ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1997/2022

Ședința publică din data de 31 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată initial pe rolul Tribunalului București, reclamanta Universitatea București a solicitat în contradictoriu cu Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman - Ministerul Educației Naționale anularea Deciziei nr. OI/777 din ES/23.05.2017 prin care s-a soluționat contestația reclamantei din data de 26.04.2017 și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare înregistrat la Direcția OI POCU MEN cu nr. x/27.03.2017.

Prin sentința nr. 4280 din 23 octombrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamanta Universitatea din București în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educației și Cercetării Științifice - O.I.P.O.S.D.R.U M.E.C.S., ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta Universitatea din București, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului s-a arătat că prima instanță a reținut, în mod eronat, că este nefondată critica de nelegalitate întemeiată pe aplicarea greșită de către pârâtă a prevederilor cap. 3.1.4. Ghidul Solicitantului - Condiții Generale - Plafoane maximale de referință ale cheltuielilor cu personalul. Astfel, deși motivul invocat pentru refuzul rambursării îl constituie prevederile Ghidului Solicitantului - Condiții Generale 2013, cap 3.1.4., punctul 1.3, conform cărora "În cazul în care activitatea zilnică este efectuată parțial, decontarea se va determina în baza retribuției echivalente pe oră, luând ca punct de referință ziua de lucru de opt ore și o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună ", pârâta nu a aplicat acest pct. 1.3, ci prevederile din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2014.

Recurenta a apreciat că în Ghidul Solicitantului - Condiții generale 2013 nu există nicio prevedere care să stabilească necesitatea/obligativitatea/recomandarea ca în cererea de finanțare sau în bugetul detaliat al proiectului să se precizeze norma de muncă a expertului sau a personalului administrativ/auxiliar și cu atât mai puțin una care să stabilească consecința lipsei unei atare precizări, în bugetul detaliat al proiectului nu există prevăzut un tarif orar, singurul cost unitar prevăzut în buget fiind costul lunar.

De asemenea, nu există nicio prevedere care să "ghideze" solicitantul spre posibilitatea unei asemenea interpretări din partea AM/OIPOSDRU și, cu atât mai puțin, către posibilitatea declarării neeligibilității acestor cheltuieli. O asemenea prevedere există în Ghidul Solicitantului - Condiții Generale, dar nu în cel din 2013, ci în cel din 2014 aferent cererilor de propuneri proiecte lansate în anul 2014 în cadrul Programului operațional sectorial dezvoltarea resurselor umane 2007-2013.

Raportând prevederile din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013 la motivele concrete care au stat la baza emiterii deciziei contestate în prezenta cauză, precum și la mențiunile din bugetul proiectului și din contractele individuale de muncă, pârâta a respins în mod nelegal cheltuielile aferente retribuției cuvenite personalului implicat (costurile pe expert) în implementarea proiectului, justificarea potrivit căreia aceste cheltuieli ar fi depășit tariful orar din cadrul bugetului detaliat al proiectului nefiind corespunzătoare mențiunilor care rezultă atât din analiza conținutului acestui din urmă document, dar și din interpretarea prevederilor din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale, varianta 2013, evocate anterior.

Astfel, pârâta a reținut că în cadrul bugetului detaliat al proiectului, reclamanta nu a menționat tariful orar aferent retribuțiilor cuvenit experților din echipa de management și/sau de implementare. În schimb, solicitând acordarea finanțării prin prezentarea activității zilnice care urma a fi desfășurată de către acești experți, prin indicarea expresă a duratei acestei activități zilnice, rezult că pârâta a avut cunoștință de modul în care atât beneficiarul finanțării, cât și partenerii acestuia urmau a retribui experții de implementare, adică nu prin raportare la 8 ore/zi, ci cu luarea în considerare a nivelului maxim al sumelor aferente acestor activități zilnice, având în vedere experiența acestor experți, cât și activitățile preconizate a fi realizate de aceștia, fiind finalizate conform contractului de finanțare.

A mai apreciat recurenta că prima instanță a reținut, în mod eronat, faptul că obligația de a preciza tariful orar pentru salariații din cadrul echipei de management și din cadrul echipei de implementare era clar prevăzută, cât vreme modelul de buget detaliat - anexă a cererii de finanțare a fost un document (template) pus la dispoziția solicitantului/beneficiarului de către AMPOSDRU (a fost descărcat din sistemul Action template-ul în Excell în care s-au introdus detaliile bugetare, iar ulterior a fost uploadat documentul completat în același sistem electronic). Acest câmp (numărul de ore/lună), pretins la acest moment ca fiind obligatoriu și care generează consecințe privind eligibilitatea cheltuielilor, reprezentând norma de încadrare, nu a existat nici la data încheierii contractului de finanțare, nici ulterior, astfel că beneficiarul nu putea considera că o asemenea mențiune prevăzută orientativ (numărul de ore corespunzător costului bugetat), atâta timp cât aceasta nu fusese impusă și nu era obligatorie în niciun fel, poate fi în măsură să conducă la declararea neeligibilității unor sume importante cheltuit în proiect. Prin urmare, în opinia recurentei trebuie să se rețină că pârâta avea obligația de a aduce la cunoștința reclamantei, anterior încheierii contractului de finanțare și ulterior, în timpul derulării acestuia și realizării cheltuielilor aferente personalului implicat (costurile per expert) în implementare, că o astfel de cheltuială nu va fi aprobată în măsura în care nu este cuprins tariful orar în bugetul detaliat al proiectului.

Totodată, modul de aplicare a prevederilor contractului de finanțare coroborate cu prevederile Ghidului Solicitantului - Condiții Generale, varianta 2013, nu corespunde voinței inițiale a părților contractante, iar interpretarea impusă prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare de către pârâtă, nu putea sta la baza recalculării cheltuielilor în contextul în care experții retribuiți în această modalitate au finalizat activitățile pentru care au fost retribuiți, nefiind constatate nereguli sub acest aspect, iar sumele aferente acestor cheltuieli nu au depășit nivelul maxim inițial prevăzut pentru această activitate, astfel cum a fost aprobată prin bugetul detaliat al proiectului finanțat de către pârâtă.

Pe de altă parte, a mai susținut recurenta că recalcularea retribuției cuvenite experților din echipa de implementare este motivată pe considerente străine documentelor care au fost analizate inițial în vederea aprobării acordării finanțării, iar pârâtul a prezumat fără justificare contractuală și legală, că prin menționarea unui interval orar parțial în CIM-urile acestor experți de implementare a proiectului finanțat se prezumă, în temeiul prevederilor din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale varianta 2013, că activitatea zilnică a acestora ar fi parțială prin raportare la o activitate zilnică de 8 sau chiar 12 ore/zi, pârâta nefăcând dovada că experții, în raport de propria experiență, nu ar fi fost în măsură să desfășoare și să finalizeze în mod corespunzător activitățile finanțate .

Interpretarea dată de către pârâtă și confirmată de către instanță prevederilor cap. 3.1.4 pct. 1.3 din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale, varianta 2013, este eronată și arbitrară, fără legătură cu situația concretă a raporturilor de muncă încheiate cu experții din proiect. Punctul 1.3 este inaplicabil în speța de față, iar interpretarea în temeiul căreia s-au diminuat cheltuielile salariale a intervenit după semnarea contractului de finanțare, la mai multe luni de la începutul perioadei de implemenre, printr-o adresă/circulară a AMPOSDRU (circulara nr. 23442/04.11.2014). Chiar dacă s-ar presupune că prevederile punctului 1.3 din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale, varianta 2013, ar fi putut avea semnificația dată de pârâtă, la această concluzie s-a ajuns în luna noiembrie 2014, atunci când aceasta avea cel puțin obligațiile, nerespectate de altfel, prevăzute de art. 6 lit. B) alin. (1) și alin. (3) din contractul de finanțare, de "a informa Beneficiarul, în termen de 5 zile de la emiterea unei decizii care poate afecta implementarea proiectului", respectiv de "informa beneficiarul cu privire la rapoartele, concluziile și recomandările care au impact asupra proiectului acestuia, formulate de către Comisia Europeană și orice altă autoritate competentă".

Intimata-pârâtă Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman - Ministerul Educației a depus întâmpinare, solicitând, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanta Universitatea București a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ Decizia nr. OI/777 din ES/23.05.2017 de soluționare a contestației împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.03.2017, prin care a fost individualizată și stabilită în sarcina sa obligația de a plăti o creanță bugetară în valoare de 206.416,1848 RON, reprezentând cheltuieli considerate neeligibile în cadrul proiectului x cu titlul "Programe doctorale și postdoctorale de excelență pentru formarea de resurse umane înalt calificate pentru cercetare în domeniile Științele Vieții, Mediului și Pământului" cod SMIS-50661.

Fiind învestită cu recursul declarat de reclamantă împotriva soluției de respingere a acțiunii formulate, Înalta Curte reține că potrivit motivului de recurs invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În prezenta cauză acest motiv nu este incident, iar soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară.

Astfel, în vederea implementării proiectului mai sus menționat, între părți a fost încheiat Contractul de finanțare nr. OI/2354/D din 08.04.2014, iar în perioada 20.02.2017-14.03.2017, în baza unor suspiciuni de neregulă și reverificării cererilor de finanțare, autoritatea pârâtă a constatat cheltuieli neeligibile în cuantum total de 206.416,1848 RON, reținându-se încălcarea de către reclamantă a prevederilor cuprinse la pagina 22, cap 3.1.4 din Ghidul Solicitantului-Condiții Generale - Plafoane maximale de referință ale cheltuielilor cu personalul, cuprinse la pct. 1.3.

Prin urmare, prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare contestat s-a procedat la diminuarea cheltuielilor salariale (echipa de management și echipa de implementare), iar orele raportate de către experții liderului, cât și ai partenerilor au fost validate la un tarif orar rezultat din împărțirea sumei prevăzute în bugetul detaliat, din care s-au scos contribuțiile angajatorului, la 168 ore/lună, întrucât în cererea de finanțare/bugetul detaliat nu a fost prevăzută durata muncii (numărul de ore/lună). De asemenea, au fost identificate cheltuieli neeligibile care au fost certificate de către auditorul financiar independent, motiv pentru care s-a făcut aplicarea prevederilor cuprinse la pct. D, Rambursarea cheltuielilor, alin. (10) din Contractul de finanțare nr. OI/2354/D din 08.04.2014.

Raspunzând punctual susținerilor recurentei, Înalta Curte constată că în cauză nu se poate vorbi despre o aplicare a prevederilor Ghidului Solicitantului-Condiții Generale 2014. Din examinarea actelor administrative contestate reiese că măsurile dispuse au fost întemeiate pe dispozițiile Ghidului solicitantului - Condiții Generale 2013, cap. 3.1.4. pct. 1.3, care impun ca "în cazul în care activitatea zilnică este efectuată parțial", decontarea să se determine "în baza retribuției echivalente pe oră, luând ca punct de referință ziua de lucru de opt ore și o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună ".

Recurenta, în calitate de beneficiar al proiectului avea obligația de preciza tariful orar pentru fiecare dintre salariații din cadrul echipelor de management și implementare, astfel încât, dată fiind indicarea cumulată a numărului de ore, nu s-a putut stabili norma de lucru și tariful orar pentru fiecare expert. În cauză nu se poate vorbi despre aplicarea unei dispoziții din Ghidului Solicitantului-Condiții Generale 2014, întrucât Instrucțiunea nr. 99 din 16.09.2014, care a prevăzut obligativitatea detalierii numărului de ore și tarifului/oră pentru fiecare sublinie bugetară din cadrul capitolului Resurse Umane, a fost emisă în vederea aplicării unitare, la nivelul tuturor Organismelor Intermediare, a Ghidului Solicitantului Condiții Generale 2013, nefiind vorba despre un act modificator, ci despre un act de interpretare a unei norme preexistente.

Pe cale de consecință, la stabilirea venitului lunar brut s-a avut în mod corect în vedere faptul că, dacă nu este prevăzută în buget norma de încadrare, se va considera că suma prevăzută în buget (costul/salariul lunar) corespunde unei norme întregi, astfel încât tariful orar cuvenit expertului se va obține prin împărțirea costului lunar din buget la 168 ore (21 zile/8 ore), iar rata orară astfel obținută se va înmulți cu numărul de ore prestate în proiect.

Înalta Curte nu poate primi nici argumentul recurentei vizând imposibilitatea de a indica numărul de ore/lună ca urmare a inexistenței în modelul de buget detaliat-anexă la contractual de finanțare a unei rubrici corespunzătoare, câtă vreme dispozițiile Ghidului solicitantului - Condiții Generale 2013, cap. 3.1.4. pct. 1.3 erau clare și cunoscute de către recurentă.

De asemenea, dispozițiile în materie și cele ale contractului de finanțare, nu pot fi interpretate în sensul indicat de recurentă și nu se poate vorbi despre o obligație a pârâtului de a-i aduce la cunoștință faptul că neindicarea tarifului orar în bugetul detaliat al proiectului atrage neeligibilitatea cheltuielilor, câtă vreme prin art. 4 din contractul de finanțare se condiționează eligibilitatea cheltuielilor de respectarea condițiilor impuse prin Ghidul Solicitantului și celelalte acte normative aplicabile.

Nu în ultimul rând, în cuprinsul Ghidului Solicitantului - Condiții Generale 2013, la Secțiunea 1.5 Contribuția solicitantului (pag. 7), s-a prevăzut în mod expres că:

"Pe parcursul implementării proiectului, cheltuielile efectuate în timpul implementării proiectului și considerate neeligibile la verificarea unei cereri de rambursare vor fi suportate de către dumneavoastră în calitate de beneficiar".

Reguli similare se regăsesc și în art. 5 lit. D). Rambursarea cheltuielilor, alin. (16) din contractul de finanțare semnat și asumat de recurentă, în calitate de beneficiar, care prevede că:

"Pe parcursul implementării proiectului, cheltuielile considerate neeligibile la verificarea cererii de rambursare vor fi suportate exclusiv de către Beneficiar și/sau Partenerii acestuia".

În același timp, la punctul D, Rambursarea cheltuielilor, alin. (10) se stabilește că "în cazul în care raportul de verificare a cheltuielilor întocmit de către auditor sunt evidențiate cheltuieli neeligibile, acestea nu vor fi incluse de către beneficiar în evidența cheltuielilor" și contrar susținerilor recurentei, aceste prevederi, corelate cu toate celelalte prevederi contractuale, permit autorității pârâte să verifice și, dacă este cazul, să invalideze concluziile auditorului autorizat.

În cauză, cheltuielile salariale au fost solicitate la rambursare de către reclamantă, cu nerespectarea prevederilor cap 3.1.4 din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale - Plafoane maximale de referință ale cheltuielilor cu personalul, pct. 1.3, fiind evident că plafonul maxim prevăzut de Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013 privește costurile per activitate, adică un cost generic al resursei umane pentru implementarea proiectului, astfel că, atunci când activitatea presupune un volum de muncă mai mic de 8 ore/zi, ar fi excesiv și vădit contrar principiului raportului optim cost-eficiență a se considera că bugetul alocat activității beneficiarului poate rămâne același ca în cazul în care activitatea ar fi presupus un volum de muncă de 8 ore/zi. Pe cale de consecință, la stabilirea venitului lunar brut s-a avut în mod corect în vedere faptul că, dacă nu este prevăzută în buget norma de încadrare, se va considera că suma prevăzută în buget (costul/salariul lunar) corespunde unei norme întregi, astfel încât tariful orar cuvenit experților se va obține prin împărțirea costului lunar din buget la 168 ore (21 zile/8 ore), iar rata orară astfel obținută se va înmulți cu numărul de ore prestate în proiect.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Universitatea din București împotriva sentinței civile nr. 4280 din 23 octombrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 31 martie 2022.