ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3980/2019

Ședința publică din data de 17 septembrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 3 iunie 2015 pe rolul Tribunalului Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/07.05.2015 întocmit de către Agenția Națională de Integritate și acordarea cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 4174 din 21 octombrie 2015, Tribunalul Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția de necompetență materială a Tribunalului Mureș invocată de pârâta Agenția Națională de Integritate și în consecință a declinat competența de soluționare a acțiunii în favoarea Curții de Apel Cluj.

Cauza a fost înregistrată la data de 30 octombrie 2015 pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2015.

Prin sentința civilă nr. 73/2015 din 21 decembrie 2015, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Naționala de Integritate.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului și modificarea în tot a sentinței atacate, în sensul admiterii acțiunii având ca obiect anularea raportului de evaluare.

In fapt, prin sentința atacată instanța de fond a respins cele două apărări formulate de reclamantă, apreciind, în mod eronat, că instituțiile de învățământ preuniversitar de stat intră în categoria instituțiilor publice, iar nu de interes public așa cum a susținut, respectiv că norma de excepție cu caracter exonerator invocată de nu este incidența în cauză.

A susținut că sentința este pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Astfel, se apreciat de către pârâtă că reclamanta s-ar fi aflat în stare de incompatibilitate începând cu data de 01.06.2012, întrucât deținea în mod concomitent calitatea de contabil șef (funcționar public) în cadrul Primăriei comunei Săpânța și funcția de contabil șef în cadrul Școlii Gimnaziale Săpânța. S-a arătat faptul că ar fi încălcat prevederile art. 94 alin. (2) lit. a) Secțiunea a 5-a - Incompatibilități privind funcționarii publici - din Legea nr. 161/2003, potrivit căreia "funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităților sau instituțiilor publice".

Începând cu data de 01.01.2012 reclamanta a fost încadrată pe funcția de administrator financiar (contabil) în cadrul Școlii Gimnaziale Săpânța. Potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 1/2011 privind educația națională, în România, "învățământul este serviciu de interes public", unitățile de învățământ fiind definite ca instituții de interes public, și nu instituții publice. Expresia instituție de interes public nu coincide cu noțiunea de "instituție publică" nici cu cea de "autoritate publică". Această expresie desemnează acele structuri autorizate de o autoritate publică să presteze un serviciu public, aflându-se sub supravegherea și controlul unei autorități publice.

A apreciat că interdicția din Legea nr. 161/2003 se referă strict la autoritățile sau instituțiile publice, fără a menționa o atare interdicție vis-â-vis de instituțiile de interes public. Interpretarea extensivă dată de ANI nu face altceva decât să adauge la lege, să impună și alte interdicții decât cele avute în vedere de legiuitor, ceea ce face ca actul lor de constatare să fie lovit de nulitate. Pe de altă parte, există o prevedere la art. 5 din Legea nr. 1/2011 care stipulează faptul că dispozițiile acesteia prevalează asupra oricăror prevederi din alte acte normative, iar în caz de conflict se aplică dispozițiile Legii nr. 1/2011.

Judecătorul fondului a apreciat că practic nu există instituții de interes public, în opinia sa existând doar instituții publice, făcând o analiză a modului lor de finanțare potrivit Legii nr. 500/2002, lipsită de relevanță în cauză, întrucât atât instituțiile de interes public, cât și cele publice au același regim de finanțare, dar și invocând prevederi privind organizarea acestora din Legea nr. 215/2001, cu ignorarea totală a prevederilor art. 5 din Legea nr. 1/2011.

Referitor la cea de-a doua apărare, reclamanta susține că are dreptul prevăzut de lege de a ocupa funcția de administrator financiar (contabil) într-o unitate învățământ, concomitent cu cea de funcționar public.

Art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 instituie o serie de excepții de la regimul incompatibilităților funcționarilor publici, permițând acestora să exercite funcții sau activități în domeniul didactic. Conform dispozițiilor art. 88 alin. (1) din Legea nr. 1/2011 privind educația națională "personalul din învățământul preuniversitar este format din personal didactic și personal nedidactic". Alin. 2 prevede că "personalul didactic este format din personalul didactic de predare, personal didactic auxiliar și personal didactic de conducere, de îndrumare și control". Art. 249 din același act normativ arată faptul că "Personalul didactic auxiliar este format din: (...) k) administrator financiar (contabil)".

In consecință, postul ocupat de reclamantă în cadrul Școlii Gimnaziale Săpânța, cel de administrator financiar (contabil) este unul încadrat la categoria personal didactic auxiliar. Or, excepția despre care face vorbire art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 se referă la "activități în domeniul didactic". Reclamanta fiind personal didactic auxiliar, îndeplininid o activitate în domeniul didactic. Raportat la principiul ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, se impune a se constata faptul că leguitorul a exclus de la regimul incompabilităților funcționarilor publici orice activitate în domeniul didactic, fără a face vreo distincție între funcția sau activitatea desfășurată, iar pe de altă parte, situației speciale prevăzute de legiuitor îi este aplicabilă regula exceptio est strictissimae interpretationis.

Însă instanța de fond a apreciat ca nu este incident principiul ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, ca și cum aplicarea acestui principiu de interpretare a normelor legislative ar fi unul opțional, care poate fi sau nu poate fi aplicat, după caz. De asemenea, curtea nu a dat eficiență nici celuilalt principiu invocat, întrucât ar conduce la o interpretre restrictivă, or tocmai aceasta este esența principiului exceptio est strictissimae interpretationis de a se evita interpretările largi ale unor situații de excepție, este însăși rațiunea de a exista a principiului, pe care curtea însă o neagă.

De asemenea, a susținut că judecătorul fondului face o interpretare forțată și aplicare eronată a tezei a doua a art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/20031, potrivit cărora există două categorii de situații distincte una enumerată în teza I-a a articolului 96 alin. (1) care lasă libertate funcționarilor publici să active în cele trei domenii strict enumerate (didactic, al cercetării științifice și al creației literar-artistice) fără alte condiționări (cum ar fi cele ale tezei a II-a care fac diferenției între domeniul public sau privat și între existența sau nu a legăturii cu funcția publică deținută); situația enumerată de teza a II-a care impune ca pentru restul activităților desfășurate de funcționarii publici în alte domenii din sectorul privat decât cele enumerate în teza I, acestea să nu fie în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca și funcționar public.

Pe de altă parte, activitatea desfășurată în cadrul Școlii gimnaziale Săpânța nu are vreo legătură directă sau indirectă cu cea din primărie, școala avânnd organe proprii de conducere și nefiind subordonată primăriei, cele două activități neintersectându-se.

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Prin răspunsul la întâmpinare și notele scrise, recurenta reclamantă a solicitat admiterea căii de atac promovate.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

Reclamanta A. a supus controlului de legalitate, potrivit art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x/07.05.2015 întocmit de Agenția Națională de Integritate.

Prin acest Raport de evaluare s-a constatat că reclamanta a încălcat regimul juridic al incompatibilității, întrucât deține simultan atât calitatea de contabil șef (funcționar public) în cadrul Primăriei Săpânța, cât și funcția contabil șef în cadrul Școlii Gimnaziale Săpânța, începând cu data de 01.06.2012 - în prezent, încălcând astfel prevederile art. 94 (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Raportat la această situație de fapt, Înalta Curte constată că Agenția Națională de Integritate a reținut în mod corect încălcarea dispozițiilor art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Potrivit dispozițiilor art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, care reglementează, în Cap. III, Secțiunea a 5-a, incompatibilitățile privind funcționarii publici, "Calitatea de funcționar public este incompatibilă cu orice altă funcție publică decât cea în care a fost numit, precum și cu funcțiile de demnitate publică", iar art. 94 alin. (2) lit. a) prevede că "Funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităților sau instituțiilor publice.".

Reclamanta a deținut, începând cu data de 01.06.2012 până în prezent, simultan funcția publică de contabil șef (funcționar public) în cadrul Primăriei Săpânța, cât și funcția contabil șef în cadrul Școlii Gimnaziale Săpânța, ultima fiind o funcție în cadrul unei instituții publice, astfel cum este menționată de dispozițiile art. 94 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare.

În ceea ce privește situația de fapt privind deținerea funcțiilor/calităților reiese din actele și lucrările dosarului, nefiind contestată de recurenta-reclamantă, care încearcă să justifice deținerea concomitentă a celor două funcții incompatibile prin aceea că una dintre ele este o activitate în domeniu didactic.

Contrar susținerilor recurentei, Înalta Curte constată că în mod legal prima instanță a menținut Raportul de evaluare contestat, interpretând corect dispozițiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, în condițiile în care situația de fapt avută în vedere de autoritatea pârâtă este una necontestată.

Trebuie precizat că, de la regula privind incompatibilitatea între calitatea de funcționar public și orice altă funcție publică decât cea în care a fost numit, funcțiile de demnitate publică sau activitățile din sectorul privat - instituită prin art. 94 din Legea nr. 161/2003 - s-au prevăzut mai multe excepții - prin art. 96 alin. (1) din aceeași lege - printre care "activitățile din domeniul didactic" sau funcțiile exercitate "în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public."

Problema de drept asupra căreia părțile litigante au poziții divergente este aceea dacă activitatea de contabil șef/administrator financiar în sistemul de învățământ gimnazial prestată de recurentă, în baza unui contract individual de muncă, poate fi considerată funcție didactică.

Pentru clarificarea acestei chestiuni prezintă relevanță prezentarea cadrului normativ aplicabil.

Statutul personalului didactic este reglementat în Titlul IV din Legea educației naționale nr. 1/2011, iar în art. 233 alin. (1) se prevede că: "Personalul didactic cuprinde persoanele din sistemul de învățământ responsabile cu instruirea și educația."

Funcțiile didactice sunt enumerate de art. 247 din lege și, într-adevăr, funcția de contabil/administrator financiar nu se regăsește printre ele.

În acest context, în mod eronat a apreciat recurenta-reclamantă că funcția deținută se încadrează în prevederile art. 88 și art. 249 din Legea nr. 1/2011 privind educația națională în sensul că administratorul financiar (contabil) ar fi personal didactic auxiliar, ca fiind excepția despre care face vorbire art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 când se referă la "activități în domeniul didactic".

Mai mult, potrivit dispozițiilor Constituționale prin instituție publică se înțelege orice persoană juridică înființată prin acte de putere sau de dispoziție ale autorităților publice centrale sau locale în scopul realizării unor activități fără caracter comercial sau pentru îndeplinirea unui serviciu public nepatrimonial.

Or, unitățile de învățământ preuniversitar de stat se înființează prin hotărâri ale Guvernului și sunt finanțate de la bugetul de stat și din bugetele autorităților locale (Capitolul VIII-Finanțarea și baza materială a învățământului preuniversitar, Legea educației naționale nr. 1/2011).

În raport de cele menționate anterior este fără dubiu că intenția legiuitorului a fost clară, funcția de funcționar public (contabil șef) în cadrul unei autorități publice locale fiind incompatibilă cu cea de administrator financiar (contabil) al unei instituții publice, cum este Școala Gimnazială Săpânța.

Înalta Curte, în raport de toate argumentele anterior prezentate, apreciază că activitate în domeniu didactic este o activitate menită să instruiască (didactică), în înțelesul dat de art. 96 alin. (1), cu respectarea alin. (2) din Legea nr. 161/2003, iar cea efectuată de recurentă nu este activitate didactică, motiv pentru care se poate reține existența stării de incompatibilitate descrise în raportul de evaluare dedus judecății.

Prin urmare, Înalta Curte constată că motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este incident în cauză și urmează să dispună, în temeiul art. 496 din același act normativ, respingerea recursului declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 73/2015 din 21 decembrie 2015 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 septembrie 2019.