ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3447/2021

Ședința publică din data de 8 iunie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea depusă pe rolul acestei instanțe la data de 4 aprilie 2018, sub nr. de mai sus, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/15.03.2018, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 282/2018 din data de 12 noiembrie 2018, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 282/2018 din data de 12 noiembrie 2018 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Așadar, în motivarea recursului recurentul formulează critici privind modalitatea de sesizare a pârâtei Agenția Națională de Integritate arătând că aceasta s-ar fi sesizat ca urmare a unei înștiințări transmise de către o persoană care nu a fost identificată în raportul de evaluare, mai mult, sesizarea trebuia comunicată reclamantului.

Mai arată recurentului că i s-a încălcat dreptului la apărare prin aceea că nu i s-a oferit posibilitatea de a avea acces la dosarul administrativ și au fost încălcate dispozițiile art. 12 alin. (2) din Legea 176/2010, întrucât nu a fost informat asupra împrejurării că se vor solicita și prelucra de la terți date cu caracter personal.

Pe fondul cauzei, recurentul a susținut că între entitățile publice și B. S.R.L. nu s-a încheiat niciun fel de contract, sumele fiind achitate pe baza unor facturi, fără a exista contract. Or, aplicabilitatea art. 90 impune încheierea unor contracte de către consilierul local cu entitățile de stat menționate. Mai arată că în ipoteza în care se consideră că există un contract, aceasta nu este unul de furnizare, cum în mod greșit reține instanța de fond, eventualele contracte încheiate sunt simple contracte de vânzare cumpărare.

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, precum și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

În motivarea recursului întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 recurentul formulează critici privind modalitatea de sesizare a pârâtei Agenția Națională de Integritate.

În ceea ce privește aceste critici, Înalta Curte reține că au fost îndeplinite condițiile prevăzute de dispozițiile art. 12 din Legea nr. 176/2010 raportat la O.G. nr. 27/2002, pârâta Agenția Națională de Integritate fiind sesizată în mod valabil.

Astfel, nu pot fi primite alegațiile recurentului în sensul că "persoana fizică (care a transmis înștiințarea către Agenția Națională de Integritate) nu a fost identificată în raportul de evaluare", din analiza înscrisurilor existente la dosar, rezultând cu puterea evidenței că sesizarea înregistrată cu nr. x din 4 mai 2015 a fost formulată de către C., dosar fond.

Cum în mod corect a evidențiat instanța de fond, aspectul potrivit căruia în raport nu se arată numele persoanei care a făcut sesizarea și nici data acesteia, este nerelevant, sesizarea existând în mod cert, fiind depusă la dosarul cauzei.

Totodată, Înalta Curte constată că în ceea ce privește criticile vizând încălcarea dispozițiilor art. 12 din Legea nr. 176/2010 și a art. 8 din O.G. nr. 27/2002, a criticilor suplimentare vizând concluzia instanței referitoare la faptul că dreptul la apărare nu a fost încălcat din moment ce reclamantul nu a solicitat accesul la dosarul administrativ și ulterior depunerii dosarului adminsitrativ în fața instanței nu și-a modificat substanțial contestația, aspectul că raportul de evaluare este lovit de nulitate ca urmare a încălcării prevederilor art. 20 și 13 din Legea nr. 176/2010, aceste dispoziții coroborate cu cele din Legea nr. 677/2001, prevăzând obligația informării particularului, obținerea de date personale putând fi realizată în procedura de evaluare doar ulterior informării persoanei vizate de evaluare și invitării acesteia de a-și prezenta punctul de vedere, aceste dispoziții nu au fost invocate în mod expres în cadrul cererii de chemare în judecată.

Pe cale de consecință, instanța de control judiciar nu poate proceda la analiza unor motive de nelegalitate noi, neinvocate în fața instanței de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la examinarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată și de argumentele și apărările formulate de părți în faza procesuală a fondului cu respectarea condițiilor și termenelor prevăzute de C. proc. civ.. Atât timp cât reclamantul nu a îndeplinit rigorile procedurale ale învestirii instanței de judecată cu o pretenție distinctă de verificat în calea acțiunii judiciare, referitoare la legalitatea actului administrativ din perspectiva celor anterior enunțate, întrucât acestea nu au făcut obiectul analizei la fond, aceste critici de nelegalitate nu pot face nici obiectul cercetării în recurs.

Potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.:

"În apel nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nu se pot formula pretenții noi.", iar potrivit art. 494 din același act normativ:

"Dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță în apel se aplică și în instanța de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secțiune.".

Înalta Curte va avea în vedere și dispozițiile art. 483 C. proc. civ., potrivit cărora prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunțate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilității formulării unor pretenții noi în calea de atac, în sensul prezentării unor capete de cerere ori a unor motive de nelegalitate suplimentare.

Formularea unei astfel de cereri contravine dreptului la apărare stipulat de art. 13 din C. proc. civ., precum și principiului contradictorialității reglementat de art. 14 din același cod, partea chemată în judecată, în calitate de pârâtă, neavând posibilitatea de a formula apărări și a administra probe față de pretențiile reclamantului.

Revenind la susținerile recurentului vizând încălcarea dreptului la apărare prin aceea că nu i s-a oferit posibilitatea de a avea acces la dosarul administrativ, Înalta Curte arată că acestea nu sunt întemeiate.

Astfel, manifestarea dreptului la apărare al persoanei evaluate poate fi exercitată atât în faza administrativă a procedurii de evaluare, cât și în faza contencioasă prin formularea contestației împotriva raportului de evaluare și supunerea acestuia raționamentului instanței de judecată, ceea ce, în speță, s-a și întâmplat.

Or, acest drept a fost respectat, reclamantului fiind informat cu privire la declanșarea procedurii de evaluare astfel cum rezultă din adresa și dovada de comunicare aflate la dosar fond, solicitându-i-se un punct de vedere, pe care l-a și formulat, acesta nesolicitând niciun moment pârâtei să îi confere acces la înscrisurile care au stat la baza emiterii actului atacat.

În același sens, nu pot fi primite alegațiile recurentului în sensul că "accesul la dosarul administrativ este una dintre garanțiile dreptului la apărare și trebuia conferit chiar și în lipsa unei solicitări exprese în acest sens".

În ceea ce privește jurisprudența invocată, Înalta Curte arată că decizia nr. 2553/2018 pronunțată de Curtea de Apel Cluj vizează alte situații, și, dincolo de acest aspect, se reține că în sistemul de drept românesc, practica judiciară nu reprezintă izvor de drept.

Totodată, Înalta Curte va respinge ca neîntemeiate și criticile vizând nerespectarea dreptului la protecția datelor cu caracter personal, reținând că:

Dispozițiile art. 13 prevăd că:

(1) După repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor, a informațiilor și a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează:

a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfășoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informații publice;

b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice și date ori informații care nu sunt publice.

(2) Actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activității de evaluare, fără ca persoana să fie invitată și informată potrivit dispozițiilor art. 14, sunt lovite de nulitate absolută.

Art. 14. dispune în sensul că:

(1) Dacă din activitatea de evaluare rezultă că există diferențe semnificative, în sensul prevederilor art. 18, inspectorul de integritate informează despre aceasta persoana în cauză și are obligația de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere.

(2) Persoana informată și invitată potrivit alin. (1) poate să prezinte inspectorului de integritate date sau informații pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris.

(3) Informarea și invitarea se fac prin poștă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire.

(4) Persoana care face obiectul evaluării are dreptul de a fi asistată sau reprezentată de avocat și are dreptul de a prezenta orice probe, date ori informații pe care le consideră necesare.

(5) Dacă persoana a cărei avere este evaluată este căsătorită ori dacă are copii în întreținere, în sensul Codului familiei, evaluarea se va extinde și asupra averii soțului/soției și, după caz, asupra averii copiilor aflați în întreținere.

Totodată, art. 15 prevede că:

(1) Pe parcursul desfășurării evaluării, inspectorul de integritate poate solicita tuturor instituțiilor și autorităților publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum și persoanelor fizice, documentele și informațiile necesare desfășurării activității de evaluare, cu obligația păstrării confidențialității.

În conformitate cu dispozițiile art. 5 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 677/2001 "când prelucrarea este necesară în vederea aducerii la îndeplinire a unor măsuri de interes public sau care vizează exercitarea prerogativelor de autoritate publică cu care este învestit operatorul sau terțul căruia îi sunt dezvăluite datele".

Art. 14 prevede informarea persoanei în cauză și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, prin poștă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire, iar art. 15 prevede faptul că, pe parcursul desfășurării evaluării, inspectorul de integritate poate solicita tuturor instituțiilor și autorităților publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum și persoanelor fizice, documentele și informațiile necesare desfășurării activității de evaluare, cu obligația păstrării confidențialității, aceștia având obligația de comunicare, la solicitarea motivată a inspectorului de integritate.

Regulamentul nr. 679/2016 definește la art. 4 pct. 1 datele cu caracter personal ca fiind "orice informații privind o persoană fizică identificată sau identificabilă", iar potrivit art. 6, "1) Prelucrarea este legală numai dacă și în măsura în care se aplică cel puțin una dintre următoarele condiții: (a) persoana vizată și-a dat consimțământul pentru prelucrarea datelor sale cu caracter personal pentru unul sau mai multe scopuri specifice; (b) prelucrarea este necesară pentru executarea unui contract la care persoana vizată este parte sau pentru a face demersuri la cererea persoanei vizate înainte de încheierea unui contract; (c) prelucrarea este necesară în vederea îndeplinirii unei obligații legale care îi revine operatorului; (d) prelucrarea este necesară pentru a proteja interesele vitale ale persoanei vizate sau ale altei persoane fizice; (e) prelucrarea este necesară pentru îndeplinirea unei sarcini care servește unui interes public sau care rezultă din exercitarea autorității publice cu care este învestit operatorul".

Raportat la cele reținute și situația de fapt, susține recurentul în mod nefondat că au fost încălcate dispozițiile art. 12 alin. (2) din Legea 176/2010, întrucât nu a fost informat doar asupra împrejurării că se vor solicita și prelucra de la terți date cu caracter personal.

Or, împărtășind raționamentul instanței de fond, Înalta Curte arată că dintre înscrisurile care au stat la baza întocmirii raportului de evaluare, doar HCL Bogdan Vodă nr. 13/2012 și copia certificată a extrasului de naștere conțin date personale referitoare la reclamant.

Însă, în ceea ce privește prelucrarea datelor în lipsa consimțământului reclamantului, față de dispozițiile legale anterior citate, rezultă că în virtutea exercitării prerogativelor de autoritate publică cu care este învestită pârâta Agenția Națională de Integritate pentru îndeplinirea activității de evaluare, aceasta era îndriduită să solicite documentele anterior menționate.

Totodată, este corectă aserțiunea instanței de fond în sensul că, atât în ceea ce privește HCL Bogdan Vodă nr. 13/2012, cât și calitatea reclamantului de consilier local, este evident caracterul public al acestora, aspect de natură să înlocuiască informarea la care se referă art. 12 din Legea nr. 677/2001.

În egală măsură, în ceea ce privește extrasul de naștere privind pe reclamant, instanța de fond a reținut că, în mod corect, dreptul pârâtei de a solicita această informație este prevăzut de art. 15 din Legea nr. 176/2010. Totodată, informația privind calitatea de soție a reclamantului deținută de numita D., reiese și din declarația de avere a reclamantului . Or, potrivit art. 2 din Legea nr. 176/2010, declarațiile de avere sunt transmise instituției pârâte, ceea ce înseamnă că aceasta are dreptul de a prelucra datele cu caracter personal pe care acestea le conțin, în lipsa informării beneficiarului.

Mai mult, recurentul reclamant nu a indicat informațiile care nu sunt publice folosite la întocmirea raportului de evaluare a cărui anulare o solicită. Cu privire la aceste informații, trebuie avute în vedere art. 115 alin. (6) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 (aplicabilă în cauză, în prezent abrogată) care prevede că "Actele autorităților administrației publice locale se vor aduce la cunoștință publică prin grija secretarului unității administrativ-teritoriale", art. 12 alin. (6) din Legea nr. 176/2010, care prevede afișarea declarațiilor de avere și a declarațiilor de interese, art. 4 din legea nr. 26/1990 privind registrul comerțului, care prevede că "Registrul comerțului este public", și faptul că celelalte informații vizează activitatea de comerciant a reclamantului, și nu datele personale ale acestuia, în sensul art. 4 pct. 1 din Regulamentul nr. 679/2016.

Totodată, încălcarea dreptului reclamantului cu privire la protecția datelor cu caracter personal, nu conduce de plano la anularea actelor administrative atacate, legalitatea modalităților prin care au fost obținute anumite informații necesare emiterii unui act administrativ nefăcând parte dintre condițiile de validitate ale actelor atacate.

Acest aspect transpare și din dispozițiile art. 23. alin. (1) din Directiva nr. 95/46/CE, citate de către recurent, potrivit cărora sancțiunea impusă de dreptul unional pentru încălcarea prevederilor referitoare la prelucrarea datelor cu caracter personal constă în angajarea răspunderii delictuale a operatorului vinovat și repararea prejudiciului produs, nicidecum în anularea actului.

Relativ la motivul de casare vizând aplicarea eronată a dispozițiilor art. 90 din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte reține că prezentul litigiu este generat de faptul că, în concepția reclamantului între societatea "B." S.R.L. și Comuna Bogdan Vodă, respectiv Școala Gimnazială Bogdan Vodă, nu s-au încheiat contracte de furnizare, ci contracte de vânzare, astfel că nu sunt incidente în speță prevederile anterior menționate.

Înalta Curte constată că soluția curții de apel este rezultatul interpretării sistematice a dispozițiilor legii administrației publice locale și al interpretării teleologice (scopul urmărit de legiuitor) a prevederilor art. 90 din Legea nr. 161/2003.

Astfel, se reține că, prin raportul de evaluare nr. x/15.03.2018, încheiat de Inspecția de Integritate din cadrul instituției pârâte, s-a constatat că reclamantul a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, întrucât în perioada deținerii calității de consilier local în cadru Consiliului Local al comunei Bogdan Vodă, Județul Muramureș, S.C. B. S.R.L., societate în cadrul căreia numita D., soția persoanei evaluate, deține calitatea de asociat și funcția de administrator, în perioada 19.12.2012 - 07.06.2016, a emis facturi fiscale în baza cărora a furnizat produse în valoare de 11.637,65 RON, către Primăria comunei Bogdan Vodă, Județul Muramureș, respectiv Școala Gimnazială Bogdan Vodă.

Pentru a răspunde motivelor de nelegalitate expuse de reclamant prin cererea de recurs, Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 90 din Legea nr. 161/2003:

"consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de administrator membru al Consiliului de Administrație sau senzor ori alte funcții de conducere precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii de executare de lucrări de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte" iar potrivit alin. (2) din același articol "Prevederile aliniatul 1 se aplică și în cazul în care funcțiile sau calitățile respectiv sunt deținute de către soțul sau rudele de gradul unu al alesului local".

Având ca reper aceste dispoziții legale, în contextul factual redat, Înalta Curte constată că alegațiile recurentului-reclamant referitoare la faptul că activitatea comercială între cele două entități s-ar fi derulat în condiții legale, între entitățile publice și B. S.R.L. nu s-a încheiat niciun fel de contract, sumele fiind achitate pe baza unor facturi, fără a exista contract sau că "în ipoteza în care se consideră că există un contract încheiat între SC "B." S.R.L. și Comuna Bogdan Vodă, respectiv Școala Gimnazială Bogdan Vodă, acest contract nu este unul de furnizare...", "… eventualele contracte fiind simple contracte de vânzare cumpărare", sunt lipsite de relevanță juridică și nu sunt de natură să înlăture starea de incompatibilitate prevăzută de dispozițiile art. 90 din Legea nr. 161/2003, textul legal enunțat neprevăzând niciuna din situațiile de excepție prezentate de acesta.

Susținerile recurentului, în sensul că facturile fiscale nu au natura unor contracte de furnizare, nu sunt de natură a conduce la înlăturarea obligației instituite în sarcina sa prin textul de lege menționat, aceea de a nu furniza produse prin intermediul societății comerciale unde numita D., soția persoanei evaluate, deține calitatea de asociat și funcția de administrator, față de autoritatea administrației publice locale unde deține funcția de consilier local.

Emiterea unei facturi fiscale în sensul dispozițiilor legale din Codul fiscal și acceptarea la plată a acestora de către beneficiar presupune existența unui acord de voință al părților, respectiv încheierea unui contract între părți.

Textul prevăzut de art. 90 din Legea nr. 161/2003 a fost aplicat ținând seama de scopul reglementărilor cuprinse în Legea nr. 161/2003 și Legea nr. 176/2010, acela de asigurare a unui climat de integritate și de transparență în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și de prevenire a corupției, urmărindu-se ca persoanele care ocupă astfel de funcții ori demnități să-și exercite prerogativele doar în scopul pentru care le-au fost conferite, evitând deturnarea acestora printr-o conduită lipsită de orice fundament juridic și străină de realizarea interesului public.

Or, susținerile recurentului nu sunt de natură să conducă la concluzia că dispozițiile legale privind incompatibilitatea, reținute prin raportul de evaluare, au fost greșit interpretate și aplicate.

Pentru aceste motive, față de motivele invocate prin cererea de recurs, se constată că toate criticile recurentului sunt nefondate, judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată, în aplicarea cadrului normativ incident.

Referitor la notele scrise care fac referire la soluția de clasare a lucrării nr. x/07.05.2015 și în baza cărua a emis la data de 10 martie 2020 raportul de evaluare nr. 9664, depuse de către recurent ulterior declarării căii de atac a recursului, Înalta Curte, arată că soluția de clasare a lucrării nr. x/07.05.2015 în baza căreia a fost emis raportul de evaluare contestat în cauză nu determină reformarea sentinței recurate, fiind evidentă soluția de clasarea a acesteia doar în ceea ce privește respectarea regimului juridic al conflictului de interese.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Prin urmare, nefiind identificate motive de casare a sentinței potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat în condițiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 282/2018 din data de 12 noiembrie 2018 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 8 iunie 2021.