucru judecat în prezenta cauză, având ca obiect anularea unui raport de evaluare încheiat de Agenția Națională de Integritate în temeiul dispozițiilor art. 25 alin. (1)-(4) din Legea nr. 176/2010 și art. 70 din Legea nr. 161/2003, reținând și incidența dispozițiilor art. 435 alin. (2) C. proc. civ. în ceea ce privește opozabilitatea aceleiași sentințe, întrucât a rămas definitivă anterior întocmirii raportului de evaluare.

Reținând, așadar, că în mod eronat judecătorul fondului a făcut aplicarea dispozițiilor art. 430 alin. (1) C. proc. civ., întrucât nu există identitatea de acțiuni prevăzută de acest text de lege (părți, obiect și cauză juridică), Înalta Curte va analiza incidența în cauză a opozabilității sentinței definitive indicată în considerentele hotărârii atacate în lumina dispozițiilor art. 435 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora "Hotărârea judecătorească ce soluționează, în tot sau în parte, fondul procesului sau statuează asupra unei excepții procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunțare, autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranșată."

Din economia acestui text de lege, reiese că hotărârea judecătorească nu produce efecte în mod direct față de terți, concluzie justă, întrucât terții nu au fost parte în proces, nu au susținut vreo pretenție, nu au formulat apărări și nici nu au beneficiat de garanții procedurale. Ca atare, dat fiind faptul că hotărârea judecătorească este de natură să contureze un fapt juridic nou în ordinea juridică, terții nu îl pot ignora, astfel încât hotărârea produce efecte în mod indirect și față de aceștia, dar pe tărâmul opozabilității.

Cu toate acestea, legiuitorul a prevăzut garanții procesuale concrete în favoarea terțului căruia i se opune opozabilitatea unei sentințe definitive, precizând în mod expres că acesta poate face dovada contrară în condițiile legii, pentru înlăturarea opozabilității, prin invocarea unor elemente noi, indiferent de modalitate, respectiv pe calea unei apărări pe fondul cauzei sau pe cale de acțiune.

În consecință, elementele care trebuie invocate de terț, pentru a înlătura opozabilitatea efectelor hotărârii inițiale, sunt elemente noi (de fapt sau propunerea unei alte construcții juridice care să conducă la o altă concluzie decât cea la care a ajuns instanța inițială asupra fondului) care nu au fost avute în vedere de judecător la pronunțarea hotărârii.

Dovada contrară la care face referire textul art. 435 alin. (2) C. proc. civ. poate privi orice element de fapt sau de drept nou care să conducă la o altă concluzie asupra statuării privind situația juridică invocată de către reclamantul inițial.

Înalta Curte reține, așadar, că autoritatea de lucru judecat se poate regăsi doar între părțile din hotărârea inițială, iar atât timp cât ANI nu a fost parte în cauza soluționată prin aceasta, extinderea unui tratament similar autorității de lucru judecat și asupra acesteia, chiar dacă doar parțială în privința elementelor de drept, nu are nicio justificare.

Observând considerentele sentinței civile recurate în prezenta cauză, instanța de control judiciar constantă că judecătorul fondului a apreciat în mod exclusiv asupra puterii de lucru judecat a sentinței civile nr. 698 din 14.03.2022, pronunțate în dosarul nr. x/2022 al Tribunalului Ilfov, definitivă prin decizia civilă nr. 3301/2022 a Curții de Apel București (cauză în care Autoritatea Națională de Integritate nu a fost parte, iar obiectul acesteia a fost diferit de cel al prezentei spețe), fără a oferi terțului, respectiv Autorității Naționale de Integritate, posibilitatea de a face dovada contrară în sensul dispozițiilor art. 435 alin. (2) C. proc. civ., motiv pentru care criticile formulate de către recurenta-pârâtă, subsumate cazului de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apar ca fiind întemeiate.

Pentru respectarea principiului dreptului la apărare și a dublului grad de jurisdicție, Înalta Curte apreciază că se impune casarea cu trimitere a prezentei cauze, cu ocazia rejudecării, urmând a se acorda posibilitatea recurentei-pârâte de a formula apărări, conform art. 435 alin. (2) C. proc. civ., respectiv pentru a face dovada contrară aspectelor reținute în hotărâre judecătorească a cărei opozabilitate s-a invocat.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate, împotriva sentinței civile nr. 1344 din 3 octombrie 2023 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 10 octombrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.