ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3781/2018

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 11 mai 2015, sub nr. x/2015, urmare declinării competenței de soluționare a cauzei prin Sentința civilă nr. 1869 din 1 aprilie 2015 pronunțată de Tribunalul Maramureș, secția a II-a civilă, pronunțată în Dosarul nr. x/2014, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de Evaluare nr. x din 27 noiembrie 2014.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 402 din 29 septembrie 2015, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond. Recurentul-reclamant susține că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 70 - 71 și art. 77 din Legea nr. 161/2003, coroborat cu dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2011 și art. 75 lit. a) și art. 77 din Legea nr. 393/2004. În mod nelegal, prin încheierea din data de 15 septembrie 2015, prima instanță a respins proba cu audierea, în calitate de martor, a consilierului local care a prezidat ședința de consiliu, deși depoziția acestuia era singura probă care putea ajuta la lămurirea completă a cauzei. Astfel, judecătorul fondului a reținut că recurentul-reclamant nu a făcut dovada neparticipării sale la procesul de vot, deși acesta susținuse că mențiunile din cuprinsul procesului-verbal de ședință nu corespund realității. Recurentul-reclamant mai arată că în mod greșit prima instanță a reținut existența unui conflict de interese, motivat de faptul participării la deliberarea și adoptarea Hotărârii nr. 55 din 22 decembrie 2010 a Consiliului Local Dragomirești, dovedind, astfel, un interes personal prin crearea unui beneficiu patrimonial tatălui său. Instanța de fond a asimilat în mod nejustificat acțiunile întreprinse de recurentul-reclamant pe durata desfășurării ședinței de consiliu local cu participarea la deliberarea și adoptarea hotărârii de achiziționare a unei suprafețe de teren. Recurentul arată că nu a participat la vot și nici nu și-a exprimat opțiunea prin abținere, neputând influența în vreun fel votul cu privire la adoptarea hotărârii.

Apărările formulate de intimata-pârâtă Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică, reiterând, în esență, susținerile formulate pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 15 noiembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin Încheierea din data de 20 iunie 2018, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. II. Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Criticile recurentului-reclamant A. se încadrează în ipotezele reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., context în care sentința atacată va fi analizată din perspectiva acestor motive de casare, astfel cum s-a reținut și prin concluziile raportului asupra admisibilității în principiu a recursului. Motivul de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. este neîntemeiat. Potrivit textului de lege enunțat, se poate cere casarea unei hotărâri în cazul în care instanța de judecată a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Din perspectiva acestui motiv de casare, susținerile recurentului-reclamant vizează încălcarea dreptului la apărare, prin prisma faptului că instanța de fond a respins în mod nelegal, în opinia sa, cererea în probațiune formulată, constând în audierea, în calitate de martor, a consilierului local care a prezidat ședința ordinară a Consiliului Local Dragomirești din 22 decembrie 2010, deși declarația martorului propus putea să dovedească atât modul în care s-a desfășurat ședința, cât și susținerile sale potrivit cărora, mențiunile din cuprinsul procesului-verbal de ședință nu corespund realității. Din actele și lucrările dosarului rezultă că, la termenul de judecată din 15 septembrie 2015, prima instanță a respins cererea în probațiune formulată de reclamant, constatând, pe de o parte, că nu este utilă soluționării cauzei și, pe de altă parte, că reclamantul nu a făcut demersuri în vederea aflării domiciliului martorului propus, aspect ce rezultă din cuprinsul cererii reclamantului aflată la dosarul Curții de Apel Cluj. În doctrină s-a susținut că aprecierea probelor constă în operațiunea mentală pe care o va face judecătorul pentru a determina puterea probantă și valoarea fiecărei probe în parte, precum și ale tuturor probelor împreună. De asemenea, potrivit art. 255 alin. (1) din C. proc. civ., probele trebuie să fie admisibile potrivit legii și să ducă la soluționarea procesului. Pornind de la aceste premise teoretice și legale, Înalta Curte constată că soluția adoptată de judecătorul fondului de respingere a probei testimoniale ca nefiind utilă soluționării cauzei este corectă, având în vedere că obiectul dedus judecății vizează controlul de legalitate în contencios administrativ al raportului de evaluare prin care autoritatea pârâtă a identificat elemente în sensul existenței unui conflict de interese în privința reclamantului, în conformitate cu art. 70, 71 și 77 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu art. 46 din Legea nr. 215/2001 și art. 75 din Legea nr. 393/2004. În plus, pentru dovedirea aspectelor susținute de recurentul-reclamant, respectiv presupusele mențiuni nereale din cuprinsul procesului-verbal de ședință, acesta avea posibilitatea să formuleze o cerere de înscriere în fals în fața primei instanțe, însă nu a înțeles să solicite acest mijloc de probă. Prin urmare, respingerea cererii privind administrarea probei testimoniale a fost dispusă în condiții de legalitate, prima instanță respectând dispozițiile art. 22 din C. proc. civ. și implicit, principiul dreptului la apărare, nefiind astfel incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Criticile formulate de recurentul-reclamant, din perspectiva motivului de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate, sentința recurată fiind pronunțată ca urmare a interpretării și aplicării corecte a normelor de drept material la circumstanțele de fapt ale cauzei. Recurentul-reclamant A. a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x din 27 noiembrie 2014, întocmit de intimata Agenția Națională de Integritate. Prin raportul contestat au fost identificate elemente de încălcare a legislației în materia conflictului de interese în sensul art. 70 și art. 77 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu art. 46 din Legea nr. 215/2001 și art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, întrucât reclamantul A., în calitate de consilier local în cadrul Consiliului Local al orașului Dragomirești, județ Maramureș, în perioada 2008 - 2012, a luat parte la deliberarea și adoptarea Hotărârii nr. 55 a Consiliului Local Dragomirești din 22 decembrie 2010, prin care s-a aprobat achiziționarea de către Consiliul Local a unui teren în suprafață de 2.514 mp de la B., tatăl consilierului local, în vederea construirii de locuințe sociale și/sau locuințe pentru tineri. Soluția instanței de fond, care a confirmat legalitatea raportului de evaluare întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate pentru persoana verificată, reclamantul A., și a respins cererea de chemare în judecată, reținând existența conflictului de interese în raport de participarea consilierului local la deliberarea și adoptarea unei hotărâri de consiliu local asupra unei probleme asupra căreia are un interes personal de natură patrimonială, este împărtășită și de instanța de control judiciar. Astfel, conflictul de interese este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și a mediului de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, ca fiind situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative. Reglementarea legală a conflictului de interese administrativ reprezintă garantarea principiilor imparțialității, integrității, transparenței decizionale și supremației interesului public prin sancționarea situațiilor în care interesul privat prevalează asupra interesului public, în exercitarea funcțiilor și demnităților publice. O definiție a conflictului de interese privind funcționarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, în sensul că " Conflictul de interese se naște în situația în care un funcționar public are un interes personal de natură să influențeze sau să pară a influența exercitarea imparțială și obiectivă a funcțiilor sale oficiale ". Conflictul de interese privind aleșii locali este reglementat de Legea nr. 161/2003, Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali și Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale. Este de necontestat faptul că, în perioada evaluată de intimata-pârâtă, recurentul-reclamant avea calitatea de consilier local în cadrul Consiliului Local Dragomirești. Potrivit art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local. Ca o detaliere a acestei interdicții legale, în art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali se arată: "(1) Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii. (2) În situațiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali și consilierii județeni sunt obligați să anunțe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă. (3) Anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței" Art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, stipulează că "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: (...) a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv." Reglementarea conflictului de interese prin prevederile art. 46 din Legea nr. 215/2001 a constituit obiectul excepțiilor de neconstituționalitate, Curtea Constituțională statuând prin jurisprudența sa (Decizia nr. 951 din 25 iunie 2009) că textul legal stabilește garanții ale imparțialității autorităților publice și a membrilor consiliilor locale în exercitarea atribuțiilor lor. Rațiunea instituirii acestui conflict de interese, care intră sub incidența prevederilor Legii nr. 161/2003, este aceea de a asigura "eliminarea subiectivismului și interesului particular ori de grup" în cadrul forurilor decizionale ale autorităților publice (Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014). Potrivit procesului-verbal al ședinței ordinare a Consiliului Local al orașului Dragomirești din data de 22 decembrie 2010, se constată că recurentul-reclamant A. a propus președintele de ședință, a avut o intervenție cu privire la condițiile de achiziționare de către Consiliul local a terenului aparținând tatălui său, B., și a votat "cu abținere" alături de ceilalți consilieri locali introducerea pe ordinea de zi (la punctul 3) a proiectului de hotărâre cu privire la aprobarea achiziționării terenului în suprafață de 2.514 mp, de la numitul B., în vederea construirii pe acest termen de locuințe sociale și/sau locuințe pentru tineri. În cauză, se constată că recurentul-reclamant, în calitate de consilier local al orașului Dragomirești, a participat la deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local Dragomirești nr. 55 din 22 decembrie 2010, prin care s-a aprobat achiziționarea de către consiliul local a unui teren ce aparținea unei rude de gradul I a alesului local, încălcându-se astfel prevederile legale precitate. În lumina principiului transparenței decizionale și a dispozițiilor art. 77 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, se impunea ca recurentul-reclamant "să anunțe" interesul personal la începutul dezbaterilor, precum și faptul că din această cauză nu va vota. Din cuprinsul procesului-verbal al ședinței ordinare a Consiliului local Dragomirești din 22 decembrie 2010 rezultă că la momentul supunerii la vot a propunerii de adoptare a hotărârii privind achiziționarea de către consiliu a terenului de la tatăl său, A., recurentul-reclamant nu a procedat conform dispozițiilor legale enunțate mai sus, rezumându-se doar să se abțină să voteze, fără a "anunța" interesul său în cauză, fără a părăsi sala de ședință, din contră a avut o intervenție cu privire la condițiile de achiziționare de către Consiliul local a terenului aparținând rudei sale de gradul I, B., participând astfel la deliberarea anterioară adoptării hotărârii. Împrejurarea că recurentul-reclamant s-a abținut de la vot după derularea discuțiilor referitoare la proiectul de hotărâre aflat pe ordinea de zi, nu este de natură să conducă la concluzia că acesta ar fi respectat principiile legal instituite pentru prevenirea conflictului de interese în exercitarea funcțiilor publice. Aceasta deoarece art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 interzice participarea sa la deliberare, impunând ca recurentul-reclamant să anunțe interesul său personal la începutul dezbaterilor asupra problemei în care are interes, tocmai pentru a se preveni participarea sa la deliberare în cadrul ședinței autorității deliberative, respectiv pentru a preveni influențarea hotărârilor acestei autorități prin prezența sa la deliberări. Situația de fapt este recunoscută de recurentul-reclamant, însă acesta susține că nu a avut un interes personal patrimonial în sensul legii. Înalta Curte nu poate reține această susținere. Potrivit dispozițiilor art. 75 din Legea nr. 393/2004, conflictul de interese de natură administrativă poate exista indiferent de atitudinea subiectivă a persoanei vizate, adică indiferent dacă a urmărit sau nu obținerea unui folos patrimonial. De asemenea, pentru a se reține conflictul de interese nu este necesar să se dovedească o lipsă de obiectivitate în îndeplinirea atribuțiilor specifice funcției de consilier local întrucât scopul reglementării legale este acela de a asigura evitarea situațiilor de conflict de interese, aleșii locali vizați având îndatorirea să se abțină de la exercitarea funcției, în situația în care anticipează că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv. Nesocotirea acestor prevederi legale are loc prin încălcarea de către alesul local a obligației de abținere, acesta exercitând actele specifice demnității publice cu ignorarea situației de conflict de interese în care se găsește, independent de identificarea sau nu a unor rezultate păgubitoare ale acestor acțiuni. Înalta Curte împărtășește, așadar, opinia judicios argumentată de către judecătorul fondului în sensul că, participarea la vot a consilierului local în chestiunea privind cumpărarea, de către Consiliul local din care acesta face parte, a unui teren de la o rudă de gradul I a alesului local, se încadrează în situația conflictului de interese reglementat și sancționat de art. 70 - 71 și art. 77 din Legea nr. 161/2003, art. 46 din Legea nr. 215/2001, art. 75 lit. a) și art. 77 din Legea nr. 393/2004. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, găsind nefondate motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) din același Cod, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.