ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5273/2021

Ședința publică din data de 4 noiembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal la data de 25 noiembrie 2020, sub nr. x/2020, reclamantul A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/05.11.2020, precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 14 din data de 18 ianuarie 2021, pronunțată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. împotriva pârâtei Agenția Națională de Integritate, având ca obiect anulare raport de evaluare.

Împotriva hotărârii de fond a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici subsumate motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii atacate și rejudecarea cauzei în sensul admiterii cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată, precum și obligarea intimatei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată.

În dezvoltarea recursului promovat recurentul-reclamant a susținut, în contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, că hotărârea de fond a făcut o aplicare greșită a normelor de drept material, critici circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În cadrul acestui motiv de nelegalitate recurentul-reclamant a susținut, sub un prim aspect, că în mod eronat a respins ca nefondată prima instanță critica sa referitoare la lipsa motivării în fapt și în drept a raportului de evaluare contestat, pronunțând astfel o hotărâre cu încălcarea dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 176/2010.

Astfel, deși a reținut o serie de considerente de ordin general privind necesitatea și obligativitatea cerinței motivării în cazul tuturor actelor administrative și a făcut trimitere la jurisprudența instanțelor comunitare în această materie, instanța de fond a concluzionat în mod eronat că raportul de evaluare îndeplinește exigențele de motivare în fapt și în drept, reținând, prin urmare, că motivarea actului în discuție ar fi suficientă, permițând instanței și destinatarului său să cunoască fără echivoc care sunt aspectele de fapt și de drept care au determinat emiterea actului contestat.

În combaterea argumentelor reținute de prima instanță recurentul-reclamant a susținut că motivarea raportului de evaluare este una formală, lipsită de substanță și susceptibilă să atragă anularea întregului act, întrucât nu permite identificarea elementelor care ar determina starea de incompatibilitate, astfel cum prevede art. 21 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 176/2010. În acest sens subliniază că din analiza raportului de evaluare nu rezultă elementele care au condus la reținerea în sarcina reclamantului a cazului de incompatibilitate prevăzut de art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003, neputându-se evalua sub aspectul legalității elementele avute în vedere de autoritatea administrativă care a concluzionat că există un caz de incompatibilitate.

În opinia recurentului, statuarea generică a existenței unei legături între activitatea de inginer proiectant de rezistență în construcții și atribuțiile de inspector de urbanism demonstrată de faptul că ambele presupun aplicarea reglementărilor tehnice în construcții, nu întrunește cerințele motivării actului administrativ întrucât nu permite verificarea îndeplinirii condițiilor reglementate de art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 pentru a reține existența unui caz de incompatibilitate.

A mai arătat recurentul-reclamant că prima instanță în mod nelegal s-a substituit intimatei-pârâte, aducând completări și lămuriri în privința conținutului raportului de evaluare contestat. Concret, pentru verificarea legalității actului atacat, instanța de fond stabilește, detaliază și face aprecieri privind atribuțiile reclamantului în calitate de inspector de urbanism, respectiv inginer proiectant de rezistență în construcții civile, agricole și industriale, aduce completări proprii privind incidența în cadrul acestor activități a normelor tehnice în construcții, concluzionând în sensul că acele două activități fac parte din același domeniu de activitate al proiectării și edificării de construcții, existând cel puțin o legătură indirectă între acestea.

Or, a susținut recurentul-reclamant, legalitatea unui act administrativ se verifică și se cenzurează prin raportare la conținutul efectiv al acestuia, de la data emiterii, fără ca autoritatea emitentă sau instanța de judecată să aducă completări sau lămuriri conținutului acestui act ulterior emiterii sale, deoarece aceste completări sau lămuriri extrinseci sunt inadmisibile după emiterea și comunicarea actului către destinatar, având caracter vătămător în privința acestuia.

Totodată, verificarea legalității actului prin rețineri și referiri la aspectele extrinseci conținutului actului în discuție dovedește că actul administrativ în cauză nu respectă exigența motivării sale și nu a permis o exercitare propriu-zisă a controlului judecătoresc din partea primei instanțe.

Sub aspectul evidențiat recurentul-reclamant a evocat practica judiciară a instanțelor de judecată, din care se desprinde ideea că lipsa motivării unui act administrativ trebuie sancționată cu nevalabilitatea acestuia, deoarece condiția motivării reprezintă o cerință esențială de legalitate a actului administrativ, menită să asigure, atât conformitatea emiterii actului administrativ cu dispozițiile legale, cât și respectarea drepturilor persoanelor destinatare ale actului administrativ individual.

Ca urmare, în lipsa motivării actului administrativ contestat, atât la emiterea actului, cât și la soluționarea cauzei în fața primei instanțe, au fost încălcate dispozițiile art. 296 paragraful II din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene, art. 41 alin. (1) și alin. (2) din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, art. 31 alin. (2) din Constituția României, ale căror norme au fost enunțate și în privința cărora recurentul a susținut că reglementează obligativitatea motivării actelor administrative individuale, iar motivarea, ca principiu fundamental al procedurii administrative, este o condiție de fond a actului administrativ.

Relativ la respectarea cerinței motivării a mai arătat că în raportul de evaluare contestat era imperativ a fi expus raționamentul și aspectele concrete care au determinat intimata-pârâtă să constate incidența cazului de incompatibilitate prevăzut de art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003, respectiv care dintre atribuțiile specifice postului de inspector urbanism (funcționar public) și postului de inginer proiectant în construcții în cadrul societății B. S.R.L. se suprapun sau interacționează, care sunt reglementările legale comune care s-ar aplica în cazul ambelor activități și care sunt elementele concrete în fapt și în drept care au determinat intimata-pârâtă să concluzioneze că între cele două activități există o legătură directă sau indirectă aptă să atragă incidența cazului de incompatibilitate reglementat la art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003.

Însă, din conținutul raportului de evaluare contestat rezultă fără echivoc faptul că acesta nu cuprinde elementele de conținut menționate, motivarea actului fiind una formală și impunându-se a fi sancționată cu nulitatea.

Sub un al doilea aspect de nelegalitate, recurentul-reclamant a criticat sentința de fond din perspectiva reținerii greșite a îndeplinirii condițiilor privind existența unei stări de incompatibilitate, apreciind că au fost interpretate în mod eronat dispozițiile art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003.

Astfel, a arătat că prima instanță a efectuat o analiză proprie și o comparație a atribuțiilor pe care reclamantul le are în calitate de inspector de urbanism, precum și în calitate de inginer proiectant de rezistență în construcții civile, agricole și industriale, reținând că ambele activități fac parte din același domeniu de activitate al proiectării și edificării de construcții și că între cele două ar exista cel puțin o legătură indirectă, fără a fi necesar să existe o suprapunere a atribuțiilor.

În combaterea argumentelor primei instanțe a reiterat faptul că aspectele reținute în sentința de fond în ceea ce privește competențele, atribuțiile și normele tehnice aplicabile pentru fiecare dintre activitățile desfășurate de reclamant, precum și legătura cel puțin indirectă care ar exista între acestea din perspectiva reglementărilor tehnice în construcții care s-ar aplica pentru ambele activități, exced conținutului actului administrativ contestat și, implicit, limitelor învestirii instanței.

Pe de altă parte, recurentul a susținut că în hotărârea atacată nu sunt indicate temeiurile de drept care fundamentează considerentele primei instanțe privind modul de desfășurare a celor două activități, apartenența la același domeniu de activitate și incidența acelorași norme tehnice în construcții în desfășurarea lor care ar determina existența unei legături indirecte între acestea în condițiile art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003.

În acest sens a subliniat că, pe de o parte orice soluție pronunțată trebuie să fie motivată în fapt și în drept conform art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., iar, pe de altă parte, noțiunea de norme tehnice în construcții reprezintă o exprimare mult prea generică pentru a reține o legătură, chiar și indirectă, în sensul stabilit de către instanță, fiind necesară individualizarea în concret a normelor legale de legătură.

Enunțând dispozițiile art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003, recurentul-reclamant a apreciat că în cauza de față nu sunt îndeplinite condițiile reglementate de acest text legal pentru a se reține existența unei stări de incompatibilitate în privința sa. Astfel, a susținut că nu există nicio legătură între atribuțiile pe care le-a avut și le are în cadrul Primăriei Gârbău, astfel cum sunt prevăzute în anexa la Dispoziția Primarului nr. 147/15.09.2016, și atribuțiile avute în cadrul societății B. S.R.L..

Totodată, a susținut că activitățile realizate la societatea B. S.R.L. nu sunt în legătură directă sau indirectă cu cele realizate în cadrul Primăriei Gârbău, în calitate de funcționar public, fiind diferite, astfel cum rezultă din conținutul fișelor celor două posturi, reiterate în cuprinsul cererii de recurs.

În continuare, a arătat că în cuprinsul art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 se prevede în mod expres că funcționarii publici "pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public (. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .) potrivit fișei postului". În această situație, a susținut că se încadrează în excepția reglementată la art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003, deoarece a exercitat atribuții în sectorul privat, respectiv în cadrul societății B. S.R.L., în calitate de inginer proiectant construcții, condiție prevăzută și permisă de lege, iar funcția deținută în sectorul privat nu a fost în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, potrivit fișei postului.

Așadar, este nelegală reținerea primei instanțe în sensul că ar face parte din același domeniu cele două activități, respectiv din acela al proiectării și edificării în construcții, și că ar presupune aplicarea acelorași norme tehnice, deoarece concluziile acesteia nu se fundamentează pe dispoziții legale, fiind formulate fără indicarea concretă a cadrului legislativ sau a reglementărilor tehnice în construcții, care au fost avute în vedere în acest sens.

În altă ordine de idei, a susținut că activitățile în domeniul urbanismului sunt supuse unor dispoziții specifice acestui post, respectiv Legea nr. 215/2001, O.U.G. nr. 57/2019, Legea nr. 350/2001, în timp ce activitatea de inginer proiectant în construcții este legată, în principal, de diverse acte normative cu caracter tehnic, exemplificând în acest sens "Codul de proiectare. Bazele proiectării construcțiilor" și "Normativ privind consolidarea cu fibre a elementelor structurale de beton".

Ca atare, a apreciat că este infirmată ipoteza reținută de prima instanță în sensul că activitățile reclamantului ar face parte din același domeniu de activitate și ar fi supuse acelorași norme legale, deoarece în exercitarea atribuțiilor de inspector în cadrul departamentului de urbanism nu a exercitat activitatea de proiectare în construcții și nu este pus în situația să analizeze probleme care vizează normative în construcții, ci, doar pe acelea specifice activității de urbanism,cum ar fi cerințele pentru eliberarea certificatelor de urbanism și autorizațiilor de construire prevăzute în Legea nr. 50/1991, cerințe referitoare la aspecte de urbanism cuprinse în Legea nr. 350/2001, Hotărârile de Consiliu local prin care se aprobă planuri de urbanism general, precum și planuri de urbanism zonal și planuri de urbanism în detaliu.

A mai afirmat recurentul că sunt nefondate și chiar contradictorii reținerile primei instanțe în sensul că pentru existența cazului de incompatibilitate reținut în raportul de evaluare contestat nu trebuie să existe o suprapunere sau o intersectare a atribuțiilor celor două activități, ci, doar o legătură directă sau indirectă, deoarece prin afirmația potrivit căreia nu trebuie ca activitățile reclamantului să se suprapună sau să se intersecteze se neagă implicit existența oricărei legături directe sau indirecte între cele două activități, în accepțiunea semnificației acestei noțiuni de legătură ce trebuie dovedită fără echivoc.

În schimb, prin aspectele reținute de către prima instanță s-a dovedit contrariul, și anume faptul că între cele două activități nu există o legătură propriu-zisă care să fie în măsură să justifice reținerea existenței unui caz de incompatibilitate în ceea ce îl privește pe reclamant.

De asemenea, în soluționarea prezentei cauze prima instanță nu a interpretat și aplicat dispozițiile art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003, în acord cu scopul avut în vedere de legiuitor prin instituirea cazurilor de incompatibilitate, cu precădere din perspectiva cerinței legăturii directe sau indirecte între activitățile analizate, având în vedere scopul reglementării incompatibilităților, ce constă în protejarea valorilor sociale ce privesc imparțialitatea în exercitarea funcțiilor publice, precum și faptul că, prin Legea nr. 161/2003 și incompatibilitățile reglementate, legiuitorul a urmărit "asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției". De altfel, același scop este urmărit și prin Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice.

În cauză, atât la emiterea raportului de evaluare, cât și în soluționarea cauzei în prima instanță, s-a ignorat cu desăvârșire scopul urmărit prin reglementarea cazurilor de incompatibilitate, fără a fi pusă în discuție imparțialitatea și obiectivitatea în exercitarea funcției publice de către reclamant, întrucât nu există elemente în acest sens ținând cont de faptul că atribuțiile sale aferente celor două activități nu se suprapun și nici nu se intersectează, fiind exclusă orice suspiciune privind încălcarea obligației de imparțialitate și obiectivitate în exercitarea funcției publice.

Prin urmare, este evidentă interpretarea eronată dată de prima instanță inclusiv noțiunii de legătură directă sau indirectă, în sensul art. 96 din Legea nr. 161/2003 de care se prevalează, fapt ce se impune a fi sancționat ca atare.

În final, recurentul-reclamant a arătat că interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 s-a efectuat cu încălcarea principiului proporționalității măsurilor adoptate. În susținerea acestei opinii a subliniat că principiul proporționalității presupune ca orice decizie sau măsură adoptată să se bazeze pe o justă și echitabilă evaluare a faptelor, o apreciere adecvată a intereselor implicate, precum și pe o identificare corectă a mecanismelor ce urmează a fi utilizate în vederea atingerii unui scop predefinit.

A evidențiat faptul că, potrivit jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene, principiul proporționalității impune ca, în toate cazurile, actele instituțiilor să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză, astfel încât, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare, iar inconvenientele cauzate prin aceasta nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate.

În consecință, a considerat că reținerea unei stări de incompatibilitate pentru simplul motiv că a desfășurat două activități care ar presupune aplicarea acelorași norme tehnice în construcții, fără a exista indicii privind lezarea interesului public ocrotit sau încălcarea obligației de exercitare cu transparență a funcției publice, are drept consecință încălcarea flagrantă a principiului proporționalității, deoarece o asemenea măsură este excesivă și contravine scopului urmărit prin reglementarea regimului incompatibilităților, anume acela de a susține integritatea, corectitudinea și transparența în exercitarea funcțiilor publice.

În speță, a arătat că dezechilibrul și disproporția generate de măsurile luate de pârâta Agenția Națională de Integritate sunt cu atât mai evidente cu cât aceste măsuri exced scopului definit de legiuitor în Legea nr. 161/2003, în condițiile în care principiul proporționalității impune găsirea unui echilibru just, rezonabil și adecvat între diferite interese concurente implicate, respectiv interesul public și interesul personal.

A conchis recurentul-reclamant că o opinie similară a fost exprimată de către Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică în Ghidul pentru rezolvarea conflictului de interese în administrația publică, pe care a redat-o în cuprinsul cererii de recurs, și a susținut sub acest aspect că Agenția Națională de Integritate trebuie să respecte principiul proporționalității, iar măsurile adoptate trebuie să reflecte scopul urmărit de legiuitor prin instituirea cazurilor de incompatibilitate, orice măsură ce excede acestor limite și încalcă dispozițiile legale impunându-se a fi desființată.

Pentru toate argumentele expuse, a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Prin întâmpinarea formulată la data de 16 martie 2021, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței de fond ca temeinică și legală. În esență, a susținut că prima instanță a pronunțat sentința cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente, iar argumentele invocate de recurentul-reclamant sub aspectul lipsei motivării și a unei legături cel puțin indirecte între cele două activități desfășurate de acesta sunt nefondate, fiind rezultatul greșitei interpretări de către acesta, atât a dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare, cât și a argumentelor reținute de instanța de fond.

Recurentul-reclamant a formulat răspuns la întâmpinarea intimatei-pârâte, prin care a menționat că își menține criticile și argumentele expuse prin cererea de recurs și a solicitat respingerea apărărilor formulate de intimată ca fiind nefondate.

Analizând sentința recurată prin prisma dispozițiilor legale incidente, în raport de criticile invocate de recurentul-reclamant A. și de apărările formulate de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate prin întâmpinarea formulată în cauză, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant reclamant este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Cât privește contextul factual, se reține că prezentul demers judiciar vizează solicitarea reclamantului A. de anulare a Raportului de evaluare nr. x/05.11.2020.

În fapt, la data de 25.01.2018, Agenția Națională de Integritate a fost sesizată, în temeiul art. 12 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, de către o persoană fizică, în lucrarea nr. 2378/S/II/25.01.2018, cu privire la faptul că A., funcționar public în cadrul Primăriei comunei Gârbău, județul Cluj, nu a respectat regimul juridic al incompatibilităților. Activitatea de evaluare s-a efectuat pentru perioada 15.09.2016 - 16.03.2020, iar în baza verificărilor efectuate pârâta a întocmit Raportul de evaluare nr. x/05.11.2020.

În cuprinsul raportului întocmit, la lit. b) având denumirea marginală "Identificarea elementelor privind existența incompatibilității", s-a reținut, în esență, că persoana verificată a exercitat, începând cu data de 15.09.2016, funcția publică de inspector de urbanism în cadrul Primăriei comunei Gârbău, județul Cluj, și funcția de inginer proiectant de rezistență construcții civile, industriale și agricole în cadrul S.C. B. S.R.L.

Împotriva Raportului de evaluare nr. x/05.11.2020 emis de Agenția Națională de Integritate, reclamantul A. a formulat acțiune în anulare, înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal sub nr. dosar x/2020

Soluționând acțiunea formulată de reclamant, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins-o ca nefondată prin sentința nr. 14 din 18 ianuarie 2021, recurată în cauză.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte observă că din dezvoltarea motivelor de recurs rezultă că reclamantul a reproșat primei instanțe faptul că nu a indicat în hotărârea pronunțată temeiurile de drept pe care se fundamentează considerentele reținute cu privire la modul de desfășurare a celor două activități, apartenența la același domeniu de activitate și incidența acelorași norme tehnice în construcții în desfășurarea lor, care ar determina existența unei legături indirecte între acestea în condițiile art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003, susținând încălcarea art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Așadar, deși nu a fost invocat în mod expres, din dezvoltarea criticilor părții rezultă că acestea se subsumează motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.. Potrivit acestui text de lege: " Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

În literatura de specialitate s-a precizat că, deși la punctul 6 ar fi vorba de trei motive distincte, în realitate este vorba despre ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare și anume nemotivarea hotărârii, deoarece astfel trebuie calificate și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii.

Un atare motiv de casare se justifică prin prisma faptului că în lipsa oricăror considerente, a unor considerente contradictorii sau străine de natura pricinii, nu se poate aprecia dacă soluția adoptată este sau nu rezultatul cercetării fondului cauzei.

Observând textul art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., pretins a fi încălcat de către instanța de fond, se desprinde necesitatea arătării motivelor de fapt și de drept ce au format convingerea instanței, precum și a celor pentru care au fost înlăturate cererile părților. Concluzionând, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar, ea constituind astfel o garanție pentru părțile din proces în fața eventualului arbitrariu judecătoresc și, implicit, singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se putea exercita controlul judiciar.

Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanțiile date de art. 6.1 din Convenția Europeană privind Drepturile Omului, include, printre altele, dreptul părților de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Altfel spus, aceasta implică mai ales în sarcina instanței obligația de a proceda la un examen efectiv, real și consistent al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența în determinarea situației de fapt (a se vedea hot. CEDO din 28.04.2005 în cauza Albina c. României și hot. CEDO din 15.03.2007 în cauza Gheorghe c. României).

În speță, în susținerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant a subliniat, așa cum s-a arătat în precedent, că prima instanță nu a indicat în hotărârea pronunțată temeiurile de drept pe care se fundamentează considerentele reținute cu privire la modul de desfășurare a celor două activități, apartenența la același domeniu de activitate și incidența acelorași norme tehnice în construcții în desfășurarea lor, care ar determina existența unei legături indirecte între acestea în condițiile art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003.

Circumstanțiind aspectele de ordin teoretic la speța dedusă judecății, instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului a făcut o amplă analiză a susținerilor părților și a probatoriului administrat, prin prisma normelor legale incidente în materie, expunând în mod logic si gradual considerentele care au fundamentat soluția adoptată.

Astfel, motivarea hotărârii atacate este clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar, sub acest aspect Înalta Curte constatând că sentința primei instanțe cuprinde o motivare adecvată soluției pronunțate, cu arătarea considerentelor de fapt și de drept care au condus la adoptarea acestei soluții și a arătat care sunt motivele pentru care a respins solicitările reclamantului. În realitate, susținerile părții referitoare la inexistența temeiurilor de drept pe care și-a fundamentat raționamentul judecătorul fondului, reflectă dezacordul acesteia în privința argumentelor care au stat la baza soluției pronunțate, fără a susține motivul de casare invocat.

În aceste condiții, împrejurarea că recurentul-reclamant nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe, nu poate conduce la incidența motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., criticile recurentului formulate din această perspectivă fiind nefondate, iar sentința de fond a fost pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din același cod.

Pe de altă parte, se reține că argumentele aduse de recurent în cadrul acestui motiv de nelegalitate ar putea releva eventual o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor legale incidente, aspecte ce vor fi analizate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., însă ipoteza că hotărârea recurată ar fi nemotivată nu poate fi reținută.

Analizând sentința de fond prin prisma criticilor subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că nici acest motiv de casare nu este incident în cauză, criticile formulate de parte din această perspectivă fiind, de asemenea, nefondate.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, după cum se va arăta în cele ce succed.

În cadrul acestui motiv de nelegalitate recurentul-reclamant a susținut, sub un prim aspect, că hotărârea de fond a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 176/2010, soluția primei instanțe fiind, prin urmare, nelegală din perspectiva respingerii motivului de nelegalitate referitor la lipsa motivării în fapt și în drept a raportului de evaluare contestat.

Contrar susținerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte apreciază că intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate și-a îndeplinit obligația de a motiva în fapt și în drept actul administrativ contestat.

Urmează a se reține sub acest aspect că principiul motivării impune necesitatea ca autoritatea care emite un act administrativ să arate în mod expres elementele de fapt și de drept care determină adoptarea soluției respective. Așadar, motivarea reprezintă un element esențial pentru formarea convingerii cu privire la legalitatea actului administrativ și urmărește, pe de o parte îndeplinirea unei funcții de transparență în profitul beneficiarilor actului, care să aibă posibilitatea să verifice dacă actul este sau nu întemeiat, iar, pe de altă parte, dă posibilitatea instanței să-și realizeze controlul jurisdicțional. Cu alte cuvinte, motivarea permite reconstituirea raționamentului adoptat de către emitentul actului pentru a ajunge la soluția pronunțată, raționament care să fie expus în cuprinsul actului.

În egală măsură, amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele particulare fiecărei situații în parte. În aceste condiții, deși motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale, prin prisma obiectivului său, care este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului emitentului actului contestat.

În speță, prima instanță a statuat în mod just cu privire la faptul că raportul de evaluare nr. x/05.11.2020 este motivat în fapt și în drept și respectă exigențele impuse de art. 21 din Legea nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, este de observat că în cuprinsul actului contestat emitentul acestuia a expus, la pct. III lit. a), toate datele și informațiile primite de la alte instituții și autorități publice privind funcția publică deținută de către recurentul-reclamant de inspector de urbanism, iar la lit. b) este descrisă fapta ce constituie o încălcare a regimului incompatibilităților de către persoana evaluată, fiind motivată în mod corespunzător și clar soluția adoptată și întemeiată în drept pe dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, reținându-se întrunirea elementelor prevăzute de acest text de lege. De asemenea, au fost indicate și enunțate și dispozițiile legale aplicabile, respectiv cele ale art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu statut special, potrivit fișei postului.

În contextul în care raționamentul emitentului actului a fost expus într-o manieră clară, relevând existența stării de incompatibilitate, precum și aspectele de fapt și de drept care au fundamentat această concluzie, este neîndoielnic că nu se impunea o analiză punctuală a fiecărei atribuții menționate în fișa postului aferente fiecăreia dintre cele două funcții ale reclamantului, pentru a se constata dacă există o suprapunere de atribuții în cele două activități.

De altfel, din interpretarea textului art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 rezultă că acesta impune două condiții pentru existența stării de incompatibilitate, respectiv: activitatea privată să se desfășoare în același domeniu de activitate, iar între funcția deținută în celălalt domeniu de activitate reținut și atribuțiile exercitate în calitate de funcționar public, stabilite prin fișa postului, să existe o legătură directă sau indirectă.

În aplicarea acestor prevederi legale emitentul actului a reținut, în contextul expunerii unei analize comparative a fișei postului în ceea ce privește atribuțiile persoanei evaluate, că domeniul de activitate este același, și a constatat, implicit, că între activitatea de inginer proiectant de rezistență construcții și atribuțiile de inspector urbanism la Primăria comunei Gârbău există o legătură întrucât ambele presupun aplicarea reglementărilor tehnice în construcții.

Ca urmare, reținând motivarea adecvată a raportului de evaluare contestat, prin raportare la mențiunile inserate la pct. III lit. A) și lit. B) - Identificarea elementelor de incompatibilitate, instanța de fond a făcut o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, criticile formulate de recurentul-reclamant sub acest aspect fiind nefondate.

În referire la cea de-a doua critică de nelegalitate circumscrisă motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv "neîndeplinirea cerințelor legale pentru existența incompatibilității prevăzute de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare", Înalta Curte reține că prima instanță a constatat, în esență, că nu este necesar pentru existența cazului de incompatibilitate să existe o suprapunere a atribuțiilor sau o intersectare a acestora, astfel cum rezultă din expunerea comparativă a acestora, fiind suficientă doar o legătură directă sau indirectă.

Or, în acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar constată că acele două activități fac parte din domeniul de activitate ce vizează proiectarea și edificarea de construcții, având în vedere că activitatea din domeniul privat presupune elaborarea proiectelor de rezistență și documentațiilor necesare obținerii dreptului de a construi, cu aplicarea și asigurarea respectării normelor tehnice în construcții, iar activitatea de inspector de urbanism presupune, în scopul emiterii documentelor de specialitate, verificarea documentațiilor privitoare la proiectarea și edificarea construcțiilor, elaborate de către un inginer specialist în proiectări, din perspectiva respectării acelorași norme tehnice.

Așadar, a fost demonstrată fără putință de tăgadă existența unei legături între aceste două activități, în condițiile în care una presupune aplicarea normelor tehnice în elaborarea proiectelor și a documentațiilor corespunzătoare edificării de construcții, iar cealaltă presupune verificarea respectării acelorași reglementări tehnice în procedura de elaborare a proiectelor și documentațiilor respective.

În aceste condiții, contrar susținerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte constată că, raportat la situația de fapt stabilită în cauză prin probatoriul administrat, instanța de fond a interpretat și a aplicat în mod corect dispozițiile art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003, reținând că din interpretarea acestui text de lege rezultă indubitabil că pentru existența situației de incompatibilitate nu este necesară o suprapunere a atribuțiilor sau o intersectare a acestora, ci, doar o legătură cel puțin indirectă care ar exista între acestea din perspectiva reglementărilor tehnice în construcții aplicabile ambelor activități și care nu exced conținutului actului administrativ contestat și limitelor învestirii instanței, cum în mod greșit a susținut partea în cererea de recurs.

Dimpotrivă, în fundamentarea soluției adoptate prima instanță a reținut că ambele activități desfășurate de reclamant, respectiv acele activități menționate în fișa postului corespunzătoare funcției publice de inspector de urbanism, precum și activitățile corespunzătoare funcției din domeniul privat, aparțin domeniului tehnic în construcții și implică, totodată, aceeași pregătire profesională, aplicarea aceluiași cadrul legislativ și punerea în practică a acelorași cunoștințe de competențe profesionale.

Faptul că prima instanță a apreciat că, deși reglementările tehnice în discuție se adresează tuturor cetățenilor, aplicarea și verificarea lor se face doar de persoanele ce activează în domeniul proiectării și edificării de construcții, opinând că nu este necesară, pentru existența cazului de incompatibilitate, o suprapunere a atribuțiilor sau o intersectare a lor, ci, exclusiv o legătură cel puțin indirectă, nu înseamnă că instanța de fond a negat implicit existența oricărei legături directe sau indirecte între cele două activități, așa cum a afirmat recurentul-reclamant în cuprinsul cererii de recurs, deoarece această alegație este consecința propriei interpretări a dispozițiilor legale incidente, în scopul susținerii opiniei exprimate și, implicit, a răsturnării prezumției de legalitate a actului administrativ contestat.

În altă ordine de idei, sub aspectul criticii recurentului referitoare la interpretarea și aplicarea art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 în acord cu scopul avut în vedere de legiuitor prin instituirea cazurilor de incompatibilitate, în special din perspectiva cerinței legăturii directe sau indirecte între activitățile analizate, Înalta Curte reține că prin dispozițiile art. 96 din Legea nr. 161/2003, în interpretarea per a contrario a ultimei teze a alin. (1), s-a interzis cumulul funcției publice cu funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate potrivit fișei postului în funcția publică deținută.

Scopul instituirii unei astfel de interdicții este acela de a permite funcționarului public să-și exercite atribuțiile care-i revin cu respectarea principiilor statuate în cuprinsul art. 3 din Legea nr. 188/1999, republicată, nefiind permis ca natura activității derulate în sectorul public să poată fi afectată, chiar și numai la un nivel potențial, de exercitarea aceleiași activități în sfera privată, în cadrul unei profesii liberale.

Recurentul-reclamant A. a considerat că nu se află într-o stare de incompatibilitate rezultată din exercitarea activității de inspector de urbanism, pe perioada îndeplinirii atribuțiilor specifice funcției publice deținute în cadrul Primăriei comunei Gârbău, județul Cluj, și a atribuțiilor specifice funcției de inginer proiectant de rezistență construcții civile, industriale și agricole în cadrul S.C. B. S.R.L., susținând că activitățile desfășurate în cadrul exercitării funcțiilor amintite nu au legătură directă sau indirectă cu atribuțiile inserate în fișele posturilor aferente acestor funcții.

Premisele unui asemenea argument sunt, în opinia instanței de control judiciar, eronate, cât timp se poate reține, în sfera legăturilor indirecte, o similitudine a activităților desfășurate în cadrul funcției din domeniul privat, exercitate concomitent cu acele activități specifice funcției publice, activități ce corespund aceluiași domeniu de formare profesională, cel al proiectării și edificării de construcții.

Or, legiuitorul a reglementat interdicția unui cumul între funcția publică și activitatea din sectorul privat și pentru situația în care s-ar putea identifica legături indirecte între această activitate și atribuții ale fișei postului de funcționar public, pentru a împiedica pe cel chemat să îndeplinească responsabilitățile stabilite în sarcina sa, în cadrul autorității publice din care face parte, concomitent cu exercitarea unor lucrări similare în activitatea privată, prin raportare la factorul comun al contextului public-privat, cel reprezentat, în cauză, de pregătirea profesională a persoanei fizice în materia construcțiilor.

Așadar, regimul juridic al incompatibilităților funcționarilor publici urmărește să restrângă cumulul funcției publice cu activitățile din sectorul privat, pentru a permite doar practicarea îndeletnicirilor care nu pot interfera cu atribuțiile prevăzute în fișa postului, scopul fiind acela de a asigura, în conformitate cu dispozițiile legale, un serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient și imparțial, în interesul cetățenilor.

Prin urmare, în deplin acord cu judecătorul primei instanțe, Înalta Curte va valida raționamentul intimatei-pârâte expus în raportul de evaluare contestat, reținând că a fost dovedită starea de incompatibilitate în care s-a aflat persoana verificată, A., în perioada în care, fiind numită într-o funcție publică în cadrul Primăriei comunei Gârbău, județul Cluj, a exercitat concomitent și calitatea de inginer proiectant de rezistență construcții civile, industriale și agricole în cadrul S.C. B. S.R.L.

În virtutea argumentelor expuse supra, instanța de control judiciar reține că nu pot fi primite criticile formulate de recurentul-reclamant din această perspectivă, prima instanță aplicând dispozițiile art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003, în acord cu scopul urmărit de legiuitor, ipoteza contrară avansată de parte neverificându-se în cauza pendinte.

În fine, analizând soluția adoptată de către Agenția Națională de Integritate cu privire la reclamant, din perspectiva jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene, care a consacrat principiul proporționalității, principiu evocat, de altfel, și de către recurentul-reclamant prin cererea de recurs formulată, acesta opinând în sensul că proporționalitatea măsurii restrictive aplicate a fost încălcată ca urmare a constatării stării de incompatibilitate, Înalta Curte reține că măsura restrictivă nu este disproporționată față de scopul legii, neputându-se reține, în situația de față, încălcarea echilibrului care trebuie să existe între situația de fapt și sancțiunile ce se impun a fi aplicate persoanei evaluate.

Susține recurentul-reclamant că reținerea existenței unei incompatibilități doar pentru simplul considerent că a desfășurat două activități ce ar presupune aplicarea acelorași norme tehnice în construcții, dovedește un dezechilibru și o disproporție generată de măsura aplicată de pârâta Agenția Națională de Integritate, care este excesivă și excede scopului definit de legiuitor, încălcând astfel principiul proporționalității, în condițiile în care acest principiu impune găsirea unui echilibru just, rezonabil și adecvat între interesul public și interesul personal.

Mai exact, argumentul proporționalității măsurii restrictive aplicate în situația constatării existenței incompatibilității se raportează la inexistența unor indicii privind lezarea în vreun fel a interesului public ocrotit sau încălcarea obligației de exercitare cu transparență a funcției publice.

În speță, este de observat faptul că starea de incompatibilitate începe cu momentul numirii reclamantului în funcția publică de inspector urbanism în cadrul Primăriei comunei Gârbău, județul Cluj, respectiv începând cu data de 15 septembrie 2016, și a constat în exercitarea simultană a funcției publice menționate și a funcției de inginer proiectant de rezistență construcții civile, industriale și agricole în cadrul S.C. B. S.R.L.

Aplicând cadrul normativ incident în materie situației de fapt stabilite în cauza de față, instanța de control judiciar apreciază că nu era condiționată constatarea stării de incompatibilitate de necesitatea existenței unor indicii privind caracterul vătămător al acestei stări în privința interesului public, care se prezumă chiar și în situația în care starea de incompatibilitate ar fi durat doar o scurtă perioadă de timp, deoarece dispozițiile Legii nr. 161/2009 impuneau constatarea acesteia independent de dovedirea caracterului vătămător sau de durata existenței stării de incompatibilitate.

Principiul proporționalității presupune un raport apreciat ca fiind echilibrat între măsura juridică adoptată, realitatea socială și scopul legitim urmărit de legiuitor în adoptarea cadrului legislativ în discuție. De asemenea, și dreptul Uniunii Europene se referă în art. 5 alin. (4) din Tratatul Uniunii Europene la acest principiu în sensul adecvării deciziilor la scopul legitim urmărit.

De aceea, proporționalitatea măsurilor restrictive se apreciază în raport cu un scop legitim bine determinat, a cărei semnificație este dată, în speță, de lege, respectiv asigurarea integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice.

Din această perspectivă trebuie avut în vedere faptul că din titulatura Legii nr. 161/2003 și ansamblul normelor legale conținute de aceasta rezultă scopul și finalitatea pe care a urmărit-o legiuitorul atunci când a adoptat acest act normativ.

Astfel fiind, rațiunea instituirii regimului incompatibilităților este aceea de a preveni apariția unor situații în care exercitarea simultană a două sau mai multe funcții în domeniul public și în domeniul privat, ar putea influența decizia pe care un funcționar public o adoptă în exercitarea competențelor sale legale. Or, în situația de incompatibilitate reținută în raportul de evaluare contestat în cauză rezultă fără putință de tăgadă că exercitarea simultană a celor două funcții ar nesocoti scopul și finalitatea legii.

În plus, Înalta Curte va reține în respingerea criticii de nelegalitate expuse de către recurent, și considerentele relevante ale Deciziilor Curții Constituționale nr. 4459/2015 și nr. 931/2014, potrivit cărora, Legea nr. 176/2010 vizează asigurarea integralității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și prevenirea corupției instituționale, domeniu ce nu poate fi supus, prin analogie, regimului juridic specific dreptului penal și sancțiunilor penale și, implicit, măsurile restrictive aplicate nu încalcă principiul proporționalității, prin comparație cu pedepsele complementare corespunzătoare din C. pen.

În aceste condiții, Înalta Curte constată că în cauză nu s-au conturat elemente de nelegalitate a hotărârii de fond atacate, argumentele expuse de către recurentul-reclamant în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea sentinței primei instanțe, întrucât a fost motivată cu respectarea rigorilor prevăzute de lege și a fost dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente în materie.

Cu privire la solicitarea recurentului-reclamant, de obligare a intimatei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată efectuate în recurs, Înalta Curte reține că rațiunea acordării acestora, conform prevederilor legale incidente în materie (art. 453 C. proc. civ.), rezidă în aprecierea culpei procesuale a părților, la momentul soluționării definitive a litigiului. În plus, conform art. 452 din C. proc. civ., "Partea care pretinde cheltuieli de judecată trebuie să facă, în condițiile legii, dovada existenței și întinderii lor, cel mai târziu la data închiderii dezbaterilor asupra fondului cauzei".

În speță, cum recurentul-reclamant a solicitat prin cererea de recurs și obligarea părții adverse la plata cheltuielilor de judecată, fără însă a le indica cuantumul și a depune dovezi ale efectuării acestora, iar soluția definitivă a instanței de control judiciar este aceea de respingere ca nefondat a recursului exercitat de reclamant, Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 452 și art. 453 alin. (1) C. proc. civ. pentru acordarea cheltuielilor de judecată solicitate, motiv pentru care respinge solicitarea recurentului-reclamant.

Față de toate considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul-reclamant și, în consecință, va menține sentința de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 14 din 18 ianuarie 2021 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 4 noiembrie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.