ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4610/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta Universitatea "Alexandru Ioan Cuza" Iași a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației și Cercetării Științifice - Direcția Generală Organism Intermediar pentru POS CCE Axa 2 (MEN - DGOI pentru POS CCE Axa 2);

(i) În principal, anularea în parte a Notificării privind situația cererii de rambursare nr. x/21.06.2013, a Notificării privind situația cererii de rambursare nr. x/29.07.2013, a Notificării privind situația cererii de rambursare nr. x/19.05.2014; a Răspunsului Ministerului Educației Naționale - Direcția Generală Organism Intermediar pentru Cercetare nr. 10798/12.09.2014;

(ii) anularea Raportului de verificare la fața locului privind contractul de finanțare nr. x/28.09.2010;

(iii) anularea în parte a recuperării sumelor propuse prin punctul 26 Concluzii lit. b) din Raportul de verificare la fața locului privind contractul de finanțare nr. x/28.09.2010" (iv) În subsidiar, obligarea Ministerului Educației și Cercetării Științifice - D.G.O.I. pentru POS CCE Axa 2, la emiterea notei de constatare/procesului-verbal de constatare care reprezintă titlu de creanță, în conformitate cu art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, cu privire la sumele respinse la plată prin Notificările privind situația cererilor de rambursare nr. x/21.06.2013, nr. y/29.07.2013, nr. z/19.05.2014 și a sumelor propuse pentru recuperare prin punctul 26 Concluzii, lit. b) din Raportul de verificare la fața locului privind contractul de finanțare nr. x/28.09.2010.

Prin sentința nr. 125/2015 din 29 iunie 2015, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile și excepția inadmisibilității capătului de cerere vizând anularea, în parte, a Raportului de verificare la fața locului nr. 12339/14.11.2014, excepții ridicate de către pârât.

A admis, în parte, acțiunea introdusă de reclamanta Universitatea "Alexandru Ioan Cuza", în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației și Cercetării Științifice - Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare, și, în consecință, a anulat Notificarea privind situația cererii de rambursare nr. x/21.06.2013, Notificarea privind situația cererii de rambursare nr. x/29.07.2013, Notificarea privind situația cererii de rambursare nr. x/19.05.2014, actul înregistrat sub nr. x din 12.09.2014, prin care au fost soluționate contestațiile formulate împotriva corecțiilor aplicate la cererile de rambursare nr. x/2013, nr. y/2013 și nr. z/2014; Raportul, aprobat, de verificare la fața locului privind contractul de finanțare nr. x/28.09.2010, ce a fost înregistrat sub nr. x/14.11.2014, și, în parte, Nota justificativă privind plata prin ordonanțare separată, ce a fost înregistrată sub nr. x/2.06.2014.

A respins, ca nefondată, cererea reclamantei de a se dispune obligarea Ministerului Educației și Cercetării Științifice - Direcția Generală Organism Intermediar pentru POS CCB Axa 2 la emiterea notei de constatare/procesul-verbal de constatare care reprezintă titlul de creanță cu privire la sumele respinse la plată prin Notificările privind situația cererilor de rambursare nr. x/2013, nr. y/2013 și nr. x/2014 și a sumelor propuse pentru recuperare prin punctul 26 Concluzii, lit. b) din Raportul de verificare la fața locului privind contractul de finanțare nr. x/28.09.2010.

A obligat pârâtul să plătească reclamantei suma de 350 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxa judiciară de timbru.

Împotriva sentinței nr. 125/2015 din 29 iunie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare, solicitând casarea în parte a acesteia, în sensul admiterii excepției inadmisibilității și respingerii capătului de cerere privind anularea în parte a raportului de verificare la fața locului, ca inadmisibil, iar pe fond respingerea în totalitate a cererii de chemare în judecată formulată de intimata-reclamantă.

Recurenta a criticat respingerea, de către instanța de fond, a excepției inadmisibilității capătului de cerere privind anularea în parte a raportului de verificare la fața locului, argumentând că acesta nu este act administrativ în sensul avut în vedere de dispozițiile art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci este un act premergător, prin care se fac propuneri cu privire la obligațiile de plată rezultate din aplicarea unui procent de penalizare, fără a fi impusă vreo creanță bugetară în sarcina intimatei.

În continuare, recurenta a arătat că hotărârea instanței de fond nu cuprinde motivele pentru care a admis cererea intimatei și pentru care a respins argumentele formulate prin întâmpinare, făcând doar aprecieri generale și fără a analiza în concret și a motiva de ce faptele săvârșite de către intimată nu ar constitui nereguli.

Atât O.U.G. nr. 66/2011, cât și Contractul de finanțare nr. x permit ANCSI să verifice și să aplice corecții financiare în situația în care se constată nereguli.

Recurenta a reiterat neregulile pentru care au fost emise Notificările privind situațiile cererilor de rambursare aferente și pentru care intimata a primit corecțiile financiare în cauză, solicitând analizarea lor în concret și argumentând că în mod legal și temeinic a fost aplicată corecția în procent de 25%.

Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata-reclamantă Universitatea "Alexandru Ioan Cuza" Iași a solicitat respingerea recursului declarat de pârâtă și menținerea hotărârii atacate ca fiind legală și temeinică.

A susținut că toate actele emise în procedura aplicării măsurilor prevăzute în cap. II din O.U.G. nr. 66/2011 au valoare de acte administrative, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, inclusiv Raportul de verificare la fața locului nr. 12339/14.11.2014, prin care sunt preluate și menținute deficiențele constate și corecțiile financiare aplicate.

A mai argumentat că în mod corect a admis instanța de fond acțiunea, întrucât intimata a respectat legislația în vigoare.

În lipsa unui cadrul legal de reglementare a criteriilor de calificare și selecție, recurenta nu avea repere obiective care să-i permită să tragă concluzia că procedurile de achiziție inițiate de către intimată au fost viciate sau că criteriile de calificare sau evaluare au fost restrictive.

Procedurile de achiziție au fost, în mod necontestat, publice și transparente, astfel că doar persoanele care au luat la cunoștință de condițiile în care urmau să fie atribuite contractele erau îndreptățite să aprecieze dacă documentația a atribuire conținea criterii de calificare și selecție restrictive și să acționeze în consecință.

2.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 30 mai 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din 13 martie 2018, completul de filtru a reținut, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a constatat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat și a fixat termen de judecată pe fond a acestuia.

2.2. Considerentele și soluția instanței de control judiciar

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate de către recurent, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente:

În speță, intimata-reclamantă Universitatea "Alexandru Ioan Cuza" Iași a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ Notificarea privind situația cererii de rambursare nr. x/21.06.2013, Notificarea privind situația cererii de rambursare nr. x/29.07.2013, Notificarea privind situația cererii de rambursare nr. x/19.05.2014 și răspunsul Ministerului Educației Naționale - Direcția Generală Organism Intermediar pentru Cercetare nr. 10798/12.09.2014, emise urmare a constatării unor nereguli în atribuirea, de către intimata-reclamantă, a contractelor de achiziție nr. x/29.08.2012, nr. y/29.08.2012 și nr. 1121/28.08.2012, prin care s-a aplicat acesteia o corecție de 10% din sumele solicitate la rambursare.

Intimata-reclamantă a mai contestat, de asemenea, și Raportul de verificare la fața locului privind contractul de finanțare nr. x/28.09.2010.

Instanța de fond a admis acțiunea, apreciind, mai întâi, că actele emise în procedura aplicării, de către autoritatea cu competente în gestionarea fondurilor europene, a măsurilor prevăzute în cap. II din O.U.G. nr. 66/2011, prin care s-au propus, aprobat sau efectuat reduceri procentuale, din sumele solicitate la plată de către beneficiara Universitatea "Alexandru Ioan Cuza" Iași, au valoarea de acte administrative, în sensul prevederilor art. 2, alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, și că în această categorie trebuie să fie incluse toate actele prin care respectiva autoritate a examinat și a soluționat cererile sau contestațiile formulate de către beneficiar, inclusiv Raportul de verificare la fața locului nr. x/14.11.2014.

În ceea ce privește neregulile constatate, Curtea a reținut, în esență, că nici O.U.G. nr. 66/2011 și nici H.G. nr. 925/2006 nu definesc și nu stabilesc criteriile de calificare și de selecție pe care autoritatea de reglementare le poate considera "restrictive" sau "nelegale", fapt ce face ca acestea să nu poată fi examinate decât în raport cu situația fiecărei proceduri de atribuire în parte, dar și în raport de poziția participanților la procedura de achiziție respectivă, în condițiile în care art. 39 din O.U.G. nr. 34/2006 recunoaște autorității contractante dreptul de a impune, în cadrul documentației de atribuire, în măsura în care acestea sunt compatibile cu dreptul comunitar, condiții speciale de îndeplinire a contractului sau condiții specifice de calificare.

În lipsa unor astfel de specificații de ordin normativ, a stabilit instanța de fond, pârâtul nu avea repere obiective care să-i permită să tragă concluzia că procedurile de achiziție inițiate de către beneficiar au fost viciate sau că criteriile de calificare și de evaluare au fost stabilite de o așa maniera încât să restrângă, în mod real și efectiv, sfera persoanelor care ar fi intenționat să depună oferte și să participe la procedura de selecție.

Curtea a concluzionat că pârâtul își fundamentează actele întocmite în regim de putere publică pe situații pur ipotetice, că deficiențele reținute nu se pot circumscrie unui cadru de reglementare prestabilit, legal sau convențional, fapt ce face ca acestea să apară ca rezultat exclusiv al viziunii proprii și în parte subiective a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene.

Înalta Curte nu poate valida acest raționament.

Raportul de verificare la fața locului comunicat cu adresa nr. x/14.11.2014 privește o verificare la fața locului realizată în perioada 09.06 - 13.06.2014, ulterior emiterii Notificărilor privind situația cererilor de rambursare nr. x/21.06.2013, nr. y/29.07.2013 și nr. z/19.05.2014 (emise în luna mai, respectiv iunie 2014), și conține constatările echipei de control privind stadiul implementării contractului de finanțare nr. x/28.09.2010, recomandări privind demersuri ulterioare pe care ar urma să le întreprindă intimata-reclamantă, precum și propuneri privind recuperarea sumelor reprezentând corecții financiare aplicate acesteia.

Raportul de verificare nu reprezintă act administrativ în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, și nu este nici măcar un act premergător actelor administrative contestate, fiind emis ulterior acestora.

Din această perspectivă, excepția inadmisibilității capătului de cerere vizând anularea, în parte, a Raportului de verificare la fața locului nr. x/14.11.2014, este întemeiată.

În continuare, Înalta Curte mai constată că, deși ambele părți au adus ample argumente privind nelegalitatea, respectiv legalitatea și temeinicia actelor contestate, instanța de fond, în motivarea soluției adoptate, nu a examinat în concret apărările acestora, ci s-a limitat la considerații proprii, cu caracter general, privind o presupusă absență a specificațiilor de ordin normativ și a dreptului pârâtului de a concluziona că procedurile de achiziție inițiate de către beneficiar ar fi fost viciate sau că criteriile de calificare și de evaluare au fost stabilite de o așa maniera încât să restrângă, în mod real și efectiv, sfera persoanelor care ar fi intenționat să depună oferte și să participe la procedura de selecție.

Ca primă observație, cadrul legal incident în speță, anume O.U.G. nr. 34/2006 și H.G. nr. 925/2006 instituie suficiente repere concrete care să permită autorității contractante să conceapă, în cadrul unei proceduri de achiziție publică, criterii de calificare și selecție care să respecte principiile nediscriminării, tratamentului egal, proporționalității și cel al transparenței, stabilind, în același timp, cadrul în care autoritatea de control poate proceda la evaluarea conformității procedurilor de atribuire cu legislația națională și la constatarea unei eventuale abateri.

Rolul instanței de judecată este de a cenzura decizia autorității publice, examinând, din perspectiva dispozițiilor legale pretins încălcate, neregulile reținute raportat la circumstanțele concrete ale fiecărei proceduri de atribuire, demers pe care, în speță, instanța de fond nu l-a efectuat.

Este lipsit de relevanță, din perspectiva legalității actelor contestate, faptul că respectivele criterii nu ar fi fost contestate de către participanții la procedură sau că CNSC ar fi respins contestațiile având ca obiect una dintre procedurile de atribuire, câtă vreme autoritatea recurentă are dreptul de a realiza propriile evaluări, din perspectiva competențelor și mandatului acordat de lege.

În aceste condiții, fiind evident că prima instanță a pronunțat hotărârea recurată fără a se pronunța asupra tuturor chestiunilor de fapt și de drept cu care a fost învestită, Înalta Curte apreciază că este întemeiat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, împrejurare în raport de care nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate în recurs.

Cu ocazia rejudecării cauzei, urmează ca prima instanță să procedeze la analiza tuturor criticilor aduse actelor contestate, raportat la circumstanțele concrete ale cauzei, la apărările formulate de pârât și la mijloacele de probă administrate.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de pârâtul Ministerul Cercetării și Inovării, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Cercetării și Inovării împotriva sentinței nr. 125/2015 din 29 iunie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează hotărârea recurată. Trimite cauza, spre rejudecare, aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 18 decembrie 2018.

GGC - MP