ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4696/2021

Asupra conflictului negativ de competență;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele;

Prin cererea înregistrată la data de 31.07.2020 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Universitatea A.din Târgoviște, în contradictoriu cu pârâții Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman din Cadrul Ministerului Educației și Cercetării și Ministerul Educației și Cercetării, a solicitat:

Prin Sentința nr. 219 din data de 25.02.2021, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția necompetenței teritoriale, invocată de pârâta OI POCU MEC și a declinat competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta Universitatea A.din Târgoviște, în contradictoriu cu pârâții Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman din Cadrul Ministerului Educației și Cercetării și Ministerul Educației și Cercetării, în favoarea Curții de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această sentință, Curtea de Apel a reținut că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea 554/2004, reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului.

Conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public", iar conform art. 2 alin. (1) lit. b) din lege, "autoritate publică" este definită drept "orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică".

Totodată, potrivit art. 2 alin. (1) lit. e) din O.U.G. nr. 66/2011, sunt autorități cu competențe în gestionarea fondurilor europene - autoritățile de management în cadrul programelor finanțate din instrumente structurale, de coeziune, din Fondul European pentru Pescuit, din fondurile europene structurale și de investiții, din Fondul european pentru ajutorarea persoanelor defavorizate, din fonduri aferente Instrumentului de asistență pentru preaderare, autoritățile care asigură gestionarea Instrumentului european de vecinătate și parteneriat ENPI, Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, Agenția de Plăți și Intervenție în Agricultură în cadrul programelor de finanțare a politicii agricole comune pentru perioadele de programare 2007 - 2013 și 2014 - 2020, agențiile de implementare - inclusiv Ministerul Fondurilor Europene - în cadrul programelor PHARE, Ministerul Fondurilor Europene în cadrul Facilității Schengen, al Facilității de tranziție, al Mecanismului financiar SEE 2004 - 2009, cu excepția proiectelor delegate, operatorii de program în cadrul Mecanismului financiar SEE 2009 - 2014 și al Mecanismului financiar norvegian 2009 - 2014, autoritățile naționale responsabile de participarea României la alte programe finanțate din fonduri europene, structurile de control de prim nivel pentru programele de cooperare teritorială europeană și autoritățile care asigură gestionarea Fondului de Solidaritate al Uniunii Europene - FSEU.

De asemenea, conform art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011, reprezintă "beneficiar" "orice persoană fizică sau juridică de drept public ori privat, așa cum este aceasta definită pentru Secare program în reglementările europene incidente și documentele programului respectiv și care este fie direct sau indirect parte în contractul/acordul/decizia/ordinul de finanțare finanțat integral sau parțial din fonduri europene și/sau fonduri publice naționale aferente acestora ori, după caz, din fonduri provenite de la alți donatori publici internaționali, fie persoană fizică sau juridică îndreptățită să primească, numai pe baza unei cereri de plată, subvenții ori ajutoare care sunt finanțate din instrumentele de finanțare apoliticii agricole comune, în conformitate cu prevederile legale naționale și/sau comunitare în vigoare".

Ca atare, din analiza sistemică și logică a acestor prevederi, Curtea a reținut că în contenciosul administrativ subiectiv este dedus judecății raportul de drept administrativ ce se naște între o autoritate publică și o persoană vătămată, ca regulă generală acestea fiind și persoanele cu calitate procesuală pasivă și activă.

Aplicând dispozițiile legale situației de fapt existente în prezenta cauză, Curtea a constatat că, potrivit Contractului de finanțare nr. x încheiat între reclamantă și autoritatea publică pârâtă, reclamanta Universitatea A.din Târgoviște are calitatea de beneficiar.

Având în vedere ansamblul dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, rezultă astfel că în raportul de drept administrativ dedus judecății, Universitatea A.din Târgoviște nu are calitatea de autoritate publică în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, aceasta fiind beneficiarul contractului de finanțare, ci pârâta este organul de stat care acționează în regim de putere publică, iar în virtutea competenței legale, de gestionare a fondurilor europene a și emis actele administrative contestate în prezenta cauză, reclamanta având în speță, calitatea de persoană vătămată și acționând ca subiect de sezină pentru protejarea propriilor drepturi sau interese legitime invocate în contradictoriu cu autoritatea publică emitentă a actelor administrative contestate.

Curtea a observat totodată faptul că prin art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a presupus două ipoteze. Prima privește reclamantul persoană fizică și persoana juridică de drept privat, fiind stabilită competența teritorială în favoarea acesteia, iar cea de-a doua privește reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată, fiind stabilită în mod analog competența în favoarea persoanei fizice sau juridice de drept privat, în textul legal fiind menționată noțiunea de "pârât", fără nicio distincție. Această din urmă concluzie, anume stabilirea competenței teritoriale în favoarea persoanei fizice sau juridice de drept privat și în situația în care este pârâtă, este fundamentată pe criteriul dezechilibrului de putere în cadrul raportului juridic de drept administrativ. Altfel spus, așa cum rezultă din art. 10 alin. (3), în situația în care există un diferend juridic între părțile raportului juridic de drept administrativ, instanța competentă urmărește partea care este într-un dezavantaj.

Norma de competență este edictată în favoarea acelei părții din raportul juridic de drept material care nu are aceleași resurse pe care le are statul, acesta din urma având, în esență, un avantaj al resurselor față de oricare persoană fizică sau juridică.

Articolul 10 alin. (3) nu definește pârâtul, făcând vorbire doar de reclamant, astfel încât devine necesară interpretarea din partea instanțelor, iar dacă prima teză stabilește competența în favoarea reclamantului atunci când acesta este persoană fizică sau juridică de drept privat, fiind de presupus că pârâtul poate fi doar statul - împrejurare ce reiese din configurația raportului juridic de drept material, administrativ, a doua teză privește raportul juridic procesual din sens invers, adică ipoteza în care statul este reclamant, competența fiind, din nou, stabilită în favoarea pârâtului.

Deși "pârâtul" nu este definit în niciun fel în teza a doua, nu se poate presupune că textul se referă exclusiv la persoana fizică sau juridică de drept privat, întrucât raportul juridic administrativ poate presupune ca ambele părți să fie reprezentante ale statului (lato sensu), singura interpretare care conferă sens logic regulii prevăzute la art. 10 alin. (3) fiind cea privind favorizarea părții aflate într-o poziție de inferioritate cu statul, indiferent dacă aceasta este o persoană fizică, o persoană juridică de drept privat, o persoană juridică de drept privat asimilată unei autorități publice sau o persoană juridică de drept public, întrucât o altă interpretare ar conduce la lipsa rațiunii alegerii competenței in favorem.

Calitatea de persoană juridică de drept public are relevanță procesuală din punctul de vedere al competenței doar în situația în care această calitate dă naștere unui raport juridic de drept material dezechilibrat, respectiv atunci când persoana juridică de drept public acționează în regim de putere publică, deci cu puteri discreționare, ipoteză în care se poate apăra interesul pârâtului prin judecarea litigiului cât mai aproape de sediul/domiciliul acestuia.

Per a contrario, când configurarea raportului juridic de drept material nu presupune acționarea în regim de putere publică a unei persoane juridice de drept public, rațiunea celei de-a doua teze încetează să mai existe, textul legal apărând astfel ca lipsit de orice finalitate. Altfel spus, persoana juridică de drept public sesizează instanța de la sediul/domiciliul pârâtului doar în cazul în care acționează ca o parte cu puteri exorbitante, respectiv în calitate de autoritate publică ce acționează în regim de putere publică.

Rațiunea stabilirii competenței în favoarea persoanei fizice sau juridice de drept privat, indiferent dacă este reclamant sau pârât, conduce la concluzia că norma de competență de la art. 10 alin. (3) trebuie să fie interpretată nu literal, ci în spiritul acesteia, întrucât doar această interpretare poate realiza scopul legii, anume protecția suplimentară acordată părții vulnerabile. În plus, trebuie observat faptul că, în situația în care, în aceeași materie a O.U.G. nr. 66/2011, dacă ar avea calitate de reclamant o persoană juridică de drept privat ce contestă o decizie emisă de autoritatea de management în cadrul derulării unui contract de finanțare nerambursabilă, competența s-ar fi stabilit indubitabil în favoarea instanței de la sediul reclamantei.

Or, nu există niciun argument pentru care nu s-ar aplica aceeași regulă de interpretare și în ipoteza unui raport juridic litigios identic, în care reclamantul este o persoană juridică de drept public, atât timp cât acesta nu acționează în regim de putere publică, ci într-o poziție de inferioritate în raport cu autoritatea de management.

În consecință, având în vedere că prin Legea nr. 212/2018, care a modificat Legea nr. 554/2004, a fost instituită o competență teritorială exclusivă de la care părțile nu pot deroga, Curtea a admis excepția necompetenței teritoriale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, instanța cu competență de atribuțiune de la sediul reclamantei.

Cauza a fost înregistrată la data de 11.06.2021 pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2021.

Prin Sentința nr. 114 din data de 21.07.2021, Curtea de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, a admis excepția necompetenței teritoriale a Curții de Apel Ploiești, invocată din oficiu și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această sentință, Curtea de Apel a reținut că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 212/2018, reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului.

Textul de lege menționat, reglementează o competență teritorială exclusivă în favoarea instanței de la domiciliul sau sediul reclamantului, atunci când acesta este o persoană fizică sau juridică de drept privat și o competență teritorială exclusivă în favoarea instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului, când reclamantul este autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora.

Nu se poate ignora însă că reclamanta este încadrată în noțiunea de autoritate publică, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, care include în această definiție persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.

Universitatea A.din Târgoviște a fost înființată prin H.G. nr. 288/1992 ca instituție de învățământ superior, persoană juridică de drept privat și de utilitate publică, parte a sistemului național de învățământ.

Așadar Universitatea A.este potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, asimilată autorităților publice, situație în care sunt aplicabile dispozițiile art. 10 alin. (3) teza a II-a și nu ale art. 10 alin. (3) teza I din Legea nr. 554/2004, competența teritorială exclusivă aparținând Curții de Apel de la sediul pârâtului, respective Curții de Apel București.

Curtea a mai reținut că inexistența unor norme speciale derogatorii de la regula cuprinsă în art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, pentru situația în care reclamantul, deși asimilat unei autorități publice, nu acționează în regim de putere publică în raportul juridic de drept material, ci este chiar persoana vătămată, împiedică instanțele la o interpretare extensivă a textului legal, în sensul invocat de Curtea de Apel București.

Ceea ce interesează potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în determinarea competenței teritoriale în contenciosul administrativ, este aptitudinea generală a reclamantei de a presta un serviciu public, în regim de putere publică la care se referă art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2005 și nu calitatea sa de reprezentant al statului în raportul juridic de drept material dedus judecății.

Față de aceste considerente, în temeiul art. 132 alin. (3) rap. la art. 129 alin. (2) pct. 3 C. proc. civ., instanța a admis excepția necompetenței teritoriale a Curții de Apel Ploiești și a declinat competența de soluționare a acțiunii în contencios administrativ în favoarea Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal.

Ivindu-se conflictul negativ de competență a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, pentru soluționarea acestuia.

Pentru a hotărî astfel, se au în vedere considerentele arătate în continuare.

În ceea ce privește cadrul procesual se constată că, prin cererea dedusă judecății s-a solicitat anularea unor acte administrativ-fiscale, respectiv anularea Deciziei nr. x/16.06.2020, emisă în soluționarea Contestației UVT nr. 1164/11.03.2020 și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x 1.02.2020.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competență între cele două instanțe, îl constituie problema instanței competente teritorial să soluționeze cauza, în raport cu prevederile legale incidente.

Înalta Curte constată că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 212/2018, reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului.

Textul de lege menționat, reglementează o competență teritorială exclusivă în favoarea instanței de la domiciliul sau sediul reclamantului, atunci când acesta este o persoană fizică sau juridică de drept privat și o competență teritorială exclusivă în favoarea instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului, când reclamantul este autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora.

Înalta Curte constată că Universitatea A.din Târgoviște a fost înființată prin H.G. nr. 288/1992 ca instituție de învățământ superior, persoană juridică de drept privat și de utilitate publică, parte a sistemului național de învățământ.

Rezultă că reclamanta este încadrată în noțiunea de autoritate publică, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, care include în această definiție persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.

Așadar Universitatea A.este potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, asimilată autorităților publice, situație în care sunt aplicabile dispozițiile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, competența teritorială exclusivă aparținând Curții de Apel de la sediul pârâtului, respective Curții de Apel București.

Pentru considerentele expuse și în conformitate cu dispozițiile art. 135 alin. (1) și (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei, în primă instanță, în favoarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta Universitatea A.din Târgoviște și pârâții Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman din cadrul Ministerului Educației și Cercetării și Ministerul Educației și Cercetării în favoarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 13 octombrie 2021.

GGC - NN