ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4903/2022

Ședința publică din data de 26 octombrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/19.07.2017, (în urma declinării de competență dispusă prin sentința nr. 2595/08.12.2017 a Tribunalului Dâmbovița) reclamanta Universitatea Valahia din Târgoviște a chemat în judecată pe pârâta Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman din cadrul Ministerului Educației, solicitând anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență cu nr. 01/9079/SICSN/19.10.2016, față de invalidările de cheltuieli menținute de către pârâta OIPOSDRU - MENCS, precum și a Deciziei OIPOSDRU - MENCS nr. 0I/78/ES/17.01.2017 de soluționare a contestației îndreptate împotriva procesului-verbal.

Prin sentința nr. 449 din 17 noiembrie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Universitatea Valahia din Târgoviște, în contradictoriu cu pârâta Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman din cadrul Ministerului Educației Naționale, ca nefondată.

Împotriva sentinței curții de apel a declarat recurs reclamanta Universitatea Valahia din Târgoviște, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței și, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare; în subsidiar, rejudecarea cauzei pe fond, cu consecința admiterii acțiunii.

Raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a invocat încălcarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. și art. 6 par. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, arătând că imperativul legal al motivării corespunzătoare a hotărârii judecătorești nu a fost respectat, întrucât instanța de fond nu s-a pronunțat asupra argumentelor sale privind încadrarea cu cheltuielile legate de managementul proiectului în valoare de 175.577,50 RON, sub valoarea procentului de 15% din valoarea totală eligibilă, cu respectarea obligațiilor art. 3 alin. (3) și (5) din contractul de finanțare, în condițiile în care din raportul de expertiză judiciară efectuat în cauză reiese că toate obiectivele proiectului au fost îndeplinite, cu cheltuieli mai mici decât cele aprobate în bugetul contractului de finanțare, fără a argumenta, în concret, motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței și care au condus la respingerea cererii și argumentele pentru care au fost înlăturate aceste susțineri.

În aceste condiții, apreciază că i-a fost încălcat dreptul la un proces echitabil și i s-a cauzat o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin aplicarea prevederilor art. 498 alin. (2) C. proc. civ., respectiv casarea în totalitate a sentinței atacate și trimiterea spre rejudecare la aceeași instanță, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauza

Raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta -reclamantă invocă interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 3 alin. (3) și alin. (5) din contractul de finanțare x, în ceea ce privește modalitatea de calcul a procentelor maxime de 15% pentru cheltuieli management de proiect și 10% pentru cheltuieli tip FERD, prin raportare la cheltuielile eligibile validate ale proiectului.

În opinia recurentei, concluzia instanței este eronată întrucât are ca premisă procentele aplicate cheltuielilor eligibile finale validate ale proiectului, care s-au situat la valoarea de 877.033,71 RON, în acest sens diminuându-se valorile cu sumele de 44.022,44 RON (pentru cheltuielile cu manangementul proiectului) și cu 36.996,55 RON (pentru cheltuieli de tip FEDR), acestea fiind calificate cheltuieli neeligibile.

Raportarea la plafonul cheltuielilor eligibile validate finale reprezintă un raționament greșit, cu încălcarea art. 3 alin. (3) din Contractul de finanțare- Valoarea proiectului, care prevede în mod expres modul de calcul al cheltuielilor eligibile legate de mangement proiectului-resurse umane, procentul lor fiind fixat la maxim 15% din cheltuielile eligibile ale proiectului.

În privința cheltuielilor de tip FEDR, acestea sunt stabilite în Ghidul Solicitantului - Condiții Generale și trebuie să însumeze maximum 10% din valoarea totală eligibilă a proiectului.

În speță, s-a stabilit în mod eronat suma ce reprezintă valoarea totală eligibilă a proiectului întrucât, conform art. 3 din Contractul de finanțare, "valoarea totală eligibilă a proiectului este definită ca fiind suma cofinanțărilor, respectiv: Valoarea eligibilă a finanțării nerambursabile acordată din FSE + Valoarea eligibilă a finanțării nerambursabile acordată din bugetul național + Contribuția eligibilă a Beneficiarului", iar valoarea totală eligibilă a proiectului este estimată la 1.232.639,3 RON (fără TVA).

Soluția convenită de părți nu poate fi alta decât cea reglementată prin dispozițiile art. 3 alin. (5) din contractul de finanțare. Aceste prevederi contractuale compară valoarea validată cu valoarea totală eligibilă estimată la alin. (1) al aceluiași articol, precizând că, în cazul în care, la sfârșitul proiectului, vor fi diferențe între cele două valori, procentul de decontare se raportează "la aceasta din urmă", respectiv la valoarea eligibilă estimată prevăzută la alin. (1).

De altfel, este și logic ca aceste procente să se aplice la valoarea totală eligibilă estimată întrucât costul aferent managementului de proiect, de exemplu, se stabilește chiar de la începutul implementării proiectului. Nu poate fi acceptată ideea că beneficiarul finanțării poate cunoaște valoarea eligibilă a cheltuielilor cu managementul abia la sfârșitul perioadei de implementare a proiectului, întrucât o astfel de situație l-ar pune în imposibilitatea de a avea o previziune bugetară clară, respectiv în situația de a nu putea asigura o bună gestiune financiară a fondurilor europene alocate.

Prin raportare la aceste dispoziții, recurenta-reclamantă apreciază că s-a încadrat cu cheltuielile legate de managementul proiectului în valoare de 175.577,50 RON, sub valoarea procentului de 15% din valoarea totală eligibilă a proiectului, fiind depășită doar cu un procent valoarea cheltuielilor de tip FEDR (124.699,92) din valoarea totală eligibilă a proiectului, adică 1.232.639,34 RON, valoare aprobată la demararea contractului.

În ceea ce privește Instrucțiunea AMPOSDRU nr. 103/18.03.2015 susține că la data emiterii acesteia, proiectul x se afla în cea de-a unspezecea lună din totalul celor 18 de implementare. Până la data de 18.03.2015, efectuase toate cheltuielile de tip FEDR și angajase contracte cu personal pentru asigurarea managementului contractului, astfel încât aceste cheltuieli vizate de Instrucțiunea în cauză, fuseseră realizate și nu mai puteau lua măsuri de adaptare la noile cerințe.

Mai mult, la momentul efectuării cheltuielilor era obiectiv imposibil să cunoască valoarea totală eligibilă validată, atâta vreme cât, în contractul de finanțare cât și în celelalte documente subsecvente, nu a fost stabilit modul de calcul al acestora.

Prin urmare, în cauză nu se putea face aplicarea Instrucțiunii nr. 103/18.03.2015, în condițiile în care actul în cauză vine să supra reglementeze o dispoziție legală în baza căreia a fost încheiat contractul. Or, până la data emiterii Instrucțiunii nr. 103/18.03.2015, instituțiile îndrituite cu verificarea și aprobarea cheltuielilor din cadrul proiectului, pe baza reglementărilor existente, interpretau diferit necesitatea sau modul de calcul al acestor cheltuieli la sfârșitul proiectului.

Pentru aceleași motive apreciază că nu sunt incidente în cauză nici dispozițiile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, care prevăd că "Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții cu caracter general: c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanțare sau ale contractului de finanțare încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar pentru și în numele acesteia, pentru aprobarea operațiunii".

În plus, din conținutul raportului de expertiză financiar contabilă efectuat în cauză rezultă că: indicatorii proiectului au fost îndepliniți în totalitate prin efectuarea de cheltuieli mai mici decât cele prevăzute în bugetul aprobat al proiectului;toate cheltuielile efectuate de beneficiar, cu excepția cheltuielilor de informare și publicitate au fost realizate cu respectarea prevederilor contractului de finanțare nr x raportate la valoarea eligibilă a contractului 1,232.639,34 RON; documentele care nu au acoperire la finalizarea implementării proiectului, dar nu pot fi considerate cheltuieli nejustificate deoarece la data efectuării lor nu se cunoștea valoarea exactă a valorii eligibile totale a contractului, se referă la operațiuni contabile care vizează salariile membrilor echipei de implementare, achiziții de resurse materiale/echipamente.

Subliniază și faptul că, în cadrul cererilor de rambursare, inclusiv cea finală, nu s-au evidențiat cheltuieli neeligibile de către OIPOSDRU, toate aceste documente fiind validate de către auditorul extern al proiectului.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Examinând sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă Universitatea Valahia din Târgoviște a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ și fiscal pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, decizia nr. OIPOSDRU - MENCS nr. 0I/78/ES/17.01.2017 prin care a fost respinsă contestația împotriva procesului-verbal de constatare nereguli și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/19.10.2016, prin care s-a stabilit o creanța bugetară în cuantum de 82.614,46 RON reprezentând cheltuieli neeligibile efectuate pentru implementarea proiectului "Noi competențe privind utilizarea aplicațiilor multimedia, web 2.0 și a instrumentației virtuale - o garanție a calității calificărilor universitare (EduWeb)" ce formează obiectul contractului de finanțare x, cu depășirea procentelor maxime stabilite pentru cheltuielile legate de managementul proiectului (15%), cheltuielile tip FEDR (10%) și cheltuieli de informare și publicitate, calculate la valoarea totală eligibilă validată a proiectului.

Recurenta - reclamantă a contestat numai suma de 81.018,99 RON reprezentând cheltuieli cu managementul proiectului - resurse umane (44.022,44 RON) și cheltuieli de tip FEDR (36.996,55 RON), sume cerute la rambursare prin CR5 și CR8 finală și validate inițial de autoritatea intimată.

În esență, echipa de control a constatat că au fost rambursate cheltuieli pentru managementul proiectului (44.022,44 RON) peste plafonul de 15 % din totalul cheltuielilor eligibile validate (877.033,71 RON), plafon stabilit prin contractul de finanțare, și cheltuieli de tip FEDR peste plafonul de 10% din totalul cheltuielilor eligibile validate, plafon stabilit prin Ghidul solicitantului - condiții generale și speciale, încălcându-se astfel prevederile contractului de finanțare, ale Ghidului Solicitantului și ale Instrucțiunii nr. 103/18.03.2015.

Soluționând cauza, instanța de fond a validat punctul de vedere al autorității pârâte, care a fost confirmat și de expertiza judiciară financiar-contabilă administrată în cauză, reținând legalitatea actelor administrative contestate.

Soluția instanței de fond este însușită și de instanța de control judiciar în urma propriului demers de aplicare a cadrului normativ incident la situația de fapt relevată de probele administrate în cauză.

Răspunzând criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reține următoarele:

Critica vizând nemotivarea sentinței, subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., este nefondată.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, precum și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, judecătorul fondului expunând în mod clar și logic argumentele care i-au fundamentat soluția adoptată.

Aspectele invocate în cadrul acestui motiv de casare nu pot duce la reformarea sentinței, pe de o parte, pentru că instanței nu i se poate cere să dea un răspuns detaliat fiecărui argument al părților, întinderea obligației de motivare fiind analizată în lumina circumstanțelor speței, și, pe de altă parte, pentru că instanța de control judiciar poate păstra o soluție corectă, completând sau substituind motivarea, dacă este cazul.

Criticile subsumate motivului de casare art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt, de asemenea, nefondate.

Problematica dedusă judecății vizează interpretarea și aplicarea art. 3 din contractul de finanțare precum și incidența în cauză a Instrucțiunii nr. 103/2015.

Potrivit art. 3 din contractul de finanțare x - Valoarea contractului:

(1) Valoarea totală eligibilă a proiectului este estimată la 1.232.639,34 RON (fără TVA).

(2) AMPOSDRU acordă o finanțare nerambursabilă în sumă maximă de 1.207.863,29 RON (fără TVA), echivalentă cu 97,99 % din valoarea totală eligibilă prevăzută la art. 3 alin. (1).

(3) Valoarea cheltuielilor generale de administrație va fi acordată în procent de 15% din valoarea totală a costurilor directe eligibile, mai puțin cheltuielile de tip FEDR.

(4) Valoarea cheltuielilor legate de managementul proiectului va fi acordată în procent de maxim 15% din cheltuielile eligibile ale proiectului

(5) În cazul în care, la finalizarea perioadei de implementare a Proiectului, valoarea totală eligibilă validată de AMPOSDRU/OIPOSDRU MEN este mai mică decât valoarea totală eligibilă prevăzută la alin. (1), procentul de decontare a acestor cheltuieli, precum și cheltuielile de tip FEDR, va fi raportat la aceasta din urmă.

(6) La finalizarea perioadei de implementare a Proiectului, finanțarea nerambursabilă acordată de AMPOSDRU/OIPOSDRU-MEN va fi limitată la valoarea obținută prin aplicarea procentului prevăzut la art. 3 alin. (2) cheltuielilor totale eligibile validate".

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că interpretarea sistematică și aplicarea corectă a acestor clauze contractuale este în sensul că finanțarea nerambursabilă nu poate depăși procentul prevăzut în contractul de finanțare, procent care se aplică la cheltuielile totale eligibile validate.

Acest înțeles rezultă din ansamblul contractului, astfel că voința părților nu poate fi interpretată în sensul că la finalizarea perioadei de implementare a proiectului, dacă valoarea totală eligibilă validată este mai mică decât valoarea totală eligibilă estimată, procentul de decontare a acestor tipuri de cheltuieli, precum și cheltuielile de tip FEDR va fi raportat la aceasta din urmă, adică la valoarea inițială (estimată), cum greșit susține recurenta-reclamantă.

Sintagma " aceasta din urmă" din partea finală a alin. (5) nu se referă, astfel cum susține recurenta-reclamantă, la valoarea totală eligibilă prevăzută la alin. (1) (estimată), doar pentru că această noțiune a fost așezată, potrivit topicii utilizate, "la urmă", ci, având în vedere sensul și înțelesul clauzei, precum și scopul instituirii unei astfel de reguli, în mod evident sintagma se referă la valoarea finală a proiectului, care este valoarea totală eligibilă validată.

Mai mult, această interpretare a fost explicitată și prin Instrucțiunea 103/2015 la pct. 8.11:

"La finalul implementării proiectului, validarea cheltuielilor salariale aferente managementului de proiect, a cheltuielilor subcontractate, a cheltuielilor de tip FEDR, a cheltuielilor indirecte și a cheltuielilor de informare și publicitate, se face cu respectarea concomitentă a următoarelor condiții:

"1. Suma totală validată pentru cheltuielile salariale aferente managementului de proiect trebuie să se încadreze în suma estimată pentru această categorie de cheltuieli, conform ultimei variante de buget aprobat, fără a se depăși cuantumul estimat aprobat și procentul obținut prin raportarea sumei totale validate la valoarea totală eligibilă validată, astfel încât să nu depășească procentul maxim admis specificat în Ghidul solicitantului Condiții generale/contractul de finanțare (...)

Conform art. 9.1 din Instrucțiunea AMPOSDRU nr. 103/28.03.2015, emisă în timpul derulării proiectului de finanțare, a fost abrogată Instrucțiunea nr. 78/2013 pentru reglementarea modului de calcul utilizat la finalizarea implementării proiectului, privind validarea cheltuielilor de tip FEDR, în vigoare la momentul încheierii contractului de finanțare, care cuprindea aceleași prevederi referitoare la modul de calcul utilizat la finalul implementării proiectului pentru validarea cheltuielilor de tip FEDR.

Or, potrivit art. 4 din contractul de finanțare, asumat de recurenta-reclamantă prin semnarea acestuia, "Cheltuielile angajate pe perioada de implementare a Proiectului sunt eligibile în condițiile stabilite de: Hotărârea Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale, cu modificările și completările ulterioare; Ordinul ministerului muncii, familiei și protecției sociale și al ministrului finanțelor publice nr. 1.117/2.170/2010 pentru stabilirea regulilor de eligibilitate și a listei cheltuielilor eligibile în cadrul operațiunilor finanțate prin Programul operațional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane 2007-2013 Ghidul solicitantului - Condiții Generale și Specifice; prezentul contract de finanțare; legislația națională și comunitară în vigoare; Instrucțiunile și deciziile AMPOSDRU ."

Prin urmare, recurenta-reclamantă nu se poate prevala de necunoașterea modului de calcul pentru cheltuielile aferente managementului de proiect și de tip FEDR la finalul implementării și, cu atât mai puțin, nu poate invoca inaplicabilitatea acestei instrucțiuni, având în vedere caracterul său de normă interpretativă, care nu adaugă și nici nu vine în conflict cu normele legale în materie și cu prevederile contractului de finanțare

Constatând că, în mod greșit recurenta-reclamantă a interpretat clauzele contractului de finanțare, în sensul că beneficiarul de fonduri europene poate să primească sume de bani pe care nu le-a cheltuit dar le-a estimat sau că, cheltuiala efectuată este suficient să se încadreze în bugetul estimat al proiectului pentru a fi eligibilă deși, în mod evident, orice cheltuială pentru a fi eligibilă trebuie să îndeplinească condițiile impuse prin contractul de finanțare și legislația aplicabilă, nu poate fi reținută niciuna din criticile recurentei-reclamante.

Art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 definește neregula ca fiind orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport de dispozițiile naționale și europene(…) care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul uniunii europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.

H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale stabilește în art. 2 alin. (1) că, pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ condițiile enumerate cu caracter general, printre care și conformitatea cu prevederile legislației naționale și comunitare.

Raportat la aceste dispoziții, în mod legal a fost considerată neregulă rambursarea unor cheltuieli cu depășirea limitelor maxime prevăzute de contract.

Susținerile recurentei-reclamante referitorare la îndeplinirea în totalitate a indicatorii proiectului prin efectuarea de cheltuieli mai mici decât cele prevăzute în bugetul aprobat al proiectului nu pot schimba concluzia reținută în actele contestate, întrucât, indiferent de împrejurările dovedite ale derulării proiectului, cheltuielile cu managementul proiectului și cheltuielile de tip FEDR nu pot depăși limita maximă admisă prin contract. De asemenea, aceste împrejurări nu modifică faptul că încălcarea dispozițiilor contractuale sub acest aspect, constituie o neregulă în sensul art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011, iar prejudiciul produs bugetului UE și a celui de stat trebuie recuperat.

Nici faptul că respectivele cheltuieli au mai fost verificate anterior de aceeași entitate și considerate eligibile, fiind aprobată plata acestora către recurentă nu este relevant în cauză, întrucât o astfel de împrejurare nu poate înlătura posibilitatea efectuării controlului ex post și, deci, nici depistarea unor nereguli în urma verificărilor de alte structuri competente, această posibilitate fiind prevăzută expres în Contractul de finanțare.

Pentru aceste considerente, în baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă recursul formulat de reclamanta Universitatea Valahia din Târgoviște, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Universitatea Valahia din Târgoviște împotriva sentinței nr. 449 din 17 noiembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 octombrie 2022.