ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 813/2018

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 16 martie 2015, sub nr. x/2015, în urma declinării de competență prin sentința civilă nr. 1189/25.02.2015, pronunțată de Tribunalul Maramureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/27.11.2014 întocmit de Inspecția de Integritate din cadrul Agenției Naționale de Integritate în lucrarea nr. x/25.07.2012.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 272 din 11 mai 2015, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată cererea reclamantului.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamantul A. a formulat recurs, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. Prin cererea de recurs, recurentul-reclamant a formulat critici circumscrise motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ. Cu referire la incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurentul-reclamant susține că prima instanță a procedat la judecarea cauzei pe fond fără a pune în discuție cererea de amânare a cauzei pentru necomunicarea întâmpinării, deși prin aceasta au fost invocate excepții și apărări de fond, încălcând astfel prevederile art. 14, 22 și 224 din C. proc. civ. Astfel cum rezultă din cuprinsul încheierii de ședință din 27.04.2015, prima instanță a procedat la judecarea cauzei fără să se pronunțe asupra cererii de amânare a cauzei pentru necomunicarea întâmpinării, pronunțându-se doar asupra cererii de amânare pentru angajarea unui apărător, cerere ce a fost respinsă de către instanță, pe motiv că ipoteza normei legale instituite prin dispozițiile art. 222 din C. proc. civ. nu este întrunită. Soluționând cauza fără comunicarea întâmpinării și lipsindu-l de dreptul său de a-și angaja un apărător, recurentul consideră că prima instanță i-a încălcat în mod grav dreptul la apărare, cât și dreptul la un proces echitabil, așa cum este definit de art. 21 din Constituție și art. 6 pargraf 1 din Convenția EDO. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-reclamant arată că hotărârea atacată a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Prima instanță a apreciat în mod greșit că activitatea desfășurată de Fundația "B." este o activitate care face parte din sectorul privat și că funcția deținută de către reclamant în cadrul acestei fundații are legătură, directă sau indirectă, cu atribuțiile exercitate în calitate de funcționar public, potrivit fișei postului. În opinia recurentului-reclamant, ONG-urile, din rândurile cărora face parte și fundația în discuție, fac parte din sectorul non-profit, distinct de sectorul public și privat, denumit economie socială, existența acestui sector fiind consacrată legislativ prin Legea nr. 292/2011 a asistenței sociale, care la art. 6 alin. (1) prevede că "economia socială reprezintă un sector ce cuprinde activități economice care, în subsidiar și cu condiția menținerii performanței economice, includ obiective de tip social". Astfel, instanța de fond nu putea constata că se află în stare de incompatibilitate, în baza art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, întrucât acest text de lege se referă la incompatibilitatea dintre funcțiile publice și funcțiile din sectorul privat, situație ce nu se regăsește în speță. Pe de altă parte, consideră că era exclusă orice interferență sau legătură, directă sau indirectă, între cele două funcții, dat fiind faptul că la angajarea sa în cadrul fundației, s-a stabilit că își va desfășura activitatea pe raza regiunii Nord-Vest, cu excepția municipiului Baia Mare, pentru acest municipiul fiind răspunzător de derularea activității asistentul manager.

Apărările intimatei Prin întâmpinare, intimata Agenția Națională pentru Integritate a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței civile recurate, reiterând, în esență, apărările formulate pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 17 mai 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din data de 15 noiembrie 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen pentru judecarea în fond. 5.2 Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, respectiv sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat. 5.2.1. Argumente de fapt și de drept relevante Motivul de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. este neîntemeiat. Potrivit textului de lege enunțat, se poate cere casarea unei hotărâri în cazul în care instanța de judecată a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Cât privește încălcarea dreptului la apărare și a principiului contradictorialității, recurentul-reclamant a susținut că, anterior termenului de judecată din data de 27.04.2015, a depus la dosarul cauzei o cerere de acordare a unui nou termen de judecată, în vederea angajării unui apărător și pentru a i se comunica întâmpinarea formulată în cauză de către autoritatea pârâtă. Instanța s-a pronunțat asupra cererii de amânare pentru lipsă de apărare, însă nu și asupra cererii vizând comunicarea întâmpinării, și care trebuia să fie pusă în discuția contradictorie a părților. Susținerile recurentului vizând încălcarea de către prima instanță a dispozițiilor art. 224 din C. proc. civ., sunt nefondate, întrucât cererea prin care reclamantul a solicitat să i se comunice întâmpinarea formulată în cauză de partea adversă nu este o cerere care să fie pusă, obligatoriu, în discuția contradictorie a părților. Instanța de control constată că întâmpinarea formulată de pârâtă a fost depusă de această parte, în dosarul nr. x al Tribunalului Maramureș, instanță pe rolul căreia a fost înregistrată inițial acțiunea reclamantului. Într-adevăr, în dosarul tribunalului nu există o dovadă a comunicării întâmpinării conform art. 206 C. proc. civ., dar neregularitatea trebuia invocată, potrivit art. 178 alin. (2) și (3) C. proc. civ., la termenul de judecată din 25 februarie 2015, când părțile, legal citate, aveau posibilitatea să se prezinte în instanță, să consulte dosarul și să adopte poziția procesuală pe care o considerau adecvată. Potrivit celor consemnate în practicaua hotărârii pronunțate la termenul din 25.02.2015, în dosarul nr. x al Tribunalului Maramureș, se constată că părțile au lipsit, iar procedura de citare a fost legal îndeplinită. De asemenea, conform celor menționate în expozeul hotărârii, tribunalul a calificat întâmpinarea drept note scrise, în raport de împrejurarea că actul procedural nu a fost depus în termenul prevăzut de lege, aspect constatat de judecător prin rezoluția din 15.01.2015, aflată la dosarul Tribunalului Maramureș. În situația dată, din moment ce întâmpinarea a fost calificată de instanță drept note scrise, iar prin aceasta s-a invocat doar excepția de necomptență materială a Tribunalului Maramureș, raportat la prevederile art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, excepție ce a fost soluționată în sensul admiterii sale și declinării cauzei la Curtea de Apel Cluj, chiar la termenul de judecată din 25.02.2015, instanța de judecată nu mai avea obligația să dispună, din oficiu, comunicarea notelor scrise către reclamant. Totuși, din actele aflate la dosarul cauzei rezultă că reclamantul a avut cunoștință de cuprinsul acestui act procedural, calificat note scrise de către tribunal. Astfel, după înregistrarea cauzei prin declinare pe rolul Curții de Apel Cluj, această instanță a dispus citarea reclamantului pentru termenul de judecată din 27.04.2015, iar prin citație i-a comunicat faptul că dosarul a fost creat ca urmare a declinării acțiunii înregistrate sub nr. x/2014 al Tribunalului Maramureș, iar pentru a vizualiza unele documente din dosar, i s-a comunicat că are acces la acestea pe baza numărului de dosar și a parolei primite odată cu citația. Că s-a prevalat sau nu de această posibilitate, îl privește doar pe recurentul-reclamant, o eventuală lipsă de diligență a părții neputând fi imputată instanței de judecată. În consecință, critica referitoare la încălcarea dreptului la apărare, prin necomunicarea întâmpinării depuse la dosarul primei instanțe, apare ca nefondată. În contextul arătat, în cauză nu s-a dovedit încălcarea de către instanța de fond a dispozițiilor legale care guvernează desfășurarea procesului civil, respectiv, cele referitoare la condițiile stabilite și impuse de lege cu privire la activitatea de judecată și la raporturile dintre părți și instanță, în considerentele hotărârii fiind analizate toate susținerile formulate de reclamant pe parcursul procesului, raportat la normele legale incidente în materie, conform prevederilor art. 237 alin. (2) din C. proc. civ. Principiul contradictorialității este interpretat într-un sens eronat de către recurent, lipsa nejustificată a părților legal citate neputând împiedica soluționarea cauzei prin opunerea acestui principiu. Cauza s-a soluționat în condiții de legalitate, având în vedere solicitarea judecării în lipsă, formulată atât de reclamant, cât și de pârâtă, potrivit art. 153, corelat cu art. 223 alin. (1) și art. 411 C. proc. civ. Înalta Curte nu poate reține nici susținerile recurentului-reclamant privind încălcarea dreptului la apărare, prin prisma faptului că instanța de fond nu i-a dat posibilitatea să-și angajeze un apărător, respingându-i în mod nelegal cererea formulată în acest sens. Din actele și lucrările dosarului rezultă că, la termenul de judecată din 27.04.2015, prima instanță a respins cererea de amânare a cauzei pentru angajarea unui apărător, constatând că ipoteza normei legale instituite prin dispozițiile art. 222 din C. proc. civ. nu este întrunită. Totodată, instanța de fond, rămânând în pronunțare, a dispus amânarea pronunțării, pentru a da posibilitatea părților să depună la dosar concluzii scrise. Potrivit art. 222 din C. proc. civ.: "(1) Amânarea judecății pentru lipsă de apărare poate fi dispusă, la cererea părții interesate, numai în mod excepțional, pentru motive temeinice și care nu sunt imputabile părții sau reprezentantului ei. (2) Când instanța refuză amânarea judecății pentru acest motiv, va amâna, la cererea părții, pronunțarea în vederea depunerii de concluzii scrise." În viziunea legiuitorului, amânarea judecății cauzei în temeiul art. 222 C. proc. civ. nu este reglementată ca o obligație, ci ca o posibilitate acordată judecătorului cauzei, în corelație cu dreptul absolut al acestuia de a analiza temeinicia motivelor invocate, eventuala culpă a părții în solicitarea amânării, precum și caracterul excepțional al amânării. Dreptul de apreciere al judecătorului cauzei nu încalcă dreptul la apărare consacrat de art. 24 din Constituție și nici principiul contradictorialității, prevăzut de art. 14 din C. proc. civ., ci, dimpotrivă, asigură respectarea dreptului la un proces echitabil, derulat într-un termen optim și previzibil, consacrat de art. 6 din C. proc. civ. și art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Așadar, la momentul respingerii cererii de amânare, judecătorul fondului și-a exercitat prerogativa legală de apreciere, oferind, totodată, reclamantului, posibilitatea de a depune concluzii scrise la dosarul cauzei, în condițiile art. 222 alin. (2) C. proc. civ. Prin urmare, respingerea cererii de amânare a judecății cauzei a fost dispusă în condiții de legalitate, instanța de fond manifestând diligența necesară pentru respectarea dreptului la apărare a reclamantului, prin amânarea pronunțării și oferirea posibilității părților de a depune concluzii scrise. Procedând la soluționarea cauzei în modalitatea prezentată, se constată că prima instanță a respectat dispozițiile art. 22 din C. proc. civ. și implicit, principiul dreptului la apărare și cel al contradictorialității pe parcursul procesului, nefiind astfel incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Cu privire la fondul recursului, Înalta Curte constată că nu se impune casarea hotărârii recurate prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reținând, în dezacord cu recurentul, că analiza motivelor de nelegalitate invocate cu privire la raportul de evaluare nr. x, a cărui anulare se solicită, nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură respectivul act administrativ. Recurentul-reclamant A. a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x din 27.11.2014 întocmit de intimata ANI prin care s-a constatat încălcarea regimului juridic al incompatibilităților. Prima instanță a examinat situația de fapt așa cum rezultă din considerentele sentinței atacate și a concluzionat în sensul menținerii concluziilor raportului de evaluare, în sensul că organizațiile neguvernamentale nonprofit, cum este și Fundația "B." fac parte din "sectorul privat" și că între funcțiile, deținute simultan de către reclamant în perioada verificată, de director general adjunct, respectiv funcția de director general în cadrul Serviciului Public de Asistență Socială Baia Mare și funcția de expert implementare regiunea Nord-Vest în cadrul Proiectului POSDRU/x din cadrul Fundației "B." există o "legătură directă sau indirectă", potrivit fișei postului. Au fost încălcate astfel dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 care prevăd că funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice, al creației literar-artistice. De asemenea, pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu statut special, potrivit fișei postului. Apărarea reclamantului în fața instanței de fond, ca motiv principal de nelegalitate a raportului de evaluare atacat, a fost structurată pe ideea că fundația al cărei angajat a fost are statut de organizație fără scop lucrativ (ONG), iar exercitarea unei funcții în cadrul unei organizații nonprofit nu este interzisă de legiuitor. Prin recursul formulat, recurentul-reclamant a reluat teza "economiei sociale" ca domeniu distinct, care excede dreptului public sau privat, domeniu din care ar face parte fundațiile și în general entitățile non-guvernamentale printre care și fundația în discuție, motiv pentru care dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 referitoare la "domenii de activitate din sectorul privat", nu sunt incidente în speță. Susținerile recurentului-reclamant în sensul celor anterior menționate sunt infirmate de însuși Statutul Fundației "B.", aflat la dosarul tribunalului, care la art. 5 prevede că "Fundația este persoană juridică de drept privat (...) Fundația este constituită și funcționează potrivit prevederilor Ordonanței nr. 26/30.01.2000 și a prezentului Statut". De asemenea, dispozițiile art. 1 alin. (2) din Ordonanța nr. 26/2000 (temeiul legal în baza căruia funcționează această organizație non-guvernamentală) definesc fundațiile și asociațiile ca fiind "persoane juridice de drept privat fără scop patrimonial". Prin urmare, cu just temei a apreciat judecătorul fondului, opinia fiind pe deplin împărtășită și de instanța de control, că, întrucât "în speță ne aflăm în prezența unei fundații, organizată și înființată în condițiile O.G. nr. 26/2000, se poate suține cu temei că aceasta este o entitate privată, iar funcțiile deținute de membrii acesteia pot atrage incompatibilități cu alte funcții publice sau de demnitate publică". În cauză, recurentul-reclamant nu a contestat că în perioada supusă evaluării a deținut funcțiile de director general adjunct, respectiv director general în cadrul Serviciului Public de Asistență Socială Baia Mare, concomitent cu funcția de expert implementare regiunea Nord-Vest în cadrul Proiectului POSDRU/x din cadrul Fundației "B.". Din interpretarea dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, rezultă că norma legală permite desfășurarea altor activități de către funcționarul public, cu condiția de a nu exista o legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public așa cum sunt ele stabilite prin fișa postului. Înalta Curte apreciază că, stabilirea în concret a stării de incompatibilitate trebuie să se facă, astfel cum a procedat și judecătorul fondului, pe baza comparării celor două fișe ale postului pentru a se stabili dacă între cele două activități desfășurate de către recurent există sau nu o legătură directă sau indirectă. Or, în cauză, este necontestat că, potrivit fișei postului deținut în cadrul Fundației, recurentul-reclamant participa la elaborarea criteriilor de selecție a persoanelor care urmau să constituie grupul țintă al proiectului în vederea consilierii, participa la elaborarea materialelor necesare consilierii sociale a părinților, participa la elaborarea criteriilor și a procedurilor conform cărora se acordă subvențiile pentru părinți. De asemenea, potrivit fișelor posturilor de director general adjunct și director general în cadrul Serviciului Public de Asistență Socială Baia Mare, reclamantul exercita atribuții referitoare la implementarea politicilor de protecție socială și consiliere în domeniul asistenței sociale. Prin urmare, se constată că activitățile exercitate de recurentul-reclamant sunt în legătură directă sau indirectă, atâta vreme cât atribuțiile funcției publice erau puse în executare prin activitatea desfășurată în cadrul Fundației, ceea ce demonstrează în speță incidența ipotezei referitoare la legătura directă/indirectă între funcția din domeniul privat cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, prevăzută de dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. În consecință, toate aceste aspecte conduc instanța de recurs la concluzia că raportul de evaluare nr. x emis de intimată este legal și temeinic, astfel că recursul apare ca nefondat. 5.2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., găsind nefondate motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul reclamantului, ca nefondat.