ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3396/2019

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal la data de 16.12.2015 sub numărul 7864/2/2015 societatea reclamantă A. S.R.L. Zimnicea a solicitat, în contradictoriu cu autoritatea pârâtă Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură:

- în principal, anularea Deciziei nr. 18712/12.06.2015 (DMP/CC/nr. 34/12.06.2015), prin care a fost respinsă contestația administrativă și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/07.04.2015, ambele emise de APIA;

- în subsidiar, înlocuirea măsurii administrative de retragere integrală a sprijinului financiar acordat cu măsura reducerii sprijinului financiar acordat la valoarea costurilor eligibile, justificate documentar și faptic, cu respectarea prevederilor subpunctului 2.5.1 din Norma din 23.04.2008 de aplicare a programelor de restructurare/reconversie a plantațiilor viticole derulate cu sprijin comunitar pentru campaniile 2008/2009 - 2013/2014, aprobate prin Ordinul MADR 247/2008, cu modificări (adică limitarea retragerii finanțării la recuperarea eventualelor plăți necuvenite sau neeligibile, în cazul în care se va aprecia că există astfel de plăți).

Prin Sentința civilă nr. 1462 din 27 aprilie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost admisă în parte cererea formulată de reclamantă și au fost anulate, în parte, Decizia nr. 18712/12.06.2015 și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/07.04.2015, în sensul reducerii valorii creanței fiscale la nivelul cheltuielilor constatate neeligibile de organul de control, fiind respinsă, în rest, cererea.

Împotriva Sentinței civile nr. 1462 din 27 aprilie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au formulat recurs atât reclamanta A. S.R.L., cât și pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură.

3.1. Prin recursul său, reclamanta A. S.R.L. solicită casarea sentinței și, în rejudecare, admiterea în integralitate a cererii, respectiv anularea în tot a actelor administrative, iar în subsidiar reducerea creanței bugetare stabilite conform actelor atacate, în considerarea eligibilității parțiale a cheltuielilor constatate neeligibile de către organul de control, în valoare totală de 392.920,52 RON.

Sunt invocate motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului, recurenta-reclamantă arată că instanța de fond nu a admis criticile sale, susținute prin înscrisurile depuse la dosar, prin care s-a contestat concluzia controlului asupra deficiențelor privitoare la "realitatea, legalitatea și conformitatea documentelor".

Aprecierea instanței de fond este exprimată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Astfel, s-a reținut, cu aplicarea greșită a prevederilor art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011, că APIA nu putea decât să implementeze recomandările cu caracter obligatoriu ale Autorității de Audit din cadrul Curții de Conturi. Constatările Autorității de Audit din cadrul Curții de Conturi au caracter de recomandare, conform normelor legale citate, APIA având obligația implementării corespunzătoare și la timp a acestor recomandări, ceea ce presupune supunerea situațiilor constatate de către Autoritatea de Audit verificării și evaluării proprii.

Or, APIA nu a încercat clarificarea situațiilor expuse de Autoritatea de Audit și nu a solicitat explicații sau documente suplimentare reclamantei, ci a procedat la punerea în aplicare a constatărilor Autorității de Audit, cu desconsiderarea situației reale, confirmate prin înscrisuri.

APIA a refuzat să analizeze documentele prezentate de către reclamantă pentru conformitatea proiectului și nici instanța de fond nu a analizat înscrisurile depuse de reclamantă în susținerea netemeiniciei aspectelor semnalate în cadrul auditului.

Sentința cuprinde motive contradictorii, străine de natura cauzei, când se reține că "documentația depusă de societatea reclamantă la momentul controlului din 24.09.2014 nu este în măsură să probeze susținerile din cauza de față". Instanța de fond a înțeles greșit situația. Controlul documentar și vizita pe teren efectuate în septembrie 2014 nu au avut legătură cu aspectele de neconformitate semnalate de către Autoritatea de Audit prin adresa nr. x/16.02.2015 și, de altfel, documentația întocmită cu prilejul controlului anterior nu reflectă nicio situație de suspiciune de nereguli.

Instanța de fond se referă, cu titlu general, la nedepunerea de către reclamantă a dovezilor pentru cererile formulate, care să demonstreze caracterul eligibil al cheltuielilor, fără să identifice clar pretinsele neconformități.

Reamintind că temeiul măsurii sancționatorii îl reprezintă Manualul de proceduri privind Restructurarea și reconversia plantațiilor viticole, versiunea 6.3, recurenta-reclamantă arată că instanța de fond nu a arătat de ce a înlăturat criticile prin care a susținut inaplicabilitatea acestei versiuni a Manualului. Susținerile reclamantei s-au bazat pe împrejurarea că Manualul de proceduri invocat de către autoritatea pârâtă a intrat în vigoare după septembrie 2013, adică atât după depunerea cererii de sprijin, cât și după finalizarea și recepția proiectului.

Raportat la Manualul de procedură aplicabil (versiunea 6.2), instanța de fond a reținut în mod greșit că pentru încheierea procesului-verbal de recepție pentru Măsura II reclamanta trebuia să dovedească plata facturilor aferente Măsurii I. Instanța nu a arătat de ce ar fi aplicabile procedurile interne stabilite prin Manual în versiunea 6.3, cu atât mai mult cu cât ele restricționează drepturile beneficiarilor stabilite prin OMADR nr. 247/2008 și OMADR 73/2011, respectiv prin Regulamentul CE 555/2008.

Reclamanta a dovedit cu înscrisuri netemeinicia aspectelor semnalate de Autoritatea de Audit și preluate întocmai de APIA. În acest sens, recurenta solicită să fie avute în vedere clarificările pe care le-a adus prin cererea de chemare în judecată, punctual, pe fiecare dintre aspectele apreciate greșit ca nereguli și care nu au fost tratate de către instanța de fond.

În susținerea motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă se referă la eligibilitatea cheltuielilor.

Astfel, în privința cheltuielii de 43.939,80 RON plătite pentru achiziționarea ancorelor de fier, arată că a fost prezentat actul adițional la contractul nr. x/28.12.2005, că nu are nicio relevanță neachitatea facturii până la momentul controlului, ea fiind aferentă Măsurii II și că pentru a reține neeligibilitatea cheltuielii, autoritatea pârâtă a invocat defectuos aspecte străine de analiza specifică stabilirii eligibilității.

Cheltuiala de 220.081,52 RON aferentă facturii nr. x/05.04.2016 emisă de B. S.R.L. este de asemenea eligibilă, neavând nicio relevanță că a fost plătită în numele și pentru reclamantă de C. S.A.. În ceea ce privește sprijinul financiar din fondul FEGA nu există vreo restricție în sensul folosirii de către beneficiar numai a unor fonduri proprii, ci este posibilă atragerea acestora cu titlu de împrumut.

Cheltuiala de 99.200 RON aferentă facturii x/05.08.2013 emisă de B. S.R.L. este eligibilă întrucât achiziționarea tutorilor și a clemelor de prindere s-a efectuat conform graficului de execuție preconizat pentru Măsura I. Reclamanta nu a solicitat separat aceste costuri pentru Măsura I ci, conform instrucțiunilor APIA-CJ Teleorman, costurile au fost înglobate conform Declarației de finalizare a ultimei părți din Măsura I "Instalare tutori" și finalizare a Măsurii II "Instalare sistem de susținere pentru conducere și palisaj" înregistrată sub nr. x/12.08.2013.

Cheltuielile făcute conform facturilor nr. x/2013 și y/2013 emise de D. S.R.L. sunt eligibile. Neeligibilitatea a fost stabilită pe motiv că exced perioadei de realizare a sistemului de susținere, în vreme ce prin decizia de soluționare a contestației administrative s-a invocat că aceste cheltuieli nu corespund cu cele din devizele de lucrări întocmite și atașate dosarului cererii de plată. În aceste condiții, analiza trebuia limitată la aspectele semnalate în procesul-verbal de nereguli și ar fi trebuit să se concluzioneze că lucrările au fost executate cu respectarea graficului. Chiar în situația în care s-ar constata că lucrările au fost efectuate cu depășirea termenului preconizat în graficul de execuție, nu există temei pentru calificarea cheltuielilor ca neeligibile.

3.2. Prin recursul său, pârâta APIA solicită casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivare arată că instanța de fond a confirmat concluziile autorității potrivit cărora costurile efective inserate în centralizatorul anexa 21 în sumă de 987.899 RON au fost majorate nelegal cu suma de 392.920,52 RON.

Argumentele instanței pentru soluția de admitere parțială a cererii (respectiv reducerea valorii creanței fiscale la nivelul cheltuielilor constatate neeligibile de către organul de control) este nelegală, fiind rezultatul unei incorecte aplicări și interpretări a dispozițiilor legale incidente, respectiv a subpunctului 2.5.1 din anexa la Ordinul nr. 247/2008 privind aprobarea Normelor de aplicare a programelor de restructurare/reconversie a plantațiilor viticole, derulate cu sprijin comunitar pentru campaniile 2008/2009 - 2013/2014. Potrivit acestor dispoziții, sprijinul financiar acordat pentru fiecare măsură eligibilă din programele de restructurare/reconversie nu depășește 75% din valoarea cheltuielilor efectuate, solicitantul trebuind să demonstreze cu documente justificative efectuarea costurilor.

Conform Manualului de proceduri versiunea 6.3, măsura este eligibilă când procentul din tabelul din procesul-verbal de recepție finală este mai mic sau cel mult egal cu 75%. Or, în acest caz, procentul este de 124,54%, ceea ce determină neeligibilitatea măsurii.

4.1. Prin întâmpinare la recursul declarat de reclamantă, pârâta APIA solicită respingerea recursului, ca nefondat arătând că instanța de fond a reținut, printr-o corectă aplicare a prevederilor art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011, că autoritatea pârâtă nu putea decât să aplice recomandările cu caracter obligatoriu ale Curții de Conturi. Dezvoltând acest argument, recurenta-pârâtă reia constatările Autorității de Audit.

4.2. Prin întâmpinare la recursul declarat de pârâtă, reclamanta A. S.R.L. invocă nulitatea recursului, pentru nemotivare, iar în subsidiar solicită respingerea acestuia, ca nefondat.

În susținerea excepției arată că recurenta-pârâtă reia situația de fapt și argumentele expuse în fața primei instanțe, fără să exprime critici concrete la adresa hotărârii recurate.

Cât privește fondul recursului autorității pârâte, arată că argumentele acesteia nu contrazic motivarea instanței de fond. Astfel, APIA nu a invocat ca motiv de recurs aplicarea greșită a art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, referitor la principiul proporționalității.

Potrivit subpunctului 2.5.1 din Ordinul MADR nr. 73/2011, sprijinul financiar ce poate fi acordat reprezintă 75% din valoarea costurilor efectuate și probate cu documente justificative. Astfel, instanța de fond a reținut corect totalul costurilor eligibile efectuate de beneficiar pentru Măsura II (de 594.979,52 RON), cel al costurilor neeligibile fiind de 392.920,52 RON, conform constatărilor autorității de audit.

În condițiile în care nici APIA și nici autoritatea de audit nu contestă caracterul eligibil al unei părți din totalul cheltuielilor conform anexei 21-Centralizatorul costurilor, rezultă că retragerea integrală a sprijinului financiar este, în mod evident, o măsură aplicată nelegal.

II. Soluția instanței de recurs

II.1. Excepția nulității recursului declarat de pârâtă a fost respinsă, ca neîntemeiată, conform încheierii din 15.05.2019.

II.2. Analizând recursul declarat de reclamantă, Înalta Curte îl constată fondat sub aspectul primului motiv de nelegalitate a hotărârii invocat - art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Reclamanta a promovat demersul judiciar, formulând două capete de cerere:

primul a vizat anularea în întregime a deciziei de soluționare a contestației administrative nr. 18712/2015 și a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/2015 (pentru care s-au invocat motive de nelegalitate prin care se contestă caracterul neeligibil al cheltuielilor, reținut prin actele administrative atacate), iar al doilea a vizat anularea în parte a deciziei și a procesului-verbal, în sensul înlocuirii măsurii de retragere integrală a sprijinului financiar pentru Măsura II - Instalare sistem de susținere pentru conducere și palisaj cu măsura reducerii sprijinului financiar acordat, la valoarea costurilor eligibile, justificate documentar și faptic.

Instanța de fond a respins capătul principal, fără să răspundă motivelor de nelegalitate prin care reclamanta a contestat caracterul neeligibil al cheltuielilor constatat prin procesul-verbal de nereguli.

Instanța de fond, mai întâi, a înlăturat critica referitoare la nemotivarea actelor administrative, invocată de către reclamantă (care a arătat că procesul-verbal de nereguli preia integral și fără o verificare proprie la care era îndatorat, conform legii, emitentul actului) constatările și concluziile Autorității de Audit a Curții de Conturi). Instanța a reținut că, potrivit art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011, APIA avea obligația implementării recomandărilor Autorității de Audit, care au caracter obligatoriu.

Coroborând dispozițiile art. 2 lit. x) și art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011 cu prevederile art. 516 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014 a Curții de Conturi, rezultă că autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene (în speță, APIA) are obligația să implementeze recomandările Autorității de Audit din cadrul Curții de Conturi, însă aceasta nu înseamnă preluarea constatărilor Autorității de Audit, fără efectuarea unor verificări proprii asupra aspectelor constatate.

Conform art. 516 din Regulamentul citat, autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene are obligația de a duce la îndeplinire măsurile de înlăturare a neregulilor, iar nu obligația de a prelua tale constatările și de a le valorifica. În acest sens sunt și prevederile art. 522, care se referă la posibilitatea neimplementării sau a implementării parțiale a constatărilor Autorității de Audit, situație în care autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene trebuie să transmită probele/documentele și să comunice Autorității de Audit motivele care au dus la neîndeplinirea recomandărilor.

În cauza de față, APIA și-a însușit integral constatările Autorității de Audit, transpunându-le în actul de control propriu.

Înalta Curte nu contestă posibilitatea autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene de a-și însuși integral constatările Autorității de Audit. Trebuie totuși ținut seama că, potrivit art. 21 alin. (3), (25) și (26) din O.U.G. nr. 66/2011, în ipoteza sesizării de către Autoritatea de Audit a neregulilor, autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene nu organizează o activitate de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/corecțiilor financiare prin structurile/echipele de control prevăzute la art. 20, însă efectuează verificările necesare stabilirii creanței bugetare rezultate din nereguli și emiterii procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare.

În aceste condiții, în cadrul procedurii judiciare de contestare a actelor administrative emise de autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene nu pot fi lăsate neanalizate argumentele beneficiarului finanțării, care tind la demonstrarea caracterului eligibil al cheltuielilor, în contra constatărilor din actele administrative atacate.

Or, în speță, instanța de fond a procedat la o analiză formală, reluând concluziile APIA, preluate de la Autoritatea de Audit, cu privire la neeligibilitatea unora dintre cheltuieli, fără să analizeze argumentele reclamantei.

Astfel, în privința cheltuielii în sumă de 43.939 RON, contrar constatărilor din procesul-verbal de nereguli, reclamanta a arătat că există un act adițional la contractul nr. x/28.12.2005 încheiat cu C. S.A., prin care se extinde obiectul contractului și perioada de valabilitate a acestuia, aspecte neanalizate de către instanța de fond. De asemenea, a arătat reclamanta că a prezentat documente de calitate și conformitate a ancorelor achiziționate și că nu există necorelări între contractul care a stat la baza achizițiilor ancorelor și contractul de execuție încheiat cu B. S.R.L. Totodată, a arătat că neachitarea facturii către C. S.A. nu este susceptibilă să producă efecte juridice în sensul constatării neeligibilității cheltuielilor.

Toate aceste aspecte nu au fost tratate de către instanța de fond, care s-a rezumat la reluarea considerentelor procesului-verbal de nereguli, respectiv a constatărilor Autorității de Audit, potrivit cărora controlul exercitat inițial de APIA asupra documentelor depuse de către beneficiar ar fi fost unul necorespunzător, realitatea, legalitatea și conformitatea cheltuielilor fiind pusă sub semnul întrebării datorită aspectelor punctuale invocate: lipsa contractului, neachitarea facturii, anumite necorelări cu oferta B. referitoare la același tip de ancore.

Neanalizarea de către instanța de fond a argumentelor reclamantei încalcă dreptul la apărare al acesteia, precum și prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. care impun instanței să răspundă motivelor invocate prin cererea introductivă.

În privința facturii nr. x/05.04.2013 emisă de B. S.R.L., prin care s-ar fi facturat avans conform contractului nr. x/05.04.2013, achitată parțial de către C. S.A., prin procesul-verbal de nereguli s-a constatat caracterul neeligibil al cheltuielii constând în plata făcută de C. S.A. pentru recurenta-reclamantă A. S.R.L., în valoare de 220.081,52 RON.

Reclamanta a invocat în fața instanței de fond că nu există niciun temei legal pentru declararea neeligibilității cheltuielii pe motivul invocat de către pârâtă. În decizia de soluționare a contestației administrative nu s-a răspuns acestui argument. Instanța de fond a constatat că plata făcută de terț nu reprezintă cheltuială a beneficiarului și, în același timp, s-a referit la împrejurarea că această plată, respectiv contractul nr. x/2013, ar corespunde Măsurii I.

Rezultă că instanța de fond nu a justificat concluzia potrivit căreia cheltuiala nu ar fi a beneficiarului finanțării, câtă vreme reclamanta a invocat o relație de creditare pe care o are cu C. S.A., iar pe de altă parte, este nelămurit în cauză cărei măsuri corespunde cheltuiala respectivă, respectiv Măsurii II, așa cum ar rezulta din procesul-verbal de nereguli care declară cheltuiala neeligibilă sau Măsurii I, la care se referă instanța de fond. Rezultă și de aici o insuficientă cercetare a cauzei de către judecătorul fondului.

În egală măsură, instanța de fond nu a lămurit una dintre chestiunile litigioase centrale ale cauzei și anume care versiune a Manualului de procedură este aplicabilă măsurii de sprijin financiar, având în vedere că autoritatea pârâtă a invocat versiunea 6.3, iar reclamanta a contestat aplicabilitatea acesteia, raportat la împrejurarea că proiectul a fost finalizat și recepționat înaintea intrării în vigoare a acestei versiuni a Manualului.

Or, analizarea legalității retragerii finanțării pe motivul neeligibilității măsurii raportat la prevederile Manualului coroborate cu prevederile subpct. 2.5.1 din anexa la Ordinul nr. 247/2008 trebuie să pornească de la stabilirea și interpretarea cadrului legal aplicabil și a procedurii operaționale incidente.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că se impune casarea sentinței recurate, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., dar și a prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

II.3. Analizând recursul declarat de pârâtă, Înalta Curte îl constată, de asemenea, fondat. Autoritatea pârâtă a invocat greșita aplicare a prevederilor subpct. 2.5.1. din anexa la OMADR nr. 247/2008 care stabilește că sprijinul financiar acordat pe fiecare măsură eligibilă este de maximum 75% din valoarea cheltuielilor efectuate, demonstrate cu documente justificative, referindu-se, în egală măsură, la dispozițiile Manualului de procedură versiunea 6.3, potrivit căruia măsura este eligibilă când procentul din tabelul din procesul-verbal de recepție finală este mai mic sau cel mult egal cu 75%.

Instanța de fond a admis în parte cererea reclamantului, anulând în parte actele administrative, în sensul reducerii valorii creanței fiscale la nivelul cheltuielilor constatate neeligibile de organul de control.

Fără să nege legalitatea soluției din perspectiva aplicării principiului proporționalității în privința măsurii retragerii sprijinului financiar, Înalta Curte constată că soluția nu este justificată/motivată din două puncte de vedere:

- mai întâi, pentru că instanța de fond nu s-a referit defel la dispozițiile subpct. 2.5.1 din anexa la OMADR nr. 247/2008, care stabilește cuantumul sprijinului financiar la un procent de 75 % din valoarea cheltuielilor efectuate (și declarate eligibile, prin prisma demonstrării lor cu documente justificative), iar nu integral la valoarea cheltuielilor declarate eligibile;

- în al doilea rând, pentru că nu a stabilit care variantă a Manualului de procedură este aplicabilă cauzei, calculul din tabelul din procesul-verbal de recepție finală fiind cel la care se referă versiunea 6.3 a Manualului, a cărui aplicabilitate la speță (contestată de reclamantă) nu a fost lămurită de instanță, care nu a lămurit nici care este intrerpretarea și relevanța acestor prevederi ale Manualului, raportat la cadrul normativ reprezentat de subpct. 2.5.1 din anexa la OMADR nr. 247/2008.

Din aceste motive, constatând, prin prisma criticilor recurentei-pârâte, că și în privința aspectelor litigioase puse în discuție prin acest recurs rezultă o insuficientă cercetare a cauzei de către instanța de fond, Înalta Curte, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va admite și recursul declarat de pârâtă, casând sentința recurată cu trimiterea cauzei spre rejudecare.

Instanța de fond va proceda la rejudecarea cauzei, ținând seama de motivele de casare reținute.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de reclamanta A. S.R.L. Zimnicea și pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură împotriva Sentinței civile nr. 1462 din 27 aprilie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 19 iunie 2019.

GGC-GR