ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3329/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr. x/2016, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea Informațională - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale (O.I.P.S.I.), solicitând instanței ca prin hotărârea ce va pronunța să dispună anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, încheiat de către pârâtă, la data de 24.02.2016 privind proiectul "Dezvoltarea și creșterea competitivității economice prin implementarea Proiectului nr. SMIS 46708 intitulat: Dezvoltarea și creșterea competitivității economice prin implementarea unui sistem B2B și B2C în cadrul A.", cod SMIS 46708, înregistrat de către pârâtă sub nr. x/18.03.2016 ca fiind nelegal și neîntemeiat în consecință, exonerarea reclamantei de la plata sumei de 92.032,54 RON, precum și suspendarea executării actului administrativ menționat mai sus, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Prin sentința civilă nr. 3519 din 15 noiembrie 2016 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția prematurității acțiunii invocată de pârâtă și s-a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea Informațională -Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale (OIPSI), ca inadmisibilă.

S-a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și s-a dispus restituirea cauțiunii achitată de reclamantă în cuantum de 4.600 RON.

Împotriva sentinței nr. 3519 din 15 noiembrie 2016 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește motiv de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., acesta privește soluția de respingere ca inadmisibilă cererii de anulare a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/18.03.2016, soluție pronunțată în urma admiterii excepției de prematuritate a acțiunii în anulare invocată de intimat.

În opinia recurentei, hotărârea a fost dată atât cu încălcarea, cât și cu aplicarea greșită a normelor de drept material sub mai multe aspecte.

Astfel, actul administrativ principal care o lezează, în principal, pe recurentă, care îi produce prejudicii este Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/18.03.2016 și nu nesoluționarea contestației administrative împotriva respectivului proces-verbal, de către intimat, în termenul de 30 de zile, prevăzut de art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/18.03.2016 este un titlu executoriu care stabilește în sarcina recurentei obligația de plată a unor creanțe bugetare și nu a unor creanțe fiscale, recurenta și intimata neaflându-se într-un raport juridic fiscal.

A mai arătat recurenta că O.U.G. nr. 66/2011 nu reglementează situația în care autoritatea publică emitentă a titlului de creanță nu soluționează contestația beneficiarului, în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 50. Fiind o lege specială, acolo unde aceasta nu reglementează o situație, aceasta se completează cu dreptul comun în materie, respectiv cu art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Recurenta a susținut, de asemenea, că instanța de fond a încălcat și a aplicat greșit dispozițiile art. 46 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 care prevede că contestația este o cale administrativă de atac și nu înlătură dreptul la acțiune al celui care se consideră în drepturile sale printr-un act administrativ, în condițiile legii; dispozițiile art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, care prevede că "persoana vătămată într-un drept recunoscut recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit răspuns în termenul prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de drept administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului...; prevederile art. 6 punctul 1 din Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului care prevede dreptul oricărei persoane la un proces echitabil(accesul la justiție, judecarea cauzei într-un termen rezonabil).

Prin încălcarea de către instanța de fond a prevederilor de mai sus, i-a fost negat recurentei dreptul de acces la justiție, pentru soluționarea cererii de anulare a procesului-verbal de constatare și pentru soluționarea acesteia, într-un termen rezonabil, care să acopere și procedura administrativă, în condițiile în care a formulat contestație împotriva procesului-verbal, dar autoritatea pârâtă nu a răspuns în termenul legal, fără să aibă o justificare, trecând mai bine de 6 luni de la data depunerii contestației noastre la intimat.

A susținut că, în acest sens, s-a pronunțat și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în cauza Flaimbat împotriva României.

Motivul prevăzut la art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ. invocat de recurentă se referă la soluția de respingere a cererii de suspendare a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/18.03.2016.

Consideră că hotărârea instanței de fond cuprinde motive contradictorii, în sensul în care, pe de o parte, instanța afirmă că nu a demonstrat existența unor motive temeinice care să creeze o îndoială puternică asupra procesului-verbal de stabilire a creanțelor bugetare, îndoială care să rezulte dintr-o cercetare sumară a dreptului, iar pe de altă parte, afirmă că toate motivele invocate de recurentă sunt aspecte de fond ale soluționării cauzei pe care instanța nu le poate antama în acest moment procesual, în raport de soluția dată cererii în anulare.

În opinia recurentei, hotărârea nu cuprinde nici motivele pe care se sprijină. Astfel, din cuprinsul hotărârii nu rezultă care sunt motivele de fapt și de drept care au stat la baza respingerii cererii de suspendare, instanța de fund neexplicând, în concret, de ce a înlăturat toate susținerile reclamantei și cum și-a format convingerea. Dimpotrivă, motivarea instanței constă în enunțarea unor definiții legale sau doctrinare ale cazului bine justificat, dar nu explică, în fapt și în drept, cum a ajuns la concluzia că toate motivele invocate sunt aspecte de fond.

În ceea ce privește îndeplinirea celei de-a doua condiții prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, prevenirea unei pagube iminente, consideră că nici aici instanța nu a motivat hotărârea prin raportare la înscrisurile de la dosar. Dovada pagubei iminente o constituie chiar procesul-verbal de constatare a creanțelor bugetare, prin care se indisponibilizează și, mai mult, se ia o suma de bani considerabilă, din patrimoniul recurentei.

A solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

Intimatul-pârât Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea ca nefondat a recursului și menținerea sentinței recurate ca fiind legal pronunțată, solicitând totodată și respingerea cererii de obligare la plata cheltuielilor de judecată.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

În cauză, se constată că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, instanța de fond făcând, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile.

În cauză, problema de drept vizează admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ având ca obiect anularea notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare emisă în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, în condițiile în care nu a fost definitivată procedura administrativă de soluționare a contestației formulate împotriva unei asemenea note.

Potrivit prevederilor art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011:

"(1) Decizia de soluționare a contestației este definitivă în sistemul căilor administrative de atac.

(2) Deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

Potrivit art. 7 din Legea 554/2004 (1), înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual, trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia.

În raport cu dispozițiile citate, Înalta Curte reține că soluția primei instanțe este legală și temeinică, iar criticile formulate de recurenta-reclamantă sunt nefondate.

În mod judicios judecătorul fondului a constatat că, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, nu a fost definitivată procedura administrativă prevăzută de dispozițiile citate anterior, în vigoare la data emiterii notei de constatare ce formează obiectul acțiunii.

Potrivit dispozițiilor menționate, împotriva titlului de creanță, reprezentat de nota de constatare se poate formula contestație administrativă în termen de maximum 30 de zile de la comunicare, iar, potrivit art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, numai decizia pronunțată în soluționarea contestației poate fi atacată la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004.

Prin urmare, în temeiul dispozițiilor legale menționate și art. 8 din Legea nr. 554/2004, poate forma obiectul acțiunii în contencios administrativ, decizia pronunțată în soluționarea contestației administrative formulate împotriva notei de constatare, iar nu, în mod direct, nota de constatare.

Procedura administrativă prealabilă învestirii instanței de judecată nu încalcă dreptul de acces liber la justiție, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent al titlului de creanță, care are posibilitatea de a-și revoca actul, fapt ce permite persoanei vătămate să-și ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanței de judecată.

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reține că nesoluționarea contestației administrativ-fiscale în termenul prevăzut de art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 nu îndreptățește persoana vătămată să formuleze acțiune în anularea notei de constatare, contestatorul având deschisă calea acțiunii în contencios administrativ pentru obligarea autorității la emiterea deciziei de soluționare a contestației.

Se observă că dispozițiile art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011, în raport cu prevederile Legii nr. 554/2004, reglementează dreptul contestatorului de a solicita, în cursul procedurii administrative de contestare, suspendarea executării titlului de creanță în condițiile Legii nr. 554/2004, ceea ce înseamnă, per a contrario, că, în prezența dispozițiilor art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, nu este recunoscut contestatorului, în considerarea dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, dreptul de a introduce acțiune în anularea notei de constatare în absența deciziei de soluționare a contestației administrative.

Art. 46 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 prevede, într-adevăr, că "Contestația este o cale administrativă de atac și nu înlătura dreptul la acțiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condițiile legii".

Interpretarea dată acestui articol de către recurentă este, însă, eronată. Textul citat nu reglementează un caracter facultativ al procedurii prealabile, ci subliniază caracterul administrativ al acestei proceduri și posibilitatea ca în condițiile legii să se asigure accesul la instanță, soluția dată contestației având caracter definitiv doar în sistemul căilor administrative de atac.

Actul administrativ vătămător pentru recurenta-reclamantă și la care face referire Legea nr. 554/2004 este decizia emisă în soluționarea contestației formulate împotriva notei de constatare, deoarece această decizie a soluționat definitiv în sistemul căilor administrative de atac fondul raportului de drept.

Dispozițiile legale menționate din O.U.G. nr. 66/2011 nu instituie jurisdicții speciale administrative în sensul art. 21 alin. (4) din Constituție și art. 6 din Legea nr. 554/2004, ci reglementează proceduri de recurs administrativ prin care se dă posibilitatea organelor care au emis actele administrative atacate, de a reveni asupra măsurilor luate sau de a le redimensiona în limitele prevăzute de lege, în acest sens statuând în mod constant Curtea Constituțională prin deciziile sale (Deciziile nr. 409/2004, nr. 563/2006, nr. 673/2006).

În concluzie, actele de soluționare a contestațiilor formulate potrivit dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 nu sunt acte de jurisdicție, ci acte administrative supuse cenzurii instanței de judecată și, ca urmare, decizia pronunțată de către autoritate, în soluționarea contestației, fiind dată în cadrul unei proceduri administrative prealabile și nu în cadrul unei jurisdicții speciale administrative, este susceptibilă de a fi atacată la instanța de judecată. Așadar, instanța de contencios administrativ soluționează doar acțiunile introduse împotriva deciziilor emise în soluționarea contestațiilor cu privire la actele administrative prin care au fost stabilite creanțe bugetare, iar o acțiune formulată direct la instanța de contencios administrativ împotriva titlurilor de creanță apare ca fiind inadmisibilă.

Instituirea recursului grațios reprezintă o cale pusă la dispoziție de către legiuitor prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul/autoritatea emitentă, aceasta fiind rațiunea pentru care s-a statuat că titlul de creanță poate fi atacat la autoritatea competentă. Faptul că legiuitorul a stabilit că la instanța de contencios administrativ fiscal poate fi atacată numai decizia prin care a fost soluționată contestația împotriva titlului de creanță (acesta din urmă putând fi analizat doar condiționat de atacarea deciziei de soluționare a contestației) nu reprezintă o încălcare a dreptului recurentei-reclamante la apărare și la un proces echitabil, deoarece este de competența exclusivă a legiuitorului de a institui asemenea proceduri destinate, în general, să asigure soluționarea mai rapidă a unor categorii de litigii, descongestionarea instanțelor judecătorești de cauzele ce pot fi rezolvate pe această cale, evitarea cheltuielilor de judecată, iar legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, ca și modalitățile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiție presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesați de a utiliza aceste proceduri, în formele și în modalitățile instituite de lege.

Astfel fiind, instanța de control judiciar apreciază că instanța de fond în mod corect a reținut că recurenta-reclamantă a înțeles să investească direct instanța de judecată cu acțiune împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, fără a aștepta soluționarea contestației, astfel încât a respins acțiunea, ca inadmisibilă.

În raport de dispozițiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ., în care se arată că se poate cere casarea unei hotărâri "care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", reține Înalta Curte că acest motiv de casare nu este incident în cauza de față.

Din parcurgerea considerentelor sentinței recurate se observă că aparenta contradicție dintre faptul că motivele invocate de A. S.R.L. nu demonstrează existența unui caz bine justificat pentru suspendare și împrejurarea că aceste motive nu pot fi analizate în profunzime, întrucât antamează fondul cauzei, nu confirmă ipoteza vizată de textul art. 488 pct. 6 C. proc. civ.

De asemenea, nici ipoteza nemotivării hotărârii nu este incidentă în cauză.

Este lesne de observat că prima instanță a arătat, în considerentele sentinței recurate, că nu pot fi decelate ușor motivele de nelegalitate a actului administrativ contestat, care să determine luarea unei măsuri provizorii de suspendare a executării sale, iar în lipsa unei vădite aparențe de nelegalitate, nu poate intra în cercetarea aprofundată a temeiurilor pe care și-a construit A. cazul său bine justificat, nefiind permis, în procedura reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004, să se confunde analiza sumară a cererii de suspendare cu soluționarea pe fond a cererii în anularea actului administrativ pretins vătămător pentru titularul acțiunii.

Așadar, procedura sumară de cercetare a actului administrativ-fiscal realizată pe baza unei cereri de suspendare a executării se grefează pe analiza în aparență a unor motive de nelegalitate a respectivului act, ceea ce nu se confundă cu o cercetare a legalității respectivului act administrativ-fiscal.

În cauză, recurenta - reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt și de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrative a căror suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate care ar urma să fie analizate de instanța învestită cu cererea de anulare a actului administrativ atacat, ce exced controlului de legalitate efectuat de organul judiciar.

În atare condiții, soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, pentru că s-a apreciat corect că motivele de nelegalitate circumscrise de recurenta-reclamantă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

În ceea ce privește condiția referitoare la prevenirea unei pagube iminente, Înalta Curte observă că instanța de fond a argumentat, cu just temei, neîndeplinirea acestei cerințe pe baza supoziției că în raport de cuantumul mare al creanței bugetare determinate, de 92.032,54 RON, activitatea economică a reclamantei, va fi, în mod previzibil și în mod semnificativ perturbată, deși nu s-a făcut dovada pagubei iminente, greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță.

Având în vedere considerentele expuse anterior, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 3519 din 15 noiembrie 2016 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 iunie 2019.

GGC-GR