Decizia nr. 2837/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 957/2015 a Tribunalului Maramureș

Circumstanțele cauzei 1.1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Maramureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a formulat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, contestație împotriva Raportului de Evaluare nr. x/28.04.2015, solicitând anularea acestuia. 1.

Declinarea de competență Prin Sentința civilă nr. 957/2015 din 19 iunie 2015, Tribunalul Maramureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția necompetenței sale materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal, reținând că actul administrativ a cărui anulare se solicită este emis de o autoritate publică centrală. 1.

Sentința instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 5/2016 din 13 ianuarie 2016, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată. 1.

Cererea de recurs Împotriva Sentinței civile nr. 5/2016 din 13 ianuarie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamantul A., solicitând modificarea în tot a acesteia, în sensul admiterii acțiunii, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată, pentru motive încadrate în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurentul a susținut că sentința este pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. A evocat dispozițiile art. 2-4 C. civ. și a arătat că în perioada exercitării mandatului de primar nu a desfășurat vreo activitate comercială, nu a prestat nici un serviciu și nici nu a realizat venituri în calitate de persoană fizică autorizată, deci nu poate fi considerat profesionist, nici comerciant, astfel încât nu există starea de incompatibilitate. A făcut referire la mențiunile din cuprinsul Raportului de evaluare privind faptul că în scopul soluționării sesizării au fost solicitate de către ANI, în temeiul art. 20 alin. (5) din Legea nr. 176/2010 documente și informații de la mai multe instituții publice, persoane de drept public sau privat, agenția putând dezvolta, în temeiul art. 8 alin. (1) teza finală din Legea nr. 176/2010, relații de colaborare prin încheierea de protocoale cu entități din țară sau din străinătate. A arătat că la dosarul cauzei nu se află copii ale protocoalelor în baza cărora s-a făcut transmiterea de informații și nici dovada informării recurentului cu privire la faptul că au fost solicitate, colectate și utilizate datele sale personale. Recurentul a invocat dispozițiile art. 10, 11 și 13 din Directiva 95/46/CE, precum și jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene în cauza C-201/14 Bara și alții. Prin cererea de recurs, recurentul a solicitat și sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene cu o întrebare preliminară, anume: "Procedura prin care o autoritate publică solicită unor instituții publice, autorități publice ori persoane fizice și juridice de drept privat informații financiare, contractuale și comerciale referitoare la situația unei persoane fizice, fără a informa persoana cercetată cu privire la faptul că s-au solicitat aceste informații de la persoanele menționate anterior constituie o încălcare a prevederilor art. 10, 11 și 13 din Directiva 95/46/CE?" 1.

Apărările intimatei Legal citată, intimata Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală și temeinică a sentinței de fond. A evocat circumstanțele cauzei și a arătat că recurentul nu poate susține că nu este în culpă, raportat la împrejurarea că prin deținerea PFA nu a desfășurat nici o activitate sau că nu a prestat nici un serviciu. Legea interzice cumulul de calități, necondiționat de întocmirea altor acte juridice. Recurentul nu a depus nici o diligență pentru a ieși din starea de incompatibilitate în termenul prevăzut de lege, încălcând astfel regimul juridic al incompatibilităților aplicabil aleșilor locali. A solicitat respingerea cererii recurentului-reclamant privind sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene cu o întrebare preliminară, ca inadmisibilă, argumentând că aceasta nu îndeplinește condițiile prevăzute de art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. A arătat că, prin acțiunea introductivă de instanță, recurentul nu a adus critici în legătură cu respectarea procedurii de evaluare a incompatibilităților sub aspectul procedurii solicitării informațiilor colectate de la instituțiile publice, autorități publice sau persoane fizice și juridice de drept privat. În speță, intimata a demarat procedura de evaluare potrivit Legii nr. 176/2010, lege specială în materie, inclusiv în privința informărilor persoanei evaluate, așa cum reiese din adresa nr. x/22.10.2013, primită de reclamant la data de 28.10.2013. Intimata a mai argumentat că situația de speță este diferită față de cauza Bara și alții, care supuneau atenției o serie de norme cuprinse doar în unele protocoale încheiate între două autorități centrale. 2. Soluția și considerentele Înaltei Curți 2.1. Examinând mai întâi cererea recurentului-reclamant privind sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene cu o întrebare preliminară, Înalta Curte constată următoarele: În conformitate cu dispozițiile art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene - TFUE (fost 234 Tratatul Comunităților Europene), Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, cu privire la: a) interpretarea tratatelor; b) validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii. Alin. (2) din text prevede posibilitatea unei instanțe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privință este necesară în soluționarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în fața unei instanțe naționale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanță este obligată să sesizeze Curtea. Ca atare, procedura hotărârii preliminare prevăzută de dispozițiile art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (fost 234 TCE) dă posibilitatea instanțelor statelor membre de a adresa întrebări Curții de Justiție, cu ocazia unui litigiu aflat pe rolul acestora, întrebările vizând interpretarea sau validitatea normei comunitare fiind adresate înainte de a se pronunța hotărârea în litigiul pendinte, singurul competent a decide dacă întrebările sunt relevante pentru soluționarea litigiului, precum și asupra conținutului acestora, fiind judecătorul național. În conformitate cu o jurisprudență consacrată (a se vedea, în primul rând, Hotărârea din 29 noiembrie 1978, Pigs Marketing Board, considerentul 25, 83/78, Rec. p. 2347 și Hotărârea din 28 noiembrie 1991, Durighello, considerentul 8, C-186/90, Rec. p. 1-5773), în cadrul cooperării dintre Curtea de Justiție a Uniunii Europene și instanța națională, instituită prin art. 177 din TFUE, este de competența instanței naționale, care este investită cu soluționarea cauzei, are cunoștință directă despre situația de fapt și probele administrate și trebuie să-și asume responsabilitatea hotărârii judecătorești subsecvente, să aprecieze, având în vedere particularitățile litigiului, asupra necesității pronunțării unei hotărâri preliminare. Totodată Curtea de Justiție a Uniunii Europene a estimat că nu se poate pronunța asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională, atunci când este evident că interpretarea sau aprecierea valabilității unei norme comunitare, solicitată de instanța națională, nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acțiunii principale (a se vedea, în special, Hotărârea din 26 octombrie 1995, Furlanis Construzioni Generali, C-143/94, Rec. p. I-3653, considerentul 12) sau atunci când problema este de natură ipotetică, iar Curtea nu dispune de elementele de fapt sau de drept necesare pentru a răspunde într-o manieră utilă întrebărilor care i-au fost adresate (a se vedea, în special, Hotărârea Meilicke din 16-07-1992, C83/1991). În acest context, Curtea de Justiție a Uniunii Europene s-a pronunțat în sensul că și instanțele care soluționează irevocabil un litigiu au posibilitatea de a aprecia asupra pertinenței și utilității interpretării care ar putea fi dată de Curtea de la Luxembourg în cauza dedusă judecății. În cauza 283/81, CILFIT și Lanificio di Gavardo SpA, soluționată prin hotărârea din 6-10-1982, Curtea Europeană de Justiție (în prezent Curtea de Justiție a Uniunii Europene) a precizat care sunt circumstanțele și factorii ce trebuie avuți în vedere de instanțele naționale (inclusiv de cele ale căror soluții nu sunt supuse unei căi de atac) pentru a hotărî dacă sesizează sau nu instanța Uniunii Europene cu solicitarea pronunțării unei hotărâri preliminare. Astfel, concluzia Curții în această cauză a fost că instanțele ale căror decizii nu mai pot fi atacate în dreptul intern nu sunt obligate să folosească procedura hotărârii preliminare, atunci când consideră că problema legată de interpretarea unor prevederi din Tratat, ridicată de una din părțile din proces, care solicită sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene cu o întrebare preliminară, nu este pertinentă, iar răspunsul la întrebare, oricare ar fi acesta, nu este concludent în soluționarea litigiului. Tot în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene s-a stabilit că instanțele naționale sunt cele în măsură să aprecieze, în funcție de particularitățile fiecărei cauze, atât asupra necesității unei întrebări preliminare în vederea soluționării fondului litigiului, cât și asupra pertinenței întrebărilor adresate Curții. Astfel, chiar în Cauza Da Costa, Curtea de Justiție a subliniat că "o instanță națională ale cărei decizii nu pot face obiectul unei căi de atac în dreptul intern trebuie, atunci când i se adresează o întrebare de drept comunitar, să își îndeplinească obligația de sesizare a Curții de Justiție, cu excepția cazului în care constată că întrebarea adresată nu este pertinentă sau că dispoziția comunitară în cauză a făcut deja obiectul unei interpretări din partea Curții sau că aplicarea corectă a dreptului comunitar se impune cu o asemenea evidență încât nu mai lasă loc nici unei îndoieli rezonabile". Întrebarea cu care se solicită, în prezenta cauză, sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene este aceasta: "Procedura prin care o autoritate publică solicită unor instituții publice, autorități publice ori persoane fizice și juridice de drept privat informații financiare, contractuale și comerciale referitoare la situația unei persoane fizice, fără a informa persoana cercetată cu privire la faptul că s-au solicitat aceste informații de la persoanele menționate anterior constituie o încălcare a prevederilor art. 10, 11 și 13 din Directiva 95/46/CE?" Înalta Curte constată că dispozițiile art. 10, 11 și 13 sunt clare, inclusiv din perspectiva jurisprudenței invocate de reclamant - Hotărârea pronunțată la 1.10.2015 în cauza C-201/14 Bara și alții. De asemenea, aplicarea dreptului european la situația de fapt ce face obiectul acțiunii principale intră în atribuțiile judecătorului național. Curtea de Justiție a statuat ca protecția justițiabililor necesită recunoașterea plenitudinii de competenta în favoarea judecătorului național în exercitarea funcției sale comunitare, el fiind, "în consecință, judecătorul de drept comun în aplicarea dreptului comunitar" (hotărârea Simmenthal, din 09.03.1978). Judecătorul național care judecă o cauză în primă instanță are facultatea de a sesiza instanța europeană în cazul în care în litigiul dedus judecății sale se pune problema aplicării unei norme europene asupra înțelesului căreia are îndoieli, iar necesitatea întrebărilor preliminare și utilitatea unui răspuns al instanțelor europene în soluționarea cauzei sunt apreciate tot de către judecător. În speță, Curtea apreciază că aspectele a căror lămurire o urmărește partea reclamantă prin solicitarea de adresare a unor întrebări preliminare către Curtea de Justiție a Uniunii Europene sunt în parte în legătură cu interpretarea dreptului național, iar în parte clarificate în raport de jurisprudența existentă a instanței europene din Luxemburg, motiv pentru care apreciază că nu sunt întrunite cerințele art. 19 din Tratatul privind Uniunea Europeană și art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în vederea sesizării instanței europene. 2.2. În continuare, examinând hotărârea recurată din perspectiva criticilor recurentului, subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Agenția Națională de Integritate a constatat în mod corect starea de incompatibilitate a recurentului, prin actul de constatare întocmit sub nr. x/28.04.2015. Conform actului de constatare menționat mai sus, intimata a stabilit că recurentul se afla în stare de incompatibilitate, consecință a faptului că în timpul exercitării funcției de primar al comunei Săpânța, jud. Maramureș, avea, de asemenea calitatea de comerciant persoană fizică. Potrivit art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, funcția de primar este incompatibilă cu calitatea de comerciant persoană fizică. Reglementând incompatibilitatea dintre cele două funcții, legiuitorul a urmărit transpunerea în legislații internă a principiului transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, respectiv transparență în modul de administrare și utilizare a bunurilor publice, în exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege, fără a se putea pune în discuție restrângerea vreunui drept sau a vreunei libertăți fundamentale. Potrivit adresei nr. x/19.12.2013 a Primăriei comunei Săpânța, A. a deținut funcția de primar al comunei începând cu data de 13.06.2012, fiind validat în funcție prin încheierea nr. 1421/13.06.2012 pronunțată de Judecătoria Sighetu Marmației, iar potrivit adresei nr. x/22.11.2013 a Oficiului Național al Registrului Comerțului, recurentul a avut calitatea de persoană fizică autorizată A. PFA în perioada 05.05.2010 - 24.09.2012, nr. de înregistrare în Registrul Comerțului x/599/2010. Potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 71/2011, referirile la "comercianți" se consideră a fi făcute la persoanele fizice sau, după caz, la persoanele juridice supuse înregistrării în registrul comerțului, potrivit prevederilor art. 1 din Legea nr. 26/1990 privind registrul comerțului, republicată, cu modificările și completările ulterioare, iar art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 44/2008 privind desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale, cu modificările ulterioare, definește activitatea economică "activitatea agricolă, industrială, comercială, desfășurată pentru obținerea unor bunuri sau servicii a căror valoare poate fi exprimată în bani și care sunt destinate vânzării ori schimbului pe piețele organizate sau unor beneficiari determinați ori determinabili, în scopul obținerii unui profit." Așadar, rezultă cu puterea evidenței că recurentul a avut calitatea de comerciant, în sensul avut în vedere de dispozițiile legale reținute de intimată, și s-a aflat în incompatibilitate în perioada 13.06.2012-24.09.2012, în raport de prevederile art. 91 alin. (1) coroborate cu prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003. Recurentul avea obligația de a renunța, în termen de 60 de zile, la una din calitățile care determină starea de incompatibilitate, astfel cum rezultă din prevederile art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003. Pentru recurent, acest termen a început să curgă la data de 14 iunie 2012. În pofida acestei dispoziții legale, recurentul a exercitat concomitent funcția de primar și calitatea de comerciant persoană fizică și după expirarea acestui termen. În cauză, renunțarea efectivă la calitatea de comerciant persoană fizică s-a realizat la data de 24.09.2012, când s-a dispus radierea PFA A. din registrul comerțului. Împrejurările invocate de recurent în apărarea sa, privind faptul că nu ar fi desfășurat vreo activitate comercială în această perioadă sau nu ar fi obținut venituri din activitățile comerciale, nu sunt de natură a înlătura starea de incompatibilitate în care se afla acesta. Singura condiție impusă de legiuitor pentru reținerea stării de incompatibilitate este deținerea simultană a funcțiilor sau calităților declarate de lege ca fiind incompatibile, ipoteză îndeplinită, în prezenta speță, începând cu data de 14 iunie 2012. Modificările aduse Legii nr. 161/2003 prin Legea nr. 59/2019, pe lângă faptul că nu sunt incidente în prezenta speță, nu sunt de natură a determina o altă interpretare a dispozițiilor legale sus citate sau înlătura culpa recurentului în menținerea stării de incompatibilitate peste termenul prevăzut de lege. Incompatibilitățile au menirea de a asigura transparența funcției publice, și constituie un important instrument de prevenire a corupției și o garanție a exercitării cu imparțialitate a funcției publice, iar activitatea de comerciant, fie ea exercitată și de o persoană fizică, poate fi susceptibilă de premisele încălcării principiilor urmărite de legiuitor prin instituirea incompatibilităților. Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.