Decizia nr. 3282/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, reclamanta Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România S.A. a chemat în judecată pe pârâta Curtea de Conturi a României - Departamentul II, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea: - Încheierii nr. 33/06.08.2015 cu privire la respingerea de către Curtea de Conturi a României-Departamentul II a contestației administrative formulată de CNADNR pentru măsurile III.1, IV.1, IV.2, IV.3, IV.4; - Deciziei nr. 10/22.06.2015 emisă în baza Raportului de Control nr. x/22.05.2015.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr. 2027 din 10.06.2016, a admis, în parte, acțiunea reclamantei și a anulat actele administrative contestate cu privire la punctele III.1, IV.2 și IV.4.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței au declarat recurs ambele părți. 3.1. Recurenta-reclamantă Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România a solicitat casarea, în parte, a acesteia, numai în ceea ce privește măsurile IV.1 și IV.3 din Decizia nr. 10/2015, și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurenta a arătat că sentința contestată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii și a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. În dezvoltarea acestor motive de recurs au fost formulate de către recurentă următoarele critici de nelegalitate cu privire la sentința contestată: * Instanța de fond a menținut măsura IV.1 din Decizia nr. 10/2015 în care s-a reținut faptul că nu s-a exercitat controlul financiar preventiv specific la instituțiile publice, deși art. 2 din O.G. nr. 119/1999 definește separat instituțiile publice față de entitățile publice, instituind obligații diferite pentru cele două categorii de persoane juridice. Recurenta precizează că se încadrează în categoria entităților publice, iar managerul acesteia nu are calitatea de ordonator de credite. * Soluția primei instanțe cu privire la măsura IV.3 este nemotivată, deoarece nu a analizat coroborat clauzele contractului de tip Fidic, ci doar s-a limitat să redea susținerile Curții de Conturi. Mai mult decât atât, instanța a reținut motive străine de natura litigiului, mai precis, a stabilit faptul că reclamanta se află în culpă contractuală, deși o astfel de situație juridică nu a fost menționată în Decizia nr. 10/2015 emisă de Curtea de Conturi. 3.2. Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a solicitat casarea, în parte, a sentinței contestate și, în urma rejudecării cauzei, respingerea acțiunii în totalitate, ca neîntemeiată. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a prezentat istoricul litigiului și a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 33 alin. (3) și art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, coroborate cu pct. 160 - 223 din RODAS, precum și cu cele ale art. 300, art. 363 și art. 379 C. proc. civ. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare. * Hotărârea atacată nu este motivată în fapt și în drept cu privire la soluția de admitere parțială a acțiunii reclamantei. * În cauză nu a fost încuviințată proba cu expertiză tehnică de specialitate sau cu opinia unui expert pentru niciuna dintre părțile în litigiu, iar Raportul A. nu se încadrează în categoria expertizei tehnice de specialitate, fiind doar un înscris. * Actele administrative contestate au fost emise în baza competenței și a atribuțiilor specifice stabilite prin art. 22 - 24 din Legea nr. 94/1992, republicată. * Măsura prevăzută la pct. III.1 din decizie, anulată de instanța de fond, a fost dispusă în temeiul art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, pentru că s-a constatat din examinarea documentelor puse la dispoziție de către intimată faptul că Planul de achiziții al proiectului nu oferă o imagine de ansamblu asupra volumului real al necesarului de fonduri care să conducă la achiziționarea eficientă a bunurilor și serviciilor în cadrul proiectului. În mod greșit, prima instanță a achiesat la concluziile exprimate în Raportul A. potrivit cărora intimata nu are obligația de a realiza un program de achiziții anual, în conformitate cu prevederile aplicabile acestei companii. Această concluzie este infirmată chiar de faptul că la nivelul Companiei există Planuri anuale de achiziții publice aprobate, atât la începutul fiecărui an bugetar, cât și pe parcursul realizării achizițiilor efectuate prin actualizarea datelor și sumelor cuprinse în aceste planuri. * În ceea ce privește măsurile dispuse la pct. IV.2 și pct. IV.4 din Decizia nr. 10/2015, instanța de fond nu a ținut cont de temeiurile juridice care au stat la baza adoptării lor.

Apărările formulate în cauză 4.1. Recurenta-reclamantă Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România a formulat întâmpinare în care a solicitat constatarea nulității recursului formulat de partea adversă, deoarece nu a argumentat în niciun fel în ce constă aplicarea greșită a normelor indicate în memoriul de recurs. În subsidiar, CNADNR a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru argumentele prezentate la dosar. 4.2. Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului părții adverse, ca nefondat, pentru motivele arătate la dosar. 4.3. Recurenta-reclamantă a formulat răspuns la întâmpinarea recurentei-pârâte .

Soluția instanței de recurs 5.1. Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului formulat de Curtea de Conturi, întrucât criticile de nelegalitate prezentate în cadrul acestuia pot fi subsumate motivelor de casare reglementate de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. 5.2. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate în cele două memorii de recurs, a apărărilor expuse în cadrul întâmpinărilor, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt fondate, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Așa cum s-a prezentat la pct. 1 al deciziei de față, controlul judiciar declanșat de recurenta-reclamantă are ca obiect verificarea legalității: - Încheierii nr. 33/06.08.2015 cu privire la respingerea de către Curtea de Conturi a României-Departamentul II a contestației administrative formulată de CNADNR pentru măsurile III.1, IV.1, IV.2, IV.3, IV.4; - Deciziei nr. 10/22.06.2015 emisă în baza Raportului de Control nr. x/22.05.2015. Prima instanță a admis, în parte, acțiunea reclamantei, în sensul că a anulat actele administrative contestate cu privire la măsurile prevăzute la punctele III.1, IV.2 și IV.4. Înalta Curte nu împărtășește soluția pronunțată în cauză. Criticile recurentelor, ce pot fi subsumate motivelor de casare prevăzute de: - art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. ("când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității"); - art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), sunt fondate . * Prima instanță a anulat măsurile III.1, IV.2 și IV.4, întrucât a apreciat că actele administrative prin care au fost adoptate nu au fost motivate în mod corespunzător de către autoritatea publică emitentă, în condițiile în care nu s-au analizat efectiv motivele de nelegalitate invocate de reclamantă. Cu titlul prealabil, Înalta Curte reține faptul că misiunea de control desfășurată de reprezentanții recurentei-pârâte la Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România S.A. a avut ca obiectiv Proiectul BERD 33.391/2006 pentru finanțarea construcției variantei ocolitoare a municipiului Constanța, iar concluziile acesteia s-au materializat în Raportul de control nr. x din 22.05.2015. Pe baza concluziilor din acest Raport a fost emisă Decizia nr. x/22.06.2015, care, la pct. III.1, menționează următoarele aspecte: "Planul de achiziții al proiectului nu a fost întocmit așa cum stabilesc prevederile legale, motiv pentru care acesta nu prezintă o imagine de ansamblu asupra volumului real al necesarului de fonduri și care să stea la baza achiziționării bunurilor și serviciilor în condiții de eficiență în cadrul proiectului prin priorități a acestora. Planul de achiziții publice nu a fost întocmit cu respectarea principiului bunei gestionări financiare a Proiectului (respectiv a principiilor de economicitate, eficiență și eficacitate), cu defalcare pe ani, astfel încât să se poată determina și stabili cu exactitate prioritizarea obiectivelor de investiții." La pct. IV.2 din Decizia analizată se consemnează: "În cazul contractului de consultanță pentru proiectarea și supervizarea variantei de ocolire a municipiului Constanța încheiat cu B. nr. 93/7320/19.04.2007 s-a constatat neefectuarea pregătirii profesionale a personalului CNADNR, conform prevederilor contractuale, ca urmare a realocării fondurilor în sumă de 50.000 euro fără justificarea renunțării la activitatea de instruire, la faza a III-a - supervizare lucrări." La pct. IV.4 din Decizia analizată se precizează: "Referitor la respectarea obligației de a angaja și utiliza bugetul Proiectului numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, în cazul Contractului de proiectare și execuție varianta de ocolire a municipiului Constanța nr. /11.09.2008 încheiat cu C. s-a constatat: efectuarea de cheltuieli neeligibile în cadrul Proiectului în sumă de 682.704 RON, fără TVA (echivalent a 160.000 euro) care au determinat majorarea valorii contractului, prin încheierea Actului adițional nr. x/2011 la Contractul de proiectare și execuție lucrări de construire a variantei de ocolire a municipiului Constanța." Aceste măsuri administrative a fost menținute prin încheierea nr. 33/06.08.2015 în care Curtea de Conturi a României - Departamentul II a respins contestația recurentei-reclamante. * Înalta Curte constată faptul că judecătorul fondului s-a rezumat să prezinte doar niște considerații teoretice referitoare la necesitatea motivării actelor administrative, fără să expliciteze concluzia la care a ajuns, respectiv cea referitoare la încălcarea principiului motivării actului administrativ. Într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său îl consideră justificat. Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului. Motivarea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar și neechivoc raționamentele instituției publice care a emis actul administrativ. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat. O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui. Verificând conținutul actelor administrative deduse judecății, Înalta Curte apreciază că este eronată concluzia primei instanțe în sensul că acestea nu sunt motivate în mod corespunzător de către emitent. * Contrar celor reținute de instanță, prin hotărârea pronunțată, recurenta-pârâtă a combătut atât precizările prezentate de auditorii de la A., cât și argumentele invocate de recurenta-reclamantă. În altă ordine de idei, instanța de control judiciar constată faptul că judecătorul fondului a precizat în cadrul sentinței contestate faptul că "odată cu administrarea probei cu înscrisuri prin raportul realizat de firma independentă de audit A., au fost lămurite aspectele financiare și de audit pe care pârâta nu le-a mai contestat. Pârâta nu a solicitat încuviințarea unui expert parte la efectuarea acestei analize complexe ce nu putea fi soluționată printr-o expertiză contabilă sau fiscală, întrucât măsurile III.1, IV.1, IV.2, IV.3 și IV.4 impuneau o verificare a tuturor circumstanțelor legale, financiare, contabile, tehnice și contractuale. De altfel, prin încheierea din 22.04.2016, Curtea a comunicat pârâtei un exemplar al raportului A., în baza art. 336 noul C. proc. civ., și nu au fost realizate obiecțiuni la acest raport." Înalta Curte nu împărtășește concluzia primei instanțe. Raportul A. reprezintă un înscris utilizat de recurenta-reclamantă pentru a proba susținerile sale pe aspectul supus analizei. Conform art. 330 alin. (1) și (5) C. proc. civ.: "(1) Când, pentru lămurirea unor împrejurări de fapt, instanța consideră necesar să cunoască părerea unor specialiști, va numi, la cererea părților sau din oficiu, unul sau 3 experți. (…). (5) La efectuarea expertizei în condițiile prevăzute la alin. (1) și (2) pot participa experți aleși de părți și încuviințați de instanță, având calitatea de consilieri ai părților, dacă prin lege nu se dispune altfel. În acest caz, ei pot să dea relații, să formuleze întrebări și observații și, dacă este cazul, să întocmească un raport separat cu privire la obiectivele expertizei." În contextul în care, cu privire la măsura analizată, se impunea punctul de vedere al unor experți de specialitate, instanța trebuia să pună în discuția părților și să încuviințeze administrarea probei cu expertiză tehnică de specialitate, cu obiectivele pe care aceasta urma să le stabilească. În condițiile în care, în cauză, nu s-a administrat proba cu expertiză tehnică de specialitate, recurenta-pârâtă nu avea de ce să propună expert parte, după cum în mod eronat a menționat judecătorul fondului în sentința contestată. De altfel, este de observat și faptul că judecătorul fondului nu analizat apărările formulate în cauză de către recurenta-pârâtă, prin prisma probatoriului depus de parte la dosar. * De asemenea, în ceea ce privește măsura instituită la pct. IV.2 din Decizia contestată, prima instanță nu a explicitat argumentele pentru care a ajuns la concluzia că nu a fost motivată de către emitent. Analizând conținutul Deciziei contestate, Înalta Curte reține faptul că măsura în discuție a fost stabilită în sarcina conducerii recurentei-reclamante în temeiul prevederilor art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată. Măsura a fost luată întrucât în cadrul misiunii de control derulate la CNADNR s-a constatat faptul că nu a fost efectuată pregătirea profesională a personalului acestei entități juridice, conform prevederilor contractuale, ca urmare a realocării fondurilor respective, în cuantum de 50.000 euro, la faza a III-a de supravizare a lucrărilor, fără a se motiva renunțarea la prestarea acestor servicii. Cu privire la această măsură, judecătorul fondului a menționat faptul că "realocarea sumelor provizionate pentru serviciile de pregătire profesională la faza a III-a a contractului putea fi realizată în baza art. 2.6 din condițiile generale ale contractului de consultanță nr. x/19.04.2007 încheiat de reclamantă cu B.." Instanța de control judiciar constată că prima instanță s-a pronunțat pe o chestiune care nu au făcut obiectul neregulii reținute de echipa de control. Într-adevăr, potrivit clauzelor contractuale, se putea face realocarea acestor fonduri. Însă, aspectul în discuție este acela că sumele nu au fost folosite potrivit destinației lor inițiale, respectiv pregătirea profesională, iar în timpul controlului echipei de audit nu i s-au prezentat documente care să probeze împrejurarea că această pregătire profesională nu era necesară personalului recurentei-reclamante. Nici în ceea ce privește măsura instituită la pct. IV.4 din Decizia contestată, prima instanță nu a arătat argumentele pentru care a ajuns la concluzia că nu a fost motivată de către emitent. Analizând conținutul Deciziei contestate, Înalta Curte reține faptul că măsura în litigiu a fost stabilită în sarcina conducerii recurentei-reclamante în temeiul prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, conform cărora, în situația în care se constată abateri de la legalitate și regularitate care au produs prejudicii, acestea se aduc la cunoștința entității verificate pentru ca aceasta prin acte proprii să determine întinderea exactă a prejudiciilor și să întreprindă demersurile necesare și legale în vederea recuperării lor. Concluzionând, în raport de aspectele anterior arătate, Înalta Curte apreciază faptul că cele trei măsuri analizate cuprind motivele de fapt și de drept care au condus la adoptarea lor de către recurenta-pârâtă. * La pct. IV.1 din Decizia analizată se consemnează: "Angajarea de fonduri publice și efectuarea plăților au fost realizate prin nerespectarea prevederilor legale privind exercitarea controlului financiar preventiv, respectiv angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor instituțiilor publice, precum și organizarea, evidența și raportarea angajamentelor bugetare și legale." Această măsură administrativă a fost menținută prin încheierea nr. 33/06.08.2015 pronunțată de Curtea de Conturi. Înalta Curte constată că judecătorul fondului nu analizat în mod efectiv legalitatea acestei măsuri, prin raportare la cadru legal aplicabil și la susținerile părților, ci s-a rezumat să citeze doar conținutul art. 2 pct. 30 din Legea finanțelor publice nr. 500/2002. * La pct. IV.3 din Decizia analizată se menționează: "În cazul contractului de proiectare și execuție varianta de ocolire a municipiului Constanța nr. /11.09.2008 încheiat cu C. s-a constatat efectuarea de cheltuieli, în sumă de 37.060.898,91 RON, pentru executarea unor lucrări neprevăzute în contract, fără solicitarea/aprobarea CNADNR și fără documente din care să rezulte necesitatea și oportunitatea acestora." Această măsură administrativă a fost menținută prin încheierea nr. 33/06.08.2015 pronunțată de Curtea de Conturi. Înalta Curte apreciază că prima instanță nu a motivat soluția de menținere a măsurii aflate în discuție, ci doar s-a rezumat să preia din apărările recurentei-pârâte. Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească va cuprinde, printre altele, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au alăturat cererile părților. În dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Astfel, conform jurisprudenței instanței de la Strasbourg, noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță internă, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuși, în mod real, problemele esențiale care i-au fost supuse și nu doar să reia pur și simplu concluziile unei instanțe inferioare. În același timp, dreptul la un proces echitabil include, printre altele, dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu are ca scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective, dreptul aflat în discuție nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observații sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată (cauza Albina împotriva României, cauza Gheorghe împotriva României). Cu alte cuvinte, art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, al argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența. Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătorești înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raționamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată. Curtea de apel nu a lămurit în mod corespunzător situația de fapt și de drept existentă în speța dedusă judecății. Or, cercetarea fondului cauzei presupune existența tuturor elementelor de rezolvare a fondului litigiului. În mod evident, în raport de cele anterior prezentate, sentința recurată nu corespunde cerințelor impuse de prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., fiind încălcat dreptul părților la un proces echitabil. De asemenea, Înalta Curte se află în imposibilitatea de a exercita în mod corespunzător atribuțiile de control judiciar. În aceste condiții, părților litigante li s-a cauzat o vătămare procesuală ce nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, pentru a asigura acestora accesul la dublul grad de jurisdicție. Prin urmare, instanța de control judiciar reține că sunt fondate motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ. Cu ocazia rejudecării, instanța de trimitere trebuie să administreze toate probele impuse pentru o completă cercetare a fondului cauzei, printre care proba cu expertiză de specialitate. * În raport de soluția pronunțată cu privire la acest motiv de casare, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea criticilor formulate de părți subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 și art. 498 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.