ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6172/2021

Ședința publică din data de 8 decembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal la data de 22 februarie 2019, sub nr. x/2019, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. x/01.02.2019.

Prin sentința civilă nr. 102 din 17 aprilie 2019, Curtea de Apel Cluj a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a anulat raportul de evaluare nr. x/01.02.2019 emis de pârâtă.

Împotriva sentinței meționate la pct. I.2 a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de anulare, cu consecința menținerii ca temeinic și legal a raportului de evaluare nr. x/01.02.2019 întocmit de Agenția Națională de Integritate.

În motivarea recursului, arată că instanța de fond a pronunțat hotărârea cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile în cauza dedusă judecății, respectiv a dispozițiilor art. 46 din Legea nr. 215/2001, art. 77 din Legea nr. 393/2004, art. 70 și art. 77 din Lege nr. 161/2003, precum și art. 8 din Legea nr. 176/2010.

Prin raportul de evaluare nr. x/01.02.2019 întocmit de Inspecția de integritate, s-a reținut conflictul de interese în care s-a aflat intimatul întrucât a participat la adoptarea unor hotărâri de Consiliu local, în baza cărora, ulterior, au fost încheiate contracte de închiriere

În analiza temeiniciei și legalității raportului, instanța de fond a pornit de la o premisă greșită, și anume că "nu se confirmă o încălcare a scopului instituit de Legea nr. 161/2003, în contextul în care potrivit art. 77 alin. (2) și (4) din Legea nr. 393/2004 s-a anunțat și consemnat în procesele-verbale situația existenței conflictului de interese în problema supusă dezbaterii și s-a procedat la abținerea de la deliberare în problema discutată".

Interpretarea instanței de fond este vădit eronată tocmai pentru că intimatul, deși avea un interes personal patrimonial în problema supusă dezbaterii, nu a anunțat la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl avea în problema dezbătută, încălcând astfel dispozițiile art. 77 din Legea nr. 393/2004.

Recurenta-pârâtă arată, cum de astfel a învederat și în fața instanței de fond, că, în cadrul ședințelor Consiliului local, intimatul avea următoarele obligații: (i) de a anunța la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl avea în problema supusă dezbaterii; (ii) de a se abține de la deliberarea și adoptarea hotărârii cu privire la problema respectivă.

Arată că cea dintâi obligație nu a fost îndeplinită de intimat. Astfel, așa cum rezultă din procesul-verbal al ședințelor, acesta nu a declarat la începutul acestora, după deschiderea ședinței de către președinte, în plenul adunării consilierilor, faptul că se află în conflict de interese și că nu participă la deliberarea și adoptarea hotărârii.

Nici cea de-a doua obligație nu a fost respectată de intimat. Abținerea de la deliberare și adoptarea hotărârii presupune ca persoana care a declarat că se află în conflict de interese să nu fie prezentă fizic la momentul discutării chestiunii supuse dezbaterii.

Deliberarea, în cazul organelor colegiale, presupune discutarea tuturor aspectelor care necesită clarificări, prezentarea argumentelor și a contraargumentelor urmate de dezbateri asupra acestora finalizate prin vot. Derularea acestui proces trebuie realizată în lipsa consilierului interesat, pentru a nu influența în niciun fel deliberarea celorlalți consilieri asupra problemei în discuție.

Arată, totodată, că interesul patrimonial este raportat de legiuitor exclusiv la legătura acestuia cu problema supusă dezbaterii în consiliul local, iar nu prin legătură cu eventualul rezultat al votului.

Prin urmare, reținerea instanței de fond, în sensul că s-a anunțat și consemnat în procesele-verbale situația existenței conflictului de interese în problema supusă dezbaterii și s-a procedat la abținerea de la deliberare în problema discutată, este absolut contrară scopului instituit de Legea nr. 161/2003, întrucât se prezumă că simpla prezență a consilierului aflat în stare de conflict de interese este de natură a influența hotărârea ce urma să se ia.

Mai arată că legiuitorul a stabilit că există conflict de interese nu numai dacă este dovedită exercitarea unei influențe sau lipsă de obiectivitate, ci prin simplul fapt că, în calitatea de consilier local, reclamantul ar fi apt să influențeze activitatea instituției în favoarea unei societăți în cadrul căreia are interese patrimoniale.

Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Prima critică a recurentei vizând existența interesului său patrimonial în problemele aflate pe ordinea de zi a ședințelor consiliului local în care au fost adoptate hotărârile vizate, este lipsită de obiect. Aceasta, întrucât instanța de fond nu a admis acțiunea pe motivul lipsei interesului patrimonial al reclamantului.

Printr-o a doua critică, recurenta susține că au fost încălcate dispozițiile art. 77 din Legea nr. 393/2004, pe motiv că reclamantul nu s-a retras din sala de ședință, ci a votat "abținere". În opinia intimatului-reclamant, această critică este nefondată, recurenta interpretând greșit noțiunea de "abținere".

Arată în acest sens că nu a votat "abținere", așa cum se reține în raportul contestat, ci s-a abținut de la vot, ceea ce înseamnă că nu a votat și că nu a influențat în niciun fel rezultatul votului.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința recurată prin prisma motivului de recurs invocat, a apărărilor din întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, față de următoarele considerente:

Prin raportul de evaluare contestat prin acțiunea introductivă, recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut incidența dispozițiilor art. 70 și art. 77 din Legea nr. 161/2003, art. 75 și art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali și art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, apreciind că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât, în calitate de consilier local în cadrul Consiliului Local al comunei Silivașu de Câmpie, județul Bistrița-Năsăud, în perioada 2012 - 2016 - 2020:

- a participat și votat adoptarea HCL nr. 13/24.04.2015 privind aprobarea închirierii pășunilor, a Regulamentului de pășunat, a caietului de sarcini referitor la închirierea suprafețelor de pășune care constituie domeniul public al comunei Silivașu de Câmpie, în baza căreia a încheiat contractul de închiriere nr. x/25.05.2015, beneficiind de o suprafață de pășune de 7,1 ha;

- a participat și votat adoptarea HCL nr. 20/8.05.2016 privind prelungirea prin act adițional a contractelor de închiriere pășuni, încheiate cu deținătorii de animale de pe raza comunei Silivașu de Câmpie, conform cererilor depuse pe anul 2015, în baza căreia a beneficiat de prelungirea contractului nr. x/25.05.2015;

- a participat și votat adoptarea HCL nr. 9/28.02.2017 privind aprobarea închirierii pășunilor, a Regulamentului de pășunat, a caietului de sarcini referitor la închirierea suprafețelor de pășune care constituie domeniul public al comunei Silivașu de Câmpie, în baza căreia s-a încheiat contractul de închiriere nr. x/8.05.2017, beneficiind de o suprafață de pășune de 6,7 ha.

Prima instanță, contrar celor cuprinse în actul administrativ atacat, a apreciat, în esență, că nu se poate reține conflictul de interese în discuție, motiv pentru care, a admis acțiunea reclamantului și a anulat raportul de evaluare nr. x/1.02.2019 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate, reținând în esență că nu se confirmă o încălcare a scopului instituit de Legea nr. 161/2003, în contextul în care potrivit art. 77 alin. (2) și (4) din Legea nr. 393/2004 s-a anunțat și consemnat în procesele-verbale situația existenței conflictului de interese în problema supusă dezbaterii și s-a procedat la abținerea de la deliberare în problema discutată.

Recurenta-pârâtă critică soluția pronunțată de instanța de fond, criticile formulate fiind circumscrise dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ.

Pentru a răspunde motivelor de nelegalitate expuse de pârâtă prin cererea de recurs, Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, (p)rin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative, iar conform art. 77 din același act normativ, (c)onflictele de interese pentru președinții și vicepreședinții consiliilor județene sau consilierii locali și județeni sunt prevăzute în art. 47 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare.

Aceste prevederi legale se coroborează, în cazul consilierilor locali, cu cele instituite în cuprinsul art. 46 alin. (1) - fostul art. 47 - din Legea nr. 215/2011, potrivit cărora:

"(1) Nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local."

În cauză sunt incidente și prevederile art. 75 din Legea nr. 393/2004, potrivit cărora:

"Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:(...)", precum și dispozițiile art. 77 din aceeași lege, potrivit cărora:

"(1) Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii. (2) În situațiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali și consilierii județeni sunt obligați să anunțe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă. (3) Anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței."

Pornind de la aceste premise de ordin legislativ, Înalta Curte apreciază că în mod greșit prima instanță a reținut inexistența conflictului de interese în ceea ce-l privește pe reclamantul A., iar criticile de nelegalitate expuse prin recursul declarat în cauză sunt fondate.

Principala critică formulată de pârâta Agenția Națională de Integritate în cadrul recursului o reprezintă greșita interpretare de către instanța de fond a prevederilor legale incidente (citate anterior), în raport de conduita reclamantului în timpul desfășurării ședințelor de consiliu raportat la normele legale.

Înalta Curte constată că recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate și-a fundamentat soluția de stabilire a stării de conflict de interese pe baza a trei acte, și anume: (i) procesul-verbal al ședinței Consiliului Local al comunei Silivașu de Câmpie din data de 24.04.2015, privind adoptarea proiectului hotărârii (nr. 13/24.04.2015), din cuprinsul căruia rezultă că au participat 5 consilieri din 9 în funcție, printre care și persoana evaluată, care a votat "abținere", după vot fiind făcută mențiunea de către secretarul comunei că 5 consilieri din cei 9 se află în conflict de interese; (ii) procesul-verbal al ședinței Consiliului Local al comunei Silivașu de Câmpie din data de 8.05.2016, din cuprinsul căruia rezultă că urmare supunerii la vot a proiectului hotărârii (nr. 20/8.05.2016), intimatul-reclamant A. a votat "pentru"; (iii) procesul-verbal al ședinței Consiliului Local al comunei Silivașu de Câmpie din data de 28.02.2017, în care s-a menționat că proiectul de hotărâre (nr. 9/28.02.2017) a fost adoptat cu 3 voturi "pentru" și 5 "abțineri", persoana evaluată votând "abținere", aflându-se în conflict de interese.

Se constată, astfel, că pe perioada supusă verificării intimatul, deținând funcția publică de consilier local, a luat parte la deliberarea și adoptarea celor trei hotărâri de Consiliu local, votând într-un caz "pentru" și în alte două cazuri "abținere".

Deși în fața instanței de fond, intimatul-reclamant a invocat menționarea unor date nereale în cuprinsul proceselor-verbale, cu privire la participarea sa la vot, Înalta Curte constată că acesta nu a urmat procedura de contestare a procesulor-verbale, special reglementată de prevederile art. 42 din Legea nr. 215/2001. Astfel, în condițiile în care legea prevede în mod expres o procedură și un termen de contestare a consemnărilor inexacte din cuprinsul procesului-verbal de ședință, lipsa de diligență a părții interesate de a urma această cale consolidează prezumția de veridicitate a mențiunilor din cuprinsul procesului-verbal.

În acest context, Înalta Curte constată că mențiunile din cuprinsul celor trei procese-verbale de ședință probează faptul că intimatul-reclamant nu a îndeplinit obligația ce-i revenea conform art. 77 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, iar consemnarea abținerii la vot nu probează și nu susține afirmația intimatului-reclamant în sensul anunțării interesului patrimonial anterior începerii dezbaterilor. Evitarea conflictului de interese de către consilierul local presupuse îndeplinirea unor obligații legale cumulative, și anume anunțarea interesului personal, la începutul dezbaterilor, abținerea de la participarea la dezbateri, precum și abținerea de la votul exercitat cu privire la problemele în care consilierul local are un interes patrimonial, iar nerespectarea oricăreia dintre aceste obligații atrage concluzia nerespectării regimului incompatibilităților.

Prin urmare, faptele ce-i sunt imputate de recurenta-pârâtă se încadrează în textele de lege indicate în cuprinsul raportului de evaluare (al căror conținut a fost redat mai sus, în prezenta decizie) și dovedesc existența conflictului de interese reținut în privința intimatului-reclamant A..

Prin intermediul concluziilor scrise depuse la termenul de dezbateri, intimatul-reclamant a susținut că nicăieri în cuprinsul textelor legale incidente în cauză, respectiv art. 77 din Legea nr. 393/2004 raportat la art. 70, 71, 77 din Legea nr. 161/2003 și art. 46 din Legea nr. 215/2001, nu se prevede obligația consilierului local de a ieși fizic din sala de ședințe după ce anunță existența conflictului de interese în care se află, adică obligativitatea lipsei prezenței sale fizice la momentul dezbaterii ordinii de zi a ședinței Consiliului local, considerând, astfel, că această susținere a recurentei reprezintă o adăugare la lege, o interpretare izolată și vădit eronată a dispozițiilor art. 77 din Legea nr. 393/2004.

Înalta Curte constată că, deși textele de lege nu stipulează o interdicție expresă de participare la dezbateri, aceasta este subînțeleasă, dezbaterea reprezentând parte a procesului de deliberare, iar argumentul intimatului-reclamant referitor la interpretarea extensivă a legii de către prima instanță nu este întemeiat.

Astfel, din cuprinsul textelor de lege anterior citate rezultă că interdicția participării la deliberarea și adoptarea hotărârilor consiliului local este una generală, ce survine ori de câte ori se conturează existența unui posibil interes de natură patrimonială al alesului local, în chestiunile supuse dezbaterii. Totodată, se observă că dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca și condiție, o influență demonstrată în îndeplinirea atribuțiilor demnitarului/funcționarului public ce are un interes personal de natură patrimonială, ci doar existența posibilității ca interesul personal să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor persoanei în cauză.

Din această perspectivă, Înalta Curte constată că, în cazul în care alesul local ar participa la dezbaterile asupra chestiunilor în care are un interes personal de natură patrimonială, acesta ar putea influența decizia adoptată, prin luarea cuvântului și/sau prin combaterea poziției exprimate de ceilalți participanți la dezbateri, și, astfel, ar fi invalidat scopul urmărit de legiuitor prin reglementarea conflictului de interese.

Pentru aceste motive, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) același Cod, va admite recursul declarat de pârâta A.N.I., va casa sentința atacată și, rejudecând cauza, va respinge, ca neîntemeiată, contestația formulată de reclamantul A. împotriva raportului de evaluare nr. x/01.02.2019.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 102 din 17 aprilie 2019, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința civilă recurată și, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 8 decembrie 2021.