ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6471/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 24 martie 2016, reclamanta Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România SA, actuala Companie Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA (fosta CNADNR, actuala CNAIR) a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea încheierii nr. III/11 din 1 martie 2016 și a Deciziei nr. III/1 din 8 ianuarie 2016, în ceea ce privește măsurile dispuse la pct. I.1, I.12, I.13, II.17, II.18 și II.19.

Prin sentința civilă nr. 743 din 6 martie 2017 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal s-a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României; s-a anulat în parte încheierea nr. III/11 din 1 martie 2016 și Decizia nr. III/1 din 8 ianuarie 2016 emise de pârâtă, numai în ceea ce privește măsura dispusă la punctul II.19 din decizie și soluția de respingere a contestației împotriva acesteia; s-au menținut celelalte măsuri dispuse prin actele contestate și a fost obligată pârâta la plata către reclamantă a sumei de 5.100 RON, cu titlul de cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței civile nr. 743 din 6 martie 2017 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs atât reclamanta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA, cât și pârâta Curtea de Conturi a României, ambele recurente invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Recursul declarat de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României se încadrează în dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 6 și 8 C. proc. civ. invocându-se greșita interpretare și aplicare a legii în ceea ce privește măsura de anulare a măsurii dispuse la pct. 11.19 din Decizia nr. III/1 din 8 ianuarie 2016 și a Încheierii nr. III/11 din 1 martie 2016 și existența unei motivări contradictorii pe situația de fapt, motivare nu justifică pe deplin soluția de admitere în parte a acțiunii și de anulare în parte a actelor contestate.

Recurenta-pârâtă arată că prima instanță pe situația de fapt a reținut în ceea ce privește măsura de la pct. II.19 din decizie, privind stabilirea întinderii prejudiciului determinat de pretinsa suplimentare artificială a cantităților la anumite articole de deviz în Lista de cantități nr. 1 - Anexa 3.1, anexă la Caietul de sarcini și recuperarea acestuia, Curtea de Apel a reținut că nu se justifică " întrucât se întemeiază pe o premisă ce s-a dovedit a fi eronată, aceea că în speță ar fi trebuit să se recurgă, pentru preluarea denivelărilor, la o sporire cu 10 Kg/mp a cantității de mixtură asfaltică.

Instanța de fond a reținut faptul că "chiar dacă stabilirea unei grosimi medii de 2 cm pentru stratul de egalizare nu a fost justificată obiectiv, trebuie să constate că nu apare ca o soluție nerezonabilă în contextul în care pârâta nu a identificat situații concrete în care necesarul de preluare a denivelărilor să fi putut fi rezolvat prin aplicarea unui strat de egalizare mai subțire."

Instanța de fond a reținut faptul că " în absența altor indicații în normative cu privire la grosimea stratului de egalizare, concluzia care se impune este că aceasta se va determina, potrivit pct. 4.3 din Normativul AND 605/2013 în funcție de necesarul de preluare a denivelărilor existente la stratul suport vechi, apărute datorită circulației, ceea ce presupune o determinare de la caz la caz."

Pe de altă parte, instanța de fond a reținut că, deși la momentul atribuirii acordurilor cadru pentru lucrările de întreținere periodică a covoarelor asfaltice, nu se cunoșteau sectoarele de drum ca urmau a face obiectul lucrărilor și nici starea fizică a acestora, odată încheiat acordul-cadru, lista de cantități nr. 1 a devenit obligatorie, practica fiind aceea că, în fiecare caz în parte, s-a aplicat stratul de egalizare de 2 cm, indiferent de situația reală a denivelărilor existente la sectorul de drum unde s-au realizat lucrările efective.

Recurenta-pârâtă invocă în raport de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. existența unei motivări contradictorii pe situația de fapt considerente care nu justifică soluția de admitere a acestui capăt al contestației.

Acesta deoarece prima instanță a apreciat că în mod nejustificat reclamanta a majorat cantitățile de materiale, manoperă, utilaje și transport cu 50% pentru "preluarea denivelării", fără a se prezenta o fundamentare a acestei necesității a anulat această măsură exclusiv în baza raportului de expertiză fără a exista o motivare cu privire la justificarea înlăturării acestei măsuri în condițiile în care instanța de fond a constatat că reclamanta nu a urmat procedura legală de avizare obligatorie conform Normativului privind întreținerea și repararea drumurilor publice - Indicativ AND 554-2002, fiind avizat doar caietul general de sarcini care nu cuprinde indicații cu privire la grosimea stratului de egalizare ceea ce conduce în mod clar la concluzia conform căreia, avizarea acestuia nu acoperă stabilirea respectivei grosimi la valoarea de 2 cm.

Mai mult decât atât, Curtea de Apel a constatat, "cu privire la avizarea documentațiilor tehnico-economice întocmite pentru încheierea contractelor subsecvente, cu referire la sectoarele concrete de drum supuse lucrărilor de întreținere, Curtea reține că nici aceasta nu este, teoretic, nu este de natură a suplini avizarea listei de cantități prin care s-a stabilit la 2 cm grosimea stratului de egalizare întrucât, la momentul respectiv prețul unitar stabilit ca efect al aplicării listei de cantități devenise obligatoriu între părțile acordului-cadru, nemaiputând suferi modificări, chiar dacă situația din teren nu ar fi reclamat decât un strat de egalizare de 1 cm."

În raport de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. recurenta-pârâtă invocă greșita interpretare și aplicare a legii în ceea ce privește aplicarea legalității măsurii anulate astfel cum acesta a fost cuprinsă în Nota de constatare nr. x din 2 martie 2015 emisă de Comisia de Conturi Dolj și 6.1.1. Efectuarea de plăți pentru produse/lucrări/servicii neexecutate/nerecepționate în cantitatea facturată și plătită aferent lucrărilor de întreținere periodică drumuri.

Recurenta-pârâtă arată că în mod nelegal prima instanță și-a însușit concluzia raportului de expertiză efectuat în cauză, probă care nu este de natură să infirme legalitatea măsurilor dispuse de Camera de Conturi Dolj.

La valorile stabilite de către auditorii publici externi din cadrul Camerei de Conturi Dolj, care au refăcut calculele pe baza prețului unitar ofertat recalculat și au determinat ca fiind sume acceptate necuvenit la decontare din surse bugetare în valoare de 321.021,7 RON (TVA inclus), vor trebui cuprinse și sumele ce rezultă din recalcularea cantității în tone a stratului de uzură din beton asfaltic.

Iar abaterea reținută care se referă la utilizarea unei documentații neavizată de factori competenți și de nefundamentarea modificării unor articole din Indicatorul de Norme de decizie pentru Lucrări de Drumuri "D" în scopul majorării cantităților prevăzute de aceste articole de deviz utilizat ulterior la licitația prețului unitar pe 100 mp executați.

Se solicită admiterea recursului casarea în parte a sentinței atacate în sensul respingerii în tot a acțiunii și menținerii ca legale a Deciziei nr. III/1 din 8 ianuarie 2016 și a Încheierii nr. III/11 din 1 martie 2016 inclusiv în ceea ce privește măsura decisivă la pct. II.19.

Recursul declarat de recurenta-reclamantă Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. se încadrează în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocându-se greșita interpretare și aplicare a legii de către instanța de fond pe două aspecte de nelegalitate.

Primul vizează fondul cauzei și respingerea ca nelegală a contestației formulate privind măsurile dispuse la pct. I1, I.12, I.13, II17 și II18 care au fost respinse în mod nelegal de instanță. Se solicită în raport de Aspectele invocate pentru fiecare măsură menținută rejudecarea în sensul anulării acestora ca nelegale pentru motivele invocate în cal cererii de recurs.

Expunerea lor în concret va fi analizată cu ocazia analizării acestui recurs alături de recursul formulat de autoritatea pârâtă.

Al doilea aspect de nelegalitate privește interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 453 și 451 C. proc. civ. privind acordarea cheltuielilor de judecată.

Se solicită casarea în parte a sentinței și acordarea în totalitate a cheltuielilor de judecată pentru suma de 5.000 RON onorariu de expertiză avându-se în vedere că expertiza tehnică a privit măsura de pct. 19 ce a fost anulată de prima instanță.

Pe recurs se solicită admiterea declarat de reclamanta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA casarea sentinței atacate în sensul admiterii în tot a acțiunii astfel cum a fost formulată și anulării actelor contestate.

La dosar părțile au depus la dosar întâmpinări față de recurs declarat de partea adversă, fiecare parte solicitând respingerea recursului declarat de recurenta-pârâtă, respectiv recurenta-reclamantă.

Analizând recursurile declarate în raport de motivele invocate, Curtea le apreciază pentru următoarele considerente ca nefondate, în cauză nefiind îndeplinite condițiile motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și respectiv pct. 8 C. proc. civ.

Recursul declarat de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României privește aspecte de nelegalitate care au fost încadrate în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondat în cauză neputându-se reține existența unei motivări contradictorii care nu ar susține soluția de admitere în parte a acțiunii respectiv soluția de anulare a Măsurii de la pct. 19 din Decizia nr. III/1 din 8 ianuarie 2016.

În cauză prima instanță a respectat dispozițiile art. 425 lit. b) C. proc. civ. în sensul că soluția de admitere a acțiunii a fost determinată de o anumită situație de fapt rezultată din raportul de expertiză contabilă efectuat în cauză.

Faptul că din punct de vedere formal s-a constatat de prima instanță că raportul de control a respectat procedura de emitere nu poate fi apreciată ca o contradictorialitate a considerentelor primei instanțe.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este nefondat în cauză sentința atacată fiind dată cu aplicarea corectă a legii în raport de situația de fapt și de probele administrate în special de concluzia raportului de expertiză contabilă efectuat în cauză.

Criticile din cadrul acestui motiv de recurs nu vizează încălcarea sau interpretarea greșită a anumitor norme de drept ci aplicarea în cauză a concluziilor raportului de expertiză tehnică efectuat în cauză. Iar în cauză concluziile acestui raport au fost corect aplicate, fiind necesare pentru verificarea constatării auditorului public în ceea ce privește cantitatea de astfel necesară unei denivelări. În cauză neregula constatată o reprezintă presupuse deficiențe în mecanismul tehnic de realizare a covoarelor asfaltice cu preluare denivelări, fiind apreciate ca nelegale sumele avansate pentru realizarea fiecărui tip de covor asfaltic.

Având în vedere concluziile tehnice de specialitate ca singură probă care putea lămuri din punct de vedere tehnic decovergențele dintre părți, prima instanță a apreciat corect în sensul nelegalității măsurii de la pct. II19. Aceasta deoarece, premisa pe situația de fapt avută în vedere de autoritatea pârâtă este eronată în sensul că ar fi trebuit să fie aprobată o cantitate suplimentară de 10 kg/mp a cantității de mixtură asfaltică pentru preluarea denivelărilor. Iar prin raportul de expertiză efectuat în cauză s-a stabilit necesitatea folosirii unei cantități mai mari de mixtură asfaltică decât cele stabilite prin lista de cantitate și care pot fi decontate în cadrul contractelor subsecvente, corespunzătoare unor staturi de preluare a denivelărilor mai groase de 2 cm.

Recursul declarat de recurenta-reclamantă este apreciat de Curte ca nefondat pentru următoarele considerente:

În cauză aspectele de nelegalitate din recurs vizează nelegala respingere a cererii de anulare ce viza măsurile de la pct. I.1, II2, II3, II17 și II18 din Decizia nr. III/1 din 8 ianuarie 2016 și a încheierii din 1 martie 2016 emise de autoritatea pârâtă.

Curtea verificând în concret susținerile din recurs care au fost invocate și în fața instanței de fond apreciază ca fiind dată cu aplicarea corectă a legii soluția de respingere a unor măsuri dispuse prin actele contestate.

În ceea ce privește măsura de pct. I1 prin care s-a dispus în sarcina reclamantei "Analiza soldurilor de imobilizări corporale în curs de execuție, identificarea sumelor înregistrate eronat și evidențierea acestora în conturile corespunzătoare în condițiile legii", Curtea apreciază că nu poate fi reținută nelegalitatea acestei măsuri pe considerentul că a fost remediată această abatere ulterior emiterii actului de control. Aceasta deoarece înlăturarea abaterilor de la legalitate și regularitate reprezintă o obligație din partea reclamantei ca entitate verificată.

Măsurile de la pct. I12 și I13 din Decizi în mod corect au fost apreciate ca legale de prima instanță ele fiind parțial distincte de Măsura de la pct. II19 față de care instanța a apreciat-o ca nelegală și a dispus anularea. Aceasta chiar dacă obiectivele expertizei au fost comune pentru măsurile de la pct. I 12, I 13 și II19.

Prin sentința recurată, instanța de fond a reținut că " măsurile dispuse la pct. 1.12 și 1.13 din decizie apar ca fiind pe deplin justificate, ele tinzând la elaborarea unui caiet de sarcini care să permită cuantificarea cât mai exactă a lucrărilor efectiv realizate și a contravalorii acestora, ținând seama de situația concretă a denivelărilor existente la fiecare sector de drum iar pe de altă parte, respectarea procedurilor de avizare și aprobare a caietului de sarcini conform Normativului AND 554-2002."

În mod corect instanța de fond a reținut că măsurile de la pct. 1.12 și 1.13 din decizia Curții de Conturi tind la elaborarea unui caiet de sarcini care să permită cuantificarea cât mai exactă a lucrărilor efectiv realizate și a contravalorii acestora, ținând seama de situația concretă a denivelărilor existente la fiecare sector de drum iar pe de altă parte, respectarea procedurilor de avizare și aprobare a caietului de sarcini conform Normativului AND 554-2002.

Aceste măsuri au fost dispuse pentru remedierea abaterilor consemnate la Secțiunea 6 din actul de control rezultate din "Verificarea aspectelor consemnate în notele de constatare întocmite de camerele de conturi" - în cauză în Nota de constatare nr. x din 2 martie 2015 întocmită de Camera de Conturi Dolj nota de control care face parte integrantă din actul de control emis în ceea ce o privește pe reclamantă.

Iar faptul că au fost contestată o serie de abateri în cadrul procedurilor de achiziție publică pe lucrările și cantitățile avizate și recalcularea unor sume prin reevaluarea cantităților în tone a stratului de uzură din betonul asfaltic nu pot fi reținute ca măsuri nelegale în raport de soluția de anulare a Măsurii II19. Această soluție de anulare a avut caracter distinct și s-a bazat pe raportul de expertiză contabilă, pe o anumită situație de fapt care privea soluțiile tehnice cu privire la grosimea medie de 2 cm a stratului de preluare a denivelărilor.

În ceea ce privește măsura de la pct. II.17 din decizie prin care s-a impus conducerii entității verificate "Stabilirea întinderii prejudiciului determinat de plata nelegală a premiilor acordate salariaților din fondurile de salarii pe anii 2013 și 2014 și recuperarea acestuia, inclusiv a foloaselor nerealizate, în condițiile legii", instanța de fond a menținut-o ca fiind legală și temeinică, având ca și raționament la bază faptul că, "CNADNR avea obligația încadrării cheltuielilor cu salariile în totalul prevederilor bugetare aprobate pentru cheltuielile salariale. Încadrarea cheltuielilor în prevederile bugetare numai la lit. c) "alte bonificații (conform CCM) în contextul depășirii prevederilor bugetare pe total cheltuieli, nu reprezintă temei legal pentru acordarea premiilor în anii 2013, 2014 și nu poate conduce la nelegalitatea constatării și a măsurii dispuse de Curtea de Conturi".

Această măsură a fost dispusă deoarece s-a constatat acordarea și plata nelegală a unor prime din fondurile de salarii pe anii 2013 și 2014 în condițiile depășirii prevederilor bugetare aprobate.

Fapt de necontestat recurenta-reclamantă a depășit prin acordarea primelor fondul de salarii aprobat pentru anii 2013 și 2014 dar invocă faptul că a fost sancționată contravențional pentru această abatere, iar pe fond invocă faptul că nu-i sunt aplicabile prevederile art. 731 din Legea nr. 500/2002 deoarece cheltuielile de personal sunt finanțate exclusiv din venituri proprii.

Instanța nu va reține această apărare deoarece nu există o dispoziție expresă care să prevadă că suportarea cheltuielilor de personal se face exclusiv din venituri proprii.

Iar în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 84/2013 deoarece sursele proprii de finanțare pentru acoperirea integrală a cheltuielilor de administrare și funcționare neputându-se reține, în lipsa unei dispoziții exprese că sunt incluse și cheltuieli de personal.

În ceea ce privește măsura de la pct. II18 din Decizia nr. III/1 din 8 ianuarie 2016 prin care s-a impus - stabilirea întinderii prejudiciului determinat de efectuarea de plăți pentru servicii neexecutate/nerecepționate și recuperarea acestuia, Curtea apreciază că pe situația contractelor analiza de fapt a primei instanțe este corectă neexistând aspecte de nelegalitate care să infirme constatările primei instanțe.

Iar stabilirea întinderii în concret a prejudiciului determinat de efectuarea de plăți pentru servicii neexecutate este în sarcina reclamantei ca entitate verificată Legea nr. 94/1992 și nu în atributul Curții de Conturi ca entitate de audit.

În ceea ce privește aspectul de nelegalitate privind cheltuielile de judecată în sensul acordării în totalitate a cheltuielilor de judecată reprezentând onorariu de expertiză, Curtea îl apreciază ca nefondat.

În cauză prima instanță a aplicat corect dispozițiile art. 451 - 453 C. proc. civ. obligând intimata Curtea de Conturi, ca parte căzută în pretenții pe măsura anulată de la pct. II19 la 1/2 din cuantumul total al sumei reprezentând onorariu de expertiză.

Reducerea a fost nejustificată de faptul că expertiza a avut mai multe obiective ce vizau și măsurile menținute de instanță de la pct. I12 și I13. Aceasta deoarece deși s-a constatat de prima instanță interdependența celor trei măsuri au fost anulate actele contestate numai în ceea ce privește măsura de la pct. II19.

Iar acordarea cheltuielilor de judecată s-a făcut cu respectarea dispozițiilor art. 453 alin. (2) C. proc. civ.

Față de cele expuse mai sus, Curtea în baza art. 496 -497 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004 va respinge recursurile ca nefondate menținând ca legală și temeinică sentința pronunțată de instanța de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurenta-reclamantă Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. și de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României împotriva Sentinței civile nr. 743 din 6 martie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 19 decembrie 2019.

GGC - LM