ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1287/2021

Ședința publică din data de 3 martie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

I.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 21 martie 2017, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/03.03.2017, întocmit de pârâtă, precum și obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

I.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 4503 din 22 noiembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a anulat Raportul de evaluare nr. x/03.03.2017, întocmit de pârâtă și a obligat pârâta să plătească reclamantului suma de 50 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

I.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 4503 din 22 noiembrie 2017, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

I.3.1. Într-un prim motiv de recurs, s-a arătat că nu au fost încălcate prevederile art. 20 din Legea nr. 176/2010 deoarece intimatul-reclamant a fost informat atât cu privire la declanșarea procedurii de evaluare, cât și cu privire la identificarea unor indicii cu privire la starea de conflict de interese.

Astfel, la data de 10.02.2015, prin adresa nr. x/10.02.2015, a fost informat de către inspectorul de integritate despre identificarea unor elemente în sensul existenței unui conflict de interese, în sensul prevederilor art. 79 alin. (1) lit. a) și c) din Legea nr. 161/2003 întrucât, în calitate de director al Direcției Patrimoniu Cultural din cadrul Ministerului Culturii, a participat, la deciziile referitoare la organizarea lucrărilor de cercetare arheologică privind șantierul arheologic Histria, în urma cărora a fost semnat Contractul de finanțare a lucrărilor de cercetare arheologică sistematică nr. 8/17.08.2011 cu Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan". Mai mult decât atât, intimatul-reclamant a fost invitat să prezinte un punct de vedere, probe, date sau informații pe care le consideră necesare cu privire la aspectele/în baza cărora s-a reținut existența unui conflict de interese.

În urma acestei adrese, reclamantul s-a prezentat la data de 01.04.2015 la sediul Agenției Natonale de Integritate în vederea depunerii unui punct de vedere, moment în care acestuia i-au fost puse la dispoziție actele și documentele din lucrarea nr. x/09.04.2014, acte ce au stat la baza emiterii raportului de evaluare nr. x/03.03.2017. Prin urmare, inspectorul de integritate a întocmit întreaga procedură față de intimatul-reclamant așa cum prevede Legea nr. 176/2010.

Chiar dacă în cuprinsul informării nu a fost menționat că sunt indicii cu privire la existența unui conflict de interese în ceea ce privește semnarea autorizației nr. x/2011 nu se poate considera că nu au fost respectate prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, așa cum în mod eronat a reținut instanța de fond.

Intimatul-reclamant a fost informat cu privire la identificarea unor elemente privind conflictul de interese atât din perspectiva participării la luarea deciziilor referitoare la organizarea lucrărilor de cercetare arheologică privind șantierul arheologic Histria, în urma cărora intimatul-reclamant a semnat în calitate de director al Direcției Patrimoniu Cultural, Autorizația pentru cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011 prin care autorizează Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan" să efectueze săpături arheologice sistematice în situl arheologic Histria, cât și din perspectiva participării la luarea deciziilor urmare â cărora a fost semnat contractul de finanțare a lucrărilor de cercetare arheologică sistematică nr. 81/17.08.2011.

Faptul că inspectorul de integritate nu a menționat în adresa prin care a fost informat despre existența unor indicii privind conflictul de interese "legat de eliberarea autorizației de cercetare arheologică nr. 25/2011 și nu i s-a solicitat prezentarea unui punct de vedere cu privire la această autorizație" nu atrage nerespectarea prevederilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, întrucât în informare inspectorul de integritate a menționat că au rezultat elemente în sensul existenței unui conflict de interese întrucât a "participat la deciziile referitoare la organizarea lucrărilor de cercetare arheologică privind șantierul arheologic Histria", decizii ce s-au materializat prin semnarea Autorizației pentru cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011 și prin semnarea contractul de finanțare a lucrărilor de cercetare arheologică sistematică nr. 81/17.08.2011. Prin urmare, inspectorul de integritate l-a informat pe intimatul-reclamant cu privire la ambele situații de conflict de interese identificate.

Mai mult decât atât, chiar dacă intimatul-reclamant nu și-a exprimat un punct de vedere cu privire la semnarea Autorizației pentru cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011 prin care autorizează Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan" să efectueze săpături arheologice sistematice în situl arheologic Histria, acest fapt nu este în măsură să îl vatăme pe intimat în vreun fel atâta timp cât acesta a avut posibilitatea să conteste raportul de evaluare și să își susțină apărările în fața instanței de contencios, fiindu-i respectat dreptul la apărare.

I.3.2. În ceea ce privește nota nr. x/02.07.2011, în mod greșit instanța de fond a reținut că avizul dat de reclamant pe această notă nu reprezintă un act de participare la luarea deciziei.

Cea de-a doua situație de conflict de interese a fost reținută întrucât, intimatul, în exercitarea funcției de director al Direcției Patrimoniu Cultural a avizat Nota Direcției Patrimoniu Cultural nr. 1390/2.07.2011 privind finanțarea șantierelor arheologice prin Programul național de finanțare a cercetărilor arheologice sistematice, pentru anul 2011, notă prin care s-a propus ca suma de 800.000 RON să fie repartizată prin încheierea de contracte de cercetare arheologică și conservare primară între Ministerul Culturii și Patrimoniului Național și instituțiile publice cu atribuții privind cercetarea arheologică, în anexa acesteia, Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan" figurând cu suma de 220.000 RON din care suma de 115.000 RON fiind repartizată șantierului arheologic Histria, ulterior fiind încheiat Contractul de finanțare a lucrărilor de cercetare arheologică sistematică nr. 8/17.08.2011 între Ministerul Culturii și Patrimoniului Național și Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan".

Potrivit prevederilor art. 79 alin. (1) lit. a) și c) din Legea nr. 161/2003, semnarea documentelor de către intimatul-reclamant, chiar dacă este ulterioară unor etape obligatorii prealabile, nu transformă această semnare într-o simplă formalitate sau o obligație a directorului, chiar dacă prin această s-ar încalcă dispozițiile legii.

Intimatul-reclamant s-a implicat în procesul de aprobare a documentelor în urma cărora s-a semnat Contractul de finanțare a lucrărilor de cercetare arheologică sistematică nr. 8/17.08.2011 între Ministerul Culturii și Patrimoniului Național și Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan", institut în cadrul căruia acesta era angajat-responsabil șantier.

Intimatul-reclamant avea obligația să se abțină de la îndeplinirea atribuțiilor legale, tocmai pentru a preveni situarea sa într-o poziție care ar conduce la încălcarea principiilor instituite de legiuitor.

Mai mult decât atât, acesta avea obligația, și nu facultatea, să se abțină de la îndeplinirea atribuțiilor și să-l informeze de îndată pe șeful ierarhic după cum prevăd disp. art. 79 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, o conduită contrară fiind, de altfel, sancționată de legiuitor prin atragerea după caz, a răspunderii disciplinare, administrative, civile sau penale, potrivit alin. (4) al aceluiași articol.

Din conținutul dispozițiilor art. 79 din Legea nr. 161/2003 rezultă ca legea prezumă că funcționarul public se află în culpă, pentru faptul că nu a sesizat existența unei situații, pe de o parte, iar pe de altă parte, pentru că nu s-a abținut să rezolve o cerere, să ia o decizie sau să participe la luarea unei astfel de decizii și în final că nu a anunțat șeful ierarhic.

Prin urmare, intimatul-reclamant se află în culpă întrucât trebuia să sesizeze că în calitate funcționar public, nu putea să fie implicat în procesul privind semnarea autorizației pentru cercetarea arheologică, autorizație prin care se autorizează Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan", institut în cadrul căruia acesta era angajat-responsabil șantier. Ulterior, intimatul-reclamant a avizat și nota Direcției Patrimoniu Cultural nr. 1390/02.07.2011 prin care institutului menționat anterior i-au fost repartizate suma de 220.000 RON.

Atâta timp cât în actele prezentate intimatului-reclamant spre semnare/avizare se aflau și documente ce priveau Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan ", institut în cadrul căruia acesta era angajat-responsabil șantier, acesta ar fi trebuit să se abțină de la verificarea îndeplinirii condițiilor legale și evident, de la asumarea acelor acte prin semnare, astfel încât să se elimine orice suspiciune legată de corectitudinea și legalitatea actelor; în acest sens, directorul putea delega atribuțiile sale pentru semnarea/avizarea respectivelor documente.

În drept, au fost invocate disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

I.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

I.4.1. Contrar celor arătate de către recurenta-parata si in consens cu cele constatate de către instanța de fond, Raportul de evaluare nr. x/03.03.2017 a fost întocmit cu încălcarea art. 20 din Legea nr. 176/2010, respectiv cu nerespectarea principiului contradictorialității și a dreptul la apărare:

Astfel, nici prin Adresa nr. x/26.03.2015, nici cu ocazia prezentării reclamantului la sediul ANI, în data de 01.04.2015, recurenta-pârâta nu i-a solicitat informații privind semnarea autorizației pentru cercetare arheologică nr. 25/2011, aspect ce contravine dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 176/2010.

Astfel cum rezultă din Raportul de evaluare contestat, ANI a solicitat de la Ministerul Culturii și de la Direcția Patrimoniu Culturală o serie de documente încă din anul 2014, printre aceste documente solicitate și comunicate de Ministerul Culturii prin adresa nr. x/26.11.2014 numărându-se și autorizația pentru cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011. De aici rezultă faptul că inspectorul de integritate era în posesia acestui document de la o dată anterioară solicitării trimise către persoana supusă evaluării, având deci obligația ca, în ipoteza în care considera că există elemente care să fie identificate ca și conflict de interese cu privire la autorizația de cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011, să solicite un punct de vedere în acest sens.

Cu privire la această concluzie a raportului de evaluare (emiterea autorizației și semnarea solicitării privind emiterea autorizației de cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011), nu i-au fost prezentate elementele care sunt considerate a constitui conflict de interese nici prin adresa nr. x/26.03.2015 și nici cu ocazia prezentării la sediul ANI la data de 01.04.2015 și nu i s-a solicitat punct de vedere cu privire la aceste aspecte.

Cât privește adresa nr. x/10.02.2015, aceasta nu face nici o mențiune despre existența unor elemente de conflict de interese cu privire la eliberarea autorizației de cercetare arheologică, ci doar menționează participarea la deciziile "urmare a cărora a fost semnat Contractul de finanțare a lucrărilor de cercetare arheologică sistematică nr. 8/17.08.2011 cu Institutul de Arheologie Vasile Pârvan", fără a se menționa alte aspecte concrete. Nici în cuprinsul acestei informări, persoana evaluată nu a fost informată că sunt indicii cu privire la existența unui conflict de interese în ceea ce privește semnarea autorizației nr. x/2011.

Față de afirmația recurentei-pârâte potrivit căreia, in urma acestei adrese, reclamantul s-a prezentat la data de 01.04.2015 la sediul ANI, in vederea unui punct de vedere, se arată că acest punct de vedere era ca răspuns la adresa nr. x/26.03.2015 și se referea strict la aspectele semnalate in această adresa a ANI, respectiv la contractul nr. x/2011 (care nu este semnat de reclamant) și care a fost încheiat cu respectarea unei proceduri stabilite prin ordin de ministru si care, oricum exclude din fluxul decizional directorul Directiei Patrimoniu Cultural. Nici în acest document (adresa nr. x/26.03.2015) nu se face referire la existența unui potențial conflict de interese vis-a-vis de semnarea autorizației nr. x/2011, si prin urmare nici punctul de vedere înregistrat sub nr. x/01.04.2015 nu cuprinde apărări sau argumente cu privire la acest aspect.

Or, prin faptul că nu i-au fost comunicate elementele care converg către ipoteza existenței unui conflict de interese, nu a avut posibilitatea formulării unor apărări astfel că i s-a încălcat dreptul de a prezenta explicații și informații relevante, fapt ce a dus la o concluzie nesusținută, care a fost inclusă în Raportul de evaluare și la încălcarea principiului contradictorialității și a dreptului la apărare.

I.4.2. Contrar celor susținute de către recurenta-parata, in cauza de fata, nu sunt incidente dispozițiile art. 79 alin. (1) lit. a) și c) din Legea nr. 161/2003.

Astfel, Procedura privind eliberarea autorizațiilor de cercetare sistematică este prevăzută de O.G nr. 43/2000 și de Ordinul Ministrului Culturii nr. 2562/04.10.2010 privind aprobarea Procedurii de acordare a autorizațiilor pentru cercetarea arheologică, respectiv de art. 5, 6 și 7 din acest Ordin.

Acțiunile și etapele procedurale referitoare la organizarea lucrărilor de cercetare arheologică referitoare la organizarea lucrărilor de cercetare arheologică privind șantierul arheologic Histria au fost derulate în conformitate cu dispozițiile O.G nr. 43/2000 privind protecția patrimoniului arheologic și declararea unor situri arheologice ca zone de interes național, precum și ale Ordinului ministrului culturii și patrimoniului național cu nr. 2463/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice privind organizarea și desfășurarea Programului național de finanțare a cercetărilor arheologice sistematice.

Potrivit O.G. nr. 43/2000 privind protecția patrimoniului arheologic și declararea unor situri arheologice ca zone de interes național, cercetările arheologice sistematice sunt cercetările de întindere și durată, executate conform unui proiect multianual de cercetare științifică.

In procedura de cercetare arheologică sistematică rolul principal de decizie îl are, potrivit art. 14 din O.G. nr. 43/2000, Comisia Națională de Arheologie, care funcționează ca organism științific de specialitate, fără personalitate juridică, cu rol consultativ în domeniul patrimoniului arheologic, pe lângă Ministerul Culturii. Comisia Națională de Arheologie (CNA) este formată din specialiști în domeniu, care își desfășoară activitatea în institutele de profil arheologic, muzee, precum și în alte instituții. Componența CNA este aprobată prin Ordin al Ministrului Culturii, iar secretarul Comisiei Naționale de Arheologie este numit, prin ordin al ministrului culturii, din cadrul compartimentului de specialitate din structura Ministerului Culturii.

Reclamantul nu a deținut și nu deține nici în prezent calitatea de membru sau de secretar al CNA, iar printre atribuțiile legale principale prevăzute de art. 14 și art. 16 din O.G nr. 43/2000 cu incidență în speța de față menționează următoarele: CNA propune aprobarea, prin ordin al ministrului culturii, a programelor naționale de cercetare, a metodologiilor, a normativelor și a reglementărilor tehnico-științifice din domeniul cercetării arheologice; CNA propune avizarea planului anual al cercetărilor arheologice sistematice din România; CNA formulează prioritățile cercetării arheologice în vederea alocării sumelor necesare de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Culturii, conform criteriilor stabilite prin ordin al ministrului culturii;

Prerogativele CNA-ului au fost detaliate prin OMC nr. 2463/2011 prevăzându-se în mod expres că CNA analizează solicitările de finanțare transmise de Secretariatul programului și stabilește, pe baza criteriilor, proiectele considerate priorități ale cercetării arheologice și sumele corespunzătoare fiecăruia, cu încadrarea în fondurile alocate Programului, prin bugetul Ministerului Culturii.

Întrucât în stabilirea priorităților de finanțare, raportarea se face strict și în mod necesar la aceste criterii specifice, cercetările de la situl Histria au fost considerate prioritare, în mod constant, încă din anul 2000 - indiferent de persoana care a deținut rolul de iresponsabil de șantier-calitate pur științifică.

In mod greșit considera recurenta-parata ca sunt incidente dispozițiile art. 79 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 întrucât reclamantul nu a avut atribuții și nici nu a participat la analizarea îndeplinirii condițiilor de către instituțiile solicitante, deoarece nu a făcut parte din Secretariatul programului; reclamantul nu a avut atribuții și nici nu a participat la luarea deciziilor privind prioritățile cercetării și la stabilirea sumelor alocate șantierelor arheologice, acestea fiind decise de CNA; nu a avut atribuții și nu a participat la selecția proiectelor de cercetare, deoarece nu a avut calitatea de membru sau de Secretar al CNA. De asemenea, reclamantul nu a avut atribuții cu privire la derularea Programului național de cercetare sistemică întrucât, potrivit art. 4 alin. (6) din OMCPN nr. 2463/2011 organizarea și monitorizarea Programului se realizează de către secretarul CNA din cadrul Direcției Patrimoniu Cultural; nu a avut atribuții și nu a participat la stabilirea sumelor corespunzătoare proiectelor de cercetare, deoarece nu a avut calitatea de membru al CNA.

Singurul rol al directorului DPC a fost de a asigura legătura formală și de comunicare a documentelor și sumelor decise de CNA către conducerea ministerului, fără a avea posibilitatea legală de a le modifica.

Reclamantul nu a semnat contractul de finanțare nr. x/2011, deoarece acesta a fost semnat pentru directorul DPC de către dl. arh. B., consilier superior în cadrul direcției.

Rezultă, fără putință de tăgadă faptul că reclamantul nu a fost chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor și deci, în cazul de față nu sunt aplicabile prevederile art. 79 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, nefiind întrunite elementele în sensul existenței unui conflict de interese.

Indiferent cine ar fi ocupat funcția deținută la acea vreme de către reclamant, Nota nr. x/2011 ar fi avut același conținut deoarece directorul DPC nu poate interveni asupra datelor sau sumelor stabilite de Comisia Națională de Arheologie. Acest aspect a fost reținut atât în doctrină cât și jurisprudență, respectiv că nu se poate reține existența unui conflict de interese în cazul în care în lipsa semnăturii/avizului acordat de persoana evaluată rezultatul ar fi neschimbat.

De asemenea, în speță nu sunt incidente dispozițiile art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 conform cu care "interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de grd. I pot influența deciziile pe care trebuie sale ia în exercitarea funcției publice".

Eliberarea autorizației de cercetare arheologică sistematică nu echivalează cu acordarea de fonduri și nu aduce nici un beneficiu pecuniar, patrimonial în favoarea reclamantului sau a persoanelor prevăzute la lit. c).

Reclamantul desfășoară în cadrul Institutului de Arheologie Vasile Pârvan activitate de cercetare științifică- cercetător principal III- cu jumătate de normă, permisă de art. 96 din Legea nr. 161/2003. Astfel, nu are atribuții administrative, financiare în cadrul Institutului de Arheologie Vasile Pârvan, atribuțiile sale limitându-se la activități de ordin științific.

Responsabilul științific de șantier are ca principale atribuții coordonarea cercetărilor și îndeplinirii sarcinilor științifice asumate de ceilalți cercetători participanți și asigurarea măsurilor de conservare a patrimoniului arheologic, potrivit Ordinul Ministrului Culturii nr. 2071 din 30.06.2000 privind instituirea Regulamentului de organizare a săpăturilor arheologice din România.

Cercetările sistematice au un caracter științific fundamental și rezultatele lor sunt destinate publicațiilor de specialitate.

Finanțarea proiectelor de cercetare arheologică sistematică derulate de Institutul de Arheologie Vasile Pârvan nu are vreun impact asupra veniturilor salariale ale reclamantului, sau alte beneficii pecuniare, drepturile salariale fiind stabilite potrivit legislației salarizării și nefiind afectate în vreun fel de contractele de finanțare a cercetării arheologice.

Ulterior semnării contractului de finanțare a cercetării sistematice, din partea Institutului fondurile au fost gestionate de direcția economică, reclamantul neavând nici o atribuție legată de aceasta. Atribuțiile sale de cercetător științific sunt limitate la coordonarea științifică și nu a fost implicat în nici un fel în partea economică a acestui contract.

În cadrul Institutului de Arheologie "V. Pârvan" al Academiei române nu face parte din organele de conducere, iar decizia Comisiei Naționale de Arheologie de a acorda o finanțare pentru cercetarea arheologică la situl Histria nu putea avea și nu a avut drept urmare nici un avantaj direct și nici indirect și nici un folos patrimonial direct sau indirect sau de orice altă natură. Drept consecință, nu a existat și nu există niciun interes patrimonial care să influențeze deciziile sale și rolul său în procedura de finanțare a cercetării arheologice sistematice.

Mai mult decât atât, nici nu poate fi luată în considerare o potențială legătură între interesele proprii patrimoniale și capacitatea sa de decizie, în condițiile în care așa, cum rezultă din cele de mai sus, reclamantul nu a avut responsabilități și rol de decident si nici de participant la luarea deciziei în selecția proiectelor de cercetare arheologică sistematică, finanțate din bugetul MC.

In aceste condiții, nu numai că nu se poate stabili o legătură și cu atât mai puțin o relație de cauzalitate între cele două elemente constitutive ale situației reglementate de lit. c) a alin. (1) al art. 79 (interesul patrimonial, pe de o parte și rolul de decident, pe de altă parte) dar aceste elemente nu există nici separat, prin raportare la situația supusă evaluării ANI.

În drept, au fost invocate prevederile art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 471 alin. (5) din C. proc. civ.

I.5. Răspunsul la întâmpinare

Recurenta-pârâtă ANI nu a formulat răspuns la întâmpinare, deși aceasta i-a fost comunicată în termenul legal.

I.6. Procedura de soluționare a recursului

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin Rezoluție s-a fixat termen de judecată la data de 03 martie 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

II.1. Elemente de fapt și de drept reținute de prima instanță

Prin Raportul de evaluare nr. x/03.03.2017 întocmit de Agenția Națională de Integritate, s-a constatat că reclamantul A. s-a aflat în conflict de interese întrucât:

- a semnat în calitate de director al Direcției Patrimoniu Cultural, Autorizația pentru cercetare arheologică nr. 25/2011 prin care autorizează Institutul de Arheologie Vasile Pârvan să efectueze săpături arheologice sistematice în situl arheologic Histria, persoana evaluată deținând calitatea de responsabil de șantier;

- a avizat, în calitate de director al Direcției Patrimoniu Cultural, Nota Direcției Patrimoniu Cultural nr. 1390/02.07.2011 privind finanțarea șantierelor arheologice prin Programul național de finanțare a cercetărilor arheologice sistematice, pentru anul 2011, prin care s-a propus ca suma de 800.000 RON să fie repartizată prin încheierea de contracte de cercetare arheologică, în anexa acesteia, Institutul de Arheologie Vasile Pârvan figurând cu suma de 220.000 RON din care suma de 115.000 RON fiind repartizată șantierului arheologic Histria, ulterior fiind încheiat contractul de finanțare nr. x/17.08.2011 între Ministerul Culturii și Patrimoniului Național și Institut de Arheologie Vasile Pârvan.

Pârâta Agenția Națională de Integritate a considerat că, prin faptele de mai sus, reclamantul A. a încălcat prevederile art. 79 alin. (1) lit. a) și c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Prima instanță a reținut că în raportul de evaluare au fost prezentate aspectele relevante din cuprinsul punctului de vedere și din care rezultă poziția exprimată de reclamant, astfel că au fost respectate prevederile art. 21 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 176/2010.

De asemenea, a mai reținut că nu au fost respectate prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 76/2001 prin aceea că reclamantul nu a fost încunoștințat cu privire la identificarea unor elemente privind existența unui conflict de interese legat de eliberarea autorizației de cercetare arheologică nr. 25/2011 și nu i s-a solicitat prezentarea unui punct de vedere cu privire la această autorizație, astfel că raportul de evaluarea este nelegal în ceea ce privește partea referitoare la conflictul de interese constând în semnarea de către reclamant a autorizației de cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011, impunându-se anularea acestuia sub acest aspect.

În fine, s-a reținut de către instanța de fond că prin semnarea Notei nr. x/02.07.2011, reclamantul nu a încălcat prevederile art. 79 alin. (1) lit. a) și c) din Legea nr. 16 1/2003, astfel că raportul de evaluare contestat este nelegal și netemeinic, în ceea ce privește conflictul de interese referitor la avizarea Notei nr. x/02.07.2011.

II.2. Analiza motivelor de recurs invocate de recurenta-pârâtă și a apărărilor intimatului-reclamant

II.2.1. În ceea ce privește motivul de recurs referitor la greșita reținere de către prima instanță a încălcării prevederilor art. 20 din Legea nr. 176/2010

În esență, prin acest motiv de nulitate invocat de reclamant și reținut ca fiind fondat de către prima instanță, se invocă încălcarea principiilor contradictorialității și al dreptului la apărare, prin aceea că reclamantului nu i s-ar fi adus la cunoștință și nu i s-ar fi solicitat să prezinte un punct de vedere în mod explicit cu privire la semnarea autorizației de cercetare arheologică nr. 25/2011.

Conform prevederilor art. 20 alin. (1) și (2) din Legea nr. 176/2010:

"(1) Dacă, în urma evaluării declarației de interese, precum și a altor date și informații, inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenței unui conflict de interese sau a unei incompatibilități, informează despre aceasta persoana în cauză și are obligația de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere.

(2) Persoana informată potrivit prevederilor alin. (1) este invitată să prezinte inspectorului de integritate date sau informații pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris."

Pentru a dovedi respectarea acestei prevederi referitoare la informarea reclamantului privind identificarea de elemente in sensul existentei unui conflict de interese, pârâta a depus adresa din 10.02.2015 și adresele de revenire nr. x/25.02.2015 și nr. x, ultima fiind transmisă prin fax la locul de muncă al reclamantului.

Prin adresele de mai sus și care au un conținut similar, inspectorul de integritate a informat reclamantul că în lucrarea nr. x/09.04.2014 au rezultat elemente în sensul existenței unui conflict de interese, în sensul prevederilor art. 79 alin. (1) lit. a) și c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției întrucât "în calitate de Director al Direcției Patrimoniu Cultural din cadrul Ministerului Culturii ați participat la deciziile referitoare la organizarea lucrărilor de cercetare arheologică privind șantierul arheologic Histria, urmare a cărora a fost semnat Contractul de finanțare a lucrărilor de cercetare arheologică sistematică nr. 8/17.08.2011 cu Institutul de Arheologie Vasile Pârvan, în condițiile în care la data semnării contractului ocupați și funcția de cercetător științific în cadrul Institutul de Arheologie Vasile Pârvan, instituție beneficiară a contractului menționat mai sus".

Problema de drept ce trebuie soluționată prin prezentul recurs este aceea de a desluși ce presupune în concret sintagma "identificarea elementelor în sensul existenței unui conflict de interese" și cât de explicită trebuie să fie informarea făcută persoanei cercetate, pentru ca punctul de vedere exprimat de aceasta să reflecte o manifestare reală a dreptului său la apărare.

Este de necontestat că prin raport, recurenta a reținut existența conflictului de interese raportat la două aspecte de fapt: persoana cercetată a semnat, în calitate de director al Direcției Patrimoniu Cultural, Autorizația pentru cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011 prin care autorizează Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan" să efectueze săpături arheologice sistematice în situl arheologic Histria; a avizat, în calitate de director al Direcției Patrimoniu Cultural, Nota Direcției Patrimoniu Cultural nr. 1390/02.07.2011 privind finanțarea șantierelor arheologice prin Programul național de finanțare a cercetărilor arheologice sistematice, pentru, anul 2011, notă care ulterior a dus la încheierea Contractului de finanțare a lucrărilor de cercetare arheologică sistematică nr. 8/17.08.2011 între Ministerul Culturii si Patrimoniului Național și Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan", acesta deținând calitatea de responsabil de șantier în cadrul Institutului de Arheologie "Vasile Pârvan".

Or, ceea ce reproșează reclamantul pârâtei este împrejurarea că prin niciuna din adresele emise nu i-a solicitat în mod explicit informații privind semnarea autorizației pentru cercetare arheologică nr. 25/2011.

Înalta Curte reține că formularea conținută în adresele expediate reclamantului este suficient de lămuritoare și precisă pentru a fi permis acestuia să își facă apărările în mod eficient, cât timp se cereau informații cu privire la "deciziile referitoare la organizarea lucrărilor de cercetare arheologică privind șantierul arheologic Histria".

Or, organizarea lucrărilor de cercetare arheologică presupune, în primul rând, obținerea autorizației de cercetare conform Ordinului nr. 2562/2010 din 4 octombrie 2010 emis de ministrul culturii și patrimoniului național privind aprobarea Procedurii de acordare a autorizațiilor pentru cercetarea arheologică.

Astfel, conform prevederilor art. 1 alin. (1) din Ordinul menționat, "cercetarea arheologică se realizează de către instituțiile organizatoare numai pe baza autorizațiilor emise de către Ministerul Culturii și Patrimoniului Național, prin direcția de specialitate, potrivit legii."

Procesul de organizare a lucrărilor de cercetare arheologică include în mod obligatoriu etapa obținerii autorizației, așa cum în mod logic include și etapa ulterioară a semnării contractului de finanțare.

Rațiunea avută în vedere de legiuitor la edictarea acestei norme (art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010) a fost aceea de a acorda persoanei cercetate posibilitatea reală de a aduce informații și de a formula apărări față de aspectele cercetate; or, în concret, Înalta Curte constată că o asemenea posibilitate a fost acordată în prezenta cauză, neputând fi reținute în mod obiectiv susținerile reclamantului legate de lipsa unei informări totale, care să îl fi pus în situația de a fi surprins de conținutul raportului de evaluare elaborat la final.

Cât privește argumentul reclamantului, însușit de asemenea de prima instanță, în sensul că pârâta a avut la dispoziție anterior informării sale și autorizația pentru cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011 astfel că avea obligația să solicite un punct de vedere concret, Înalta Curte reține că prevederile art. 20 din lege trebuie să fie interpretate prin prisma scopului urmărit de legiuitor, iar nu în sensul că pârâta are obligația de a aduce la cunoștința prin adresa emisă în temeiul acestui text legal, absolut toate înscrisurile pe care aceasta le-a obținut; interpretarea prin scopul avut în vedere de legiuitor duce la concluzia că esențial este ca persoana cercetată să fie avertizată cu privire la obiectul cercetării, ceea ce în cauză s-a și realizat.

Nu se poate reține nici argumentul legat de inducerea sa în eroare cu privire la aceleași aspecte, din perspectiva termenilor folosiți reieșind că se cereau informații privind deciziile referitoare la organizarea lucrărilor de cercetare arheologică.

În concluzie, Înalta Curte constată că inspectorul de integritate l-a informat pe intimatul-reclamant cu privire la ambele situații de conflict de interese identificate și că este fondat acest prim motiv de recurs, urmând a fi înlăturată soluția de anulare în parte a raportului de evaluare pe acest motiv.

În ceea ce privește conflictul de interese ca atare, pârâta a reținut că reclamantul a semnat, în calitate de solicitant din partea Institutului de Arheologie Vasile Pârvan Formularul pentru solicitarea eliberării autorizației de cercetare arheologică sistematică nr. 2171/30.11.2010 pentru șantierul arheologic Histria, persoana evaluată deținând calitatea de responsabil de șantier. De asemenea, a semnat, în calitate de director al Direcției Patrimoniu Cultural, Autorizația pentru cercetare arheologică sistematică nr. 25/2011 prin care autorizează Institutul de Arheologie Vasile Pârvan să efectueze săpături arheologice sistematice în situl arheologic Histria.

Ca urmare, este evident că reclamantul se afla în situația reglementată de prevederile art. 79 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, deoarece era chemat să rezolve o cerere cu privire la persoana juridică cu care are relații cu caracter patrimonial, respectiv Institutul de Arheologie Vasile Pârvan. Ca urmare, acesta era obligat de lege să se abțină de la îndeplinirea atribuțiilor sale în calitate de director al Direcției Patrimoniu Cultural, în mod corect și cu respectare legii fiind constatat conflictul de interese pe acest motiv.

II.2.2. În ceea ce privește motivul de recurs referitor la constatarea de către prima instanță a inexistenței celui de-al doilea temei faptic al conflictului de interes, raportat la avizarea notei nr. x/02.07.2011

În fapt, cea de-a doua situație de conflict de interese a fost reținută întrucât, intimatul, în exercitarea funcției de director al Direcției Patrimoniu Cultural, a avizat Nota Direcției Patrimoniu Cultural nr. 1390/2.07.2011 privind finanțarea șantierelor arheologice prin Programul național de finanțare a cercetărilor arheologice sistematice, pentru anul 2011, notă prin care s-a propus ca suma de 800.000 RON să fie repartizată prin încheierea de contracte de cercetare arheologică și conservare primară între Ministerul Culturii și Patrimoniului Național și instituțiile publice cu atribuții privind cercetarea arheologică, în anexa acesteia, Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan" figurând cu suma de 220.000 RON din care suma de 115.000 RON fiind repartizată șantierului arheologic Histria; ulterior, a fost încheiat Contractul de finanțare a lucrărilor de cercetare arheologică sistematică nr. 8/17.08.2011 între Ministerul Culturii și Patrimoniului Național și Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan".

Potrivit art. 79 alin. (1) lit. a) și c) din Legea nr. 161/2003, considerat de pârâtă ca fiind încălcat de către reclamant:

"Funcționarul public este în conflict de interese dacă se afla în una dintre următoarele situații:

a) este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice și juridice cu care are relații cu caracter patrimonial; (…)

c) interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de gradul I pot influenta deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice".

Sunt de necontestat împrejurările de fapt în sensul că reclamantul nu a făcut parte din Comisia Națională de Arheologie care a realizat selecția șantierelor arheologice propuse spre finanțare, nu a emis vreun act prin care să aprobe finanțarea și nu a semnat contractul de finanțare nr. x/17.08.2011 încheiat între Ministerul Culturii și Institutul de Arheologie Vasile Pârvan, dar a semnat, cu mențiunea "avizat", Nota nr. x/02.07.2011 emisă de către o altă persoană din cadrul Direcției Patrimoniu Cultural.

Înalta Curte reține caracterul fondat al acestui motiv de recurs, prin aceea că reclamantul s-a aflat în culpă pentru că nu s-a abținut să rezolve o cerere, să ia o decizie sau să participe la luarea unei decizii care privea persoana juridică cu care avea relații cu caracter patrimonial (Institutul de Arheologie Vasile Pârvan) și în final că nu a anunțat șeful ierarhic.

Instanța de recurs nu poate susține considerentele sentinței, care au statuat că, pe de o parte, avizul nu poate fi calificat ca fiind o decizie, atâta timp cât decizia de acordare a finanțării nu este luată prin această notă, ci printr-o decizie ulterioară a Ministrului Culturii de aprobare a popunerii anexată notei; pe de altă parte, în ceea ce privește calificarea avizului dat de reclamant ca fiind un act de participare la luarea unei decizii, avizul nu a avut și putea avea vreo influență cu privire la decizia luată de Ministrul Culturii de acordare a finanțării, cât timp Programul național de finanțare a cercetărilor arheologice sistematice - 2011, ce constituie anexă la Nota nr. x/02.07.2011, nu a fost întocmit în urma unei decizii a Direcției Patrimoniu Cultural, ci în urma unei hotărâri luată de Comisia Națională de Arheologie și cu privire la care reclamantul nu are nici o contribuție, nefiind membru al acestei comisii.

Astfel, contra celor reținute de prima instanță, Înalta Curte consideră că acest aviz este un aviz obligatoriu, fără emiterea sa nu se putea continua procedura de finanțare a șantierului arheologic condus de reclamant ca autoritate științifică; astfel, avizarea sau nu reprezintă "participarea la o decizie", avizul în sine fiind o decizie, cât timp putea fi refuzat.

Nu sunt relevante împrejurările invocate de reclamant în sensul că nu a făcut parte din Secretariatul programului; nu a avut atribuții și nici nu a participat la luarea deciziilor privind prioritățile cercetării și la stabilirea sumelor alocate șantierelor arheologice, acestea fiind decise de CNA; nu a avut atribuții și nu a participat la selecția proiectelor de cercetare, deoarece nu a avut calitatea de membru sau de Secretar al CNA; nu a avut atribuții cu privire la derularea Programului național de cercetare arheologică nu a participat la stabilirea sumelor corespunzătoare proiectelor de cercetare, deoarece nu a avut calitatea de membru al CNA; situația de conflict de interese nu a fost reținută pe baza unor fapte care să includă atribuțiile de mai sus, ci raportat exclusiv la atribuția reclamantului, în calitate de director al Direcției Patrimoniu Cultural, de a aviza nota Direcției Patrimoniu Cultural nr. 1390/2.07.2011 ce propunea, printre altele, finanțarea Institutului de Arheologie Vasile Pârvan pentru șantierul arheologic Histria cu suma de 115 000 RON, șantier al cărui responsabil era în calitate de cercetător științific principal III chiar reclamantul.

Astfel, nu se poate reține că reclamantul a avut un rol formal, de a asigura exclusiv legătura și de a comunica documentele și sumele decise de CNA către conducerea ministerului; chiar dacă acesta nu ar fi avut posibilitatea legală de a modifica aceste sume, avizarea unui act, ca și atribuție legală determină asumarea voită a conținutului actului de către cel care emite avizul; altfel, ar reprezenta un act juridic lipsit de conținut și de responsabilitate legală.

Ca urmare, pentru a se atinge scopul avut în vedere de legiuitor la edictarea normei care instituie conflictul de interese, intimatul-reclamant avea obligația să se abțină de la îndeplinirea atribuțiilor legale, tocmai pentru a preveni situarea sa într-o poziție care ar conduce la încălcarea principiilor instituite de legiuitor.

Mai mult decât atât, acesta avea obligația, și nu facultatea, să se abțină de la îndeplinirea atribuțiilor și să-l informeze de îndată pe șeful ierarhic după cum prevăd disp. art. 79 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, o conduită contrară fiind, de altfel, sancționată de legiuitor prin atragerea după caz, a răspunderii disciplinare, administrative, civile sau penale, potrivit alin. (4) al aceluiași articol.

Atâta timp cât în actele prezentate intimatului-reclamant spre semnare/avizare se aflau și documente ce priveau Institutul de Arheologie "Vasile Pârvan ", institut în cadrul căruia acesta era angajat-responsabil șantier, acesta ar fi trebuit să se abțină de la verificarea îndeplinirii condițiilor legale și evident, de la asumarea acelor acte prin semnare, astfel încât să se elimine orice suspiciune legată de corectitudinea și legalitatea actelor; în acest sens, directorul putea delega atribuțiile sale pentru semnarea/avizarea respectivelor documente.

Ca urmare, se constată că este fondat motivul de recurs referitor la greșita aplicare a legii de către prima instanță, atunci când a reținut că Nota nr. x/02.07.2011 avizată de către reclamant, reprezintă doar o adresă prin care era înaintată propunerea stabilită de către Comisia Națională de Arheologie către Minsiterul Culturii, care avea competența de a o aproba, astfel că avizul dat de reclamant pe această notă nu reprezintă un act de participare la luarea deciziei privind acordarea finanțării pentru șantierul arheologic Histria și privind încheierea contractului de finanțare nr. x/17.08.2011 dintre Ministerul Culturii și Institutul de Arheologie Vasile Pârvan.

II.3. Temeiul procesual al soluției date recursului

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate; va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Având în vedere căderea în pretenții a reclamantului și culpa sa procesuală, Înalta Curte îl va obliga pe intimatul-reclamant A. la plata către recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate a cheltuielilor de judecată în sumă de 100 de RON, reprezentând taxă judiciară de timbru achitată în recurs, în temeiul art. 453 alin. (1) din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 4503 din 22 noiembrie 2017, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Obligă intimatul-reclamant A. la plata către recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate a cheltuielilor de judecată în sumă de 100 de RON, reprezentând taxă judiciară de timbru achitată în recurs.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 3 martie 2021.