ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 80/2022

Ședința publică din data de 13 ianuarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, data de 31.07.2017, sub nr. x/2017, reclamanta Universitatea din București a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman din cadrul Ministerului Educației Naționale, anularea Deciziei nr. x/29.03.2017 emisă de Direcția OIPOCU MEN, prin Comisia de Soluționare Contestații, precum și anularea titlului de creanță reprezentat de procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență, înregistrat sub nr. x/02.02.2017.

La data de 18 august 2017, pârâta Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman din cadrul Ministerului Educației Naționale a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția necompetenței materiale a tribunalului.

Prin sentința civilă nr. 6628 din data de 7 noiembrie 2017, pronunțată în dosarul nr. x/2017, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția de necompetență materială și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința nr. 1233 din data de 29 martie 2019, pronunțată în dosarul nr. x/2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal-veche, a respins ca neîntemeiate excepția de nelegalitate a Circularei AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014, precum și cererea de contencios administrativ formulată de reclamanta Universitatea din București, în contradictoriu cu pârâta Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman - Ministerul Educației Naționale.

Împotriva sentinței nr. 1233 din 29 martie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Universitatea din București, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei cu consecința admiterii cererii de chemare în judecată în sensul anulării Deciziei nr. x/29.03.2017 prin care a fost soluționată contestația administrativă, precum și anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, înregistrat sub nr. x/02.02.2017, precum și exonerarea de la plata creanței bugetare reținute în sarcina sa.

În dezvoltarea recursului promovat recurenta-reclamantă a susținut că hotărârea de fond a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. De asemenea, instanța de fond a constatat în mod greșit că este nefondată critica sa de nelegalitate întemeiată pe aplicarea greșită de către intimata-pârâtă a prevederilor Ghidului solicitantului - Condiții generale 2013.

3.1. Astfel, referitor la soluția de respingere a excepției de nelegalitate invocate cu privire la Circulara AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014 emisă de Autoritatea de Management POSDRU, a solicitat a se observa că în mod eronat a considerat instanța de fond că este un act juridic interpretativ al dispozițiilor cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiții generale punctul 3.1.4 și că nu întrunește condițiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, întrucât nu are aptitudinea juridică de a produce efecte juridice în regim de putere publică. Totodată, instanța de fond a reținut Circulara în discuție, emisă de Autoritatea de Management POSDRU, că face parte integrantă din Contractul de finanțare nr. x/19.05.2014, însă, în opinia recurentei, potrivit art. 9 alin. (2) din C. civ., norma interpretativă are efecte numai pentru viitor.

Așadar, chiar și în ipoteza în care această circulară reprezintă o normă interpretativă, deși reclamanta a susținut că este un veritabil act administrativ care produce efecte juridice, și chiar dacă s-a statuat că face corp comun cu contractul de finanțare, ea nu ar putea produce efecte decât pentru viitor.

În plus, în mod eronat a stabilit prima instanță faptul că această circulară este normă interpretativă, reiterând în acest sens prevederi din Ghidul solicitantului, fără să facă distincție între Ghidul solicitantului - Condiții generale 2013 (valabil la momentul aprobării cererii de finanțare) și Ghidul solicitantului - Condiții generale 2014, îmbunătățit ulterior prin completare, respectiv prin prevederi concrete referitoare la anumite aspecte, printre care și decontarea cheltuielilor cu salarizarea, aspect de natură a confirma ipoteza recurentei-reclamante în sensul că, potrivit art. 9 alin. (2) din C. civ., norma interpretativă are efecte numai pentru viitor, astfel încât prevederile Circularei AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014 nu ar fi trebuit să se aplice cu efect retroactiv.

Pe de altă parte a susținut că, dacă prevederile Ghidului solicitantului - Condiții generale punctul 3.1.4 erau atât de clare, în sensul specificării modalității de calcul a salariilor, astfel încât acestea sunt identice cu prevederile Circularei AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014, nu ar mai fi necesară emiterea/adoptarea unui document/normă cu caracter interpretativ, în scopul asigurării unei abordări unitare în procesul de verificare a cererilor de rambursare, astfel cum a reținut în mod greșit prima instanță.

În consecință, atât intimata-pârâtă, cât și instanța de fond, au făcut o greșită interpretare și aplicare a normelor de drept material cuprinse la art. 9 alin. (2) din C. civ.

3.2. În ceea ce privește fondul cauzei și, implicit, în referire la soluția de respingere a acțiunii reclamantei Universitatea din București ca neîntemeiată, a arătat că, atât la momentul depunerii cererii de finanțare, cât și la momentul semnării Contractului de finanțare, a existat Ghidul solicitantului - Condiții generale 2013, iar potrivit acestuia bugetul detaliat nu prevedea detalierea numărului de ore prevăzut pentru fiecare angajat în parte. Mai mult, Ghidul solicitantului - Condiții generale 2013 nu a făcut referire explicită la acea situație în care, în cadrul bugetului proiectului detaliat, nu se menționa în mod clar norma de încadrare (de tipul număr de ore/zi sau număr de ore/lună).

Enunțând prevederile de la pct. 1.3. din capitolul 3.1.4 din Ghidul solicitantului - Condiții generale 2013, a susținut că în cuprinsul acestuia nu există nicio prevedere care să stabilească necesitatea ca în cererea de finanțare sau în bugetul detaliat al proiectului să se precizeze norma de muncă a expertului sau personalului administrativ/auxiliar și, cu atât mai puțin, una care să stabilească consecința lipsei unei astfel de precizări, deoarece în bugetul detaliat al proiectului nu era prevăzut un tarif orar, singurul cost unitary prevăzut în buget fiind costul lunar.

Așadar, deși motivul invocat pentru refuzul rambursării îl constituie prevederile Ghidului solicitantului - Condiții generale 2013, cap. 3.1.14, pct. 1.3., intimata-pârâtă nu a făcut aplicarea acestuia ci, în mod incorect, a prevederilor Ghidului solicitantului - Condiții generale 2014, făcând o interpretare și aplicare greșită a normelor de drept material, aspect de natură a atrage incidența în speță a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În fapt, aspectul evidențiat a fost corectat abia prin Ghidul solicitantului - Condiții generale 2014, prin reformularea punctului 3.1.4., în sensul menționării/explicării cazului în care activitatea zilnică din proiect era efectuată parțial. Același Ghid al solicitantului - Condiții generale 2014 arăta și modalitatea în care decontarea se va determina în baza retribuției echivalente pe oră, luându-se ca punct de referință ziua de lucru de 8 ore și o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună, astfel că remunerația lunară urmează a fi calculată proporțional, în raport cu timpul lucrat, conform paragrafului nou introdus în cuprinsul aceluiași Ghid.

Ca urmare, obligativitatea detalierii numărului de ore și a tarifului pe oră pentru fiecare sublinie bugetară din cadrul capitolului Resurse Umane a fost prevăzută abia în Ghidul solicitantului - Condiții generale 2014, iar această obligativitate a intrat în vigoare odată cu publicarea Instrucțiunii nr. 99/16.09.2014, astfel că, raportat la prevederile din Ghidul solicitantului - Condiții generale 2013, respectiv la motivele concrete care au stat la baza deciziei contestate și la mențiunile din bugetul proiectului și din contractele individuale de muncă încheiate, a solicitat recurenta-reclamantă să se constate că pârâta a respins în mod nelegal cheltuielile aferente retribuției cuvenite personalului implicat în implementarea proiectului, deoarece justificarea potrivit căreia aceste cheltuieli ar fi depășit tariful orar din cadrul bugetului detaliat al proiectului nu era corespunzătoare mențiunilor ce rezultă din analiza conținutului acestui din urmă document, cât și din interpretarea prevederilor cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiții generale 2013.

Față de considerentele arătate, a concluzionat că instanța de fond nu a reținut în mod corect aspectele evidențiate de reclamantă, nefăcând distincție între prevederile celor două ghiduri ale solicitantului, limitându-se să rețină doar faptul că "prevederile Circularei AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014 emisă de Autoritatea de Management POSDRU au fost emise pentru a se asigura o interpretare unitară a prevederilor cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiții generale punctul 3.1.4".

În fine, instanța de fond nu a ținut cont nici de faptul că, în conformitate cu prevederile Contractului de finanțare nr. x/19.05.2014, art. 6 lit. b) alin. (1) și alin. (3), pârâta avea obligația de a informa beneficiarul, în termen de 5 zile de la emiterea unei decizii care poate afecta implementarea proiectului, precum și de a informa beneficiarul finanțării cu privire la rapoartele, concluziile și recomandările care au impact asupra proiectului acestuia, formulate de către Comisia Europeană și orice altă autoritate competentă. Totodată, prima instanță a considerat în mod eronat că aplicarea pro ratei la cheltuielile cu serviciile de audit a fost corectă deoarece aceste cheltuieli au fost declarate eligibile de către auditorul extern contactat de beneficiar.

3.3. Cât privește reținerea primei instanțe în sensul că în mod corect a făcut intimata-pârâtă aplicarea principiului proporționalității sancțiunii, recurenta-reclamantă a făcut referire la argumentele reținute de instanța de fond sub acest aspect și a susținut că, în lipsa unei prevederi clare și concise în Ghidul solicitantului - Condiții generale 2013, valabil la data aprobării cererii de finanțare, adică a existenței unei norme cu caracter normativ, nu se poate reține ideea de culpă a Universității din București, și, implicit, producerea de nereguli cu ample implicații financiare pentru care să fie imperios necesară aplicarea sancțiunii invalidării sumelor solicitate și acordate.

Pe cale de consecință, în considerarea argumentelor prezentate, a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat, considerând că sentința de fond a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile în cauză, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Prin întâmpinarea formulată de intimata-pârâtă Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman din cadrul Ministerului Educației și Cercetării, a fost invocată excepția nulității recursului pentru neîncadrarea criticilor formulate în motivele de casare expres prevăzute în art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., iar pe fond s-a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat și menținerea ca temeinică și legală a sentinței de fond. În esență, intimata a susținut că, după cum a reținut și instanța de fond, clauzele contractulae și dispozițiile legale în materie permit reverificarea cheltuielilor aprobate inițial și recuperarea acestora, în situația în care se constată nereguli, considerând că sunt pe deplin aplicabile prevederile art. 10 alin. (3) și alin. (5) din contractul de finanțare, conform cărora: "Beneficiarul finanțării își asumă obligația de a restitui sumele plătite necorespunzător, angajându-și răspunderea patrimonială în aczul săvârșirii unei nereguli". În plus, a susținut că sunt aplicabile și prevederile art. 2 alin. (1) lit. u) din același contract, ale cărui dispoziții le-a enunțat.

Recurenta-reclamantă Universitatea din București a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepției nulității recursului ca neîntemeiată, deoarece și-a întemeiat calea de atac pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., dezvoltând critici subsumate acestui motiv de recurs din perspectiva greșitei interpretări și aplicări a normelor de drept material cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiții generale 2013, precum și prevederile din Legea contenciosului administrativ referitoare la definiția actului administrativ, respectiv prevederile C. proc. civ. referitoare la norma interpretativă și efectele sale. Pe fondul recursului a reiterat susținerile din cererea de recurs și a solicitat înlăturarea tuturor apărărilor formulate de către intimata-pârâtă.

La termenul de dezbateri din data de 13 ianuarie 2022, Înalta Curte a respins excepția nulității recursului, invocată de intimata-pârâtă prin întâmpinare, reținând că recursul recurentei-reclamante se întemeiază pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar motivele dezvoltate în cuprinsul cererii de recurs se încadrează în cazul de casare invocat.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată în raport de criticile invocate de recurenta-reclamantă, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., și de apărările formulate prin întâmpinare de către intimata-pârâtă, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este nefondat, pentru considerentele ce succed.

În cadrul criticilor subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că instanța de fond a interpretat și aplicat în mod greșit normele de drept material cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiții generale 2013, precum și prevederile din Legea contenciosului administrativ referitoare la definiția actului administrativ, respectiv prevederile C. proc. civ. referitoare la norma interpretativă și efectele sale.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, după cum se va arăta în continuare.

Pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reține că, în fapt, reclamanta Universitatea din București a fost beneficiară contractului de finanțare x, alături de Partenerul A. S.R.L., în Proiectul x cu titlul "Istorie digitală și informatizarea patrimoniului cultural". Prin acest proiect Universitatea din București a desfășurat activități referitoare la asigurarea calității, adaptării programelor de studii la cerințele pieței muncii și dezvoltării mecanismelor de creștere a accesului la învățământul superior.

Prin Circulara AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014 emisă de Autoritatea de Management POSDRU, s-a stabilit, în esență, că în urma verificărilor efectuate asupra mai multor cereri de rambursare aferente cererilor de propuneri de proiecte, avizate de către OIR/OI POSDRU în intervalul 01.03.-30.07.2014, în vederea asigurării unei abordări unitare în procesul de verificare a cererilor de rambursare/plată, urmează a implementa soluționarea speței identificate în Anexa nr. 1 la Circulara în discuție.

Astfel, în Anexa nr. 1 s-a prevăzut faptul că: "Nespecificarea în bugetul detaliat al proiectului a numărului de ore/zi pentru sumele alocate funcțiilor din cadrul echipei de implementare conduce la: - în situația în care durata muncii nu este prevăzută în cererea de finanțare, în vederea stabilirii eligibilității cheltuielilor salariale, se va considera că expertul în cauză este încadrat cu normă întreagă de lucru, respectiv 8 ore/zi, 21 de zile lucrătoare pe lună. În cazul unui contract individual de muncă cu timp parțial, costul orar rezultat prin împărțirea sumei prevăzute în bugetul detaliat la 168 ore/lună, va fi înmulțit cu norma de lucru prevăzută în contractul individual de muncă; - în situația în care durata muncii (nr. de ore/zi) este menționată în secțiuni ale cererii de finanțare/ecxel editabil al bugetului detaliat, eligibilitatea se va stabili luând în calcul durata prevăzută de cererea de finanțare".

Prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență, înregistrat sub nr. x/02.02.2017, întocmit de Organismul Intermediar pentru programul Operațional Capitol Uman - Ministerul Educației Naționale, s-a constatat că plata salariilor la Capitolul Resurse Umane și a salariilor cu personalul administrativ și auxiliar s-a efectuat fără respectarea prevederilor din Anexa nr. 1 la Circulara AMPOSDRU nr. 23443 din 04.11.2014, valoarea totală a cheltuielilor de personal, neeligibile în cadrul cererii de rambursare nr. x fiind de 12.532 RON, precum și faptul că Universitatea din București a încheiat contractul de audit financiar nr. x cu S.C. B. S.R.L. și că, pe parcursul implementării proiectului, au fost identificate de către OI POSDRU MEN cheltuieli neeligibile la Cererea de rambursare nr. x, declarate neeligibile de către auditorul extern contractat de beneficiar, caz în care s-ar impune aplicarea pro ratei la cheltuielile cu serviciile de audit aferente acestei cereri de rambursare, suma considerată cheltuială neeligibilă fiind în acest caz de 2.966,98 RON.

Ca urmare, s-a făcut aplicarea prevederilor cuprinse la punctul D, Rambursarea cheltuielilor, alin. (11), teza a III-a din contractul de finanțare și s-a dispus aplicarea pro rata la cheltuielile cu serviciile de audit care au fost declarate eligibile de către auditorul extern contractat de beneficiar și care au fost declarate ulterior neeligibile prin actul administrativ-fiscal contestat în cauză.

Așadar, demersul judiciar al recurentei-reclamante vizează anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență, înregistrat sub nr. x/02.02.2017, precum și a Deciziei nr. x/29.03.2017, emisă de Direcția OIPOCU MEN, prin Comisia de Soluționare Contestații, prin care a fost respinsă contestația administrativă formulată de Universitatea din București.

5.1. În primul rând, în referire la soluționarea excepției de nelegalitate a Circularei AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014, recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond în mod eronat a considerat că aceasta reprezintă un act juridic interpretativ al dispozițiilor cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiții generale punctul 3.1.4, criticând sub acest aspect soluția primei instanțe din perspectiva greșitei interpretări și aplicări a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, considerând că nu are aptitudinea juridică de a produce efecte juridice în regim de putere publică.

De asemenea, a criticat reținerea primei instanțe în sensul că actul în discuție, respectiv Circulara AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014 emisă de Autoritatea de Management POSDRU, face parte integrantă din Contractul de finanțare nr. x/19.05.2014, reproșând instanței de fond interpretarea și aplicarea eronată a normelor de drept material cuprinse la art. 9 alin. (2) din C. civ., conform cărora norma interpretativă are efecte numai pentru viitor.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, instanța de control judiciar reține că, Circulara în discuție, nr. 23442/04.11.2014 emisă de Autoritatea de Management POSDRU, nu este un act administrativ în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci, un act juridic interpretativ al dispozițiilor cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiții Generale punctul 3.1.4.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este: "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Cu alte cuvinte, actul administrativ reprezintă o manifestare de voință făcută în scopul nașterii, modificării sau stingerii raporturilor juridice, a cărei realizare este garantată prin forța de constrângere a statului sau constată situații juridice reglementate de lege, fiind principala formă juridică a activității structurilor administrației publice. Însă, este de observat că nu orice manifestare de voință reprezintă un act juridic, simpla exprimare a unei opinii din partea unei instituții publice administrative sau explicitarea, respectiv interpretarea modului de aplicare a unor dispoziții legale nefiind un act administrativ în accepțiunea textului de lege incident, deoarece în analizarea naturii juridice a actului administrativ esențiale sunt efectele juridice pe care le produce acesta în privința destinatarilor, iar nu forma sau denumirea.

Din această perspectivă Înalta Curte împărtășește opinia primei instanțe, în sensul că Circulara AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014 emisă de Autoritatea de Management POSDRU face parte integrantă din Contractul de finanțare nr. x/19.05.2014, ținând cont de faptul că reproduce în mod fidel prevederile cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiții Generale punctul 3.1.4, astfel că efectele juridice pe care le produce aceasta nu se datorează manifestării de voință exprimate de emitentul acesteia, ci, se datorează normelor legale cuprinse în contractul de finanțare, care reglementează decontarea cheltuielilor în situația în care, așa cum s-a arătat în precedent, activitatea zilnică este efectuată parțial, în sensul că se va determina în baza retribuției echivalente pe oră, luând ca punct de referință ziua de lucru de 8 ore și o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună.

Potrivit art. 11 alin. (1) din Contractul de finanțare x, înregistrat la OIPOSDRU MEN sub nr. x/19.05.2014, orice modificare a contractului se face cu acordul părților prin încheierea unui act adițional sau aprobarea unei notificări, cu excepția modificărilor determinate de schimbări în cadrul legislativ, care vor intra în vigoare la data menționată în actul normativ respectiv. Ca atare, din interpretarea prevederilor menționate, rezultă că este incident principiul aplicării imediate a legii noi, care presupune că legea nouă se aplică nu numai situațiilor juridice născute după intrarea sa în vigoare, ci și efectelor viitoare ale situațiilor juridice trecute.

Însă, conform principiului amintit, legea nouă nu se aplică situațiilor juridice definitiv constituite, modificate sau stinse, precum și efectelor juridice produse de asemenea situații juridice, dacă au fost definitiv realizate înainte de intrarea în vigoare a legii noi.

Or, în speță, Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență, contestat în cauză, nu a fost emis ca urmare a aplicării retroactive a Instrucțiunii nr. 99 emisă de AM POSDRU la data de 16.09.2014, având în vedere caracterul interpretativ al acestui act juridic și prevederile cuprinse la cap. 3.1.4 din Ghidul solicitantului - Condiții generale - Plafoane maximale de referință ale cheltuielilor cu personalul, pct. 1.3., conform cărora: "În cazul în care activitatea zilnică este efectuată parțial, decontarea se va determina în baza retribuției echivalente pe oră, luând ca referință ziua de lucru de 8 ore și o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună".

Autoritatea de Management pentru programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (AM POSDRU), din cadrul Ministerului Fondurilor Europene, a publicat Instrucțiunea nr. 99/16.09.2014 privind reglementarea și clarificarea modalității de interpretare a bugetului detaliat, anexă la contractul de finanțare și anexele aferente, care reglementează obligativitatea detalierii numărului de ore și a tarifului pe oră pentru fiecare sublinie bugetară din cadrul capitolului "Resurse Umane", având, ca atare, caracter de normă interpretativă.

În egală măsură, Circulara AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014 nu îndeplinește condițiile menționate supra pentru a fi considerată lege nouă și nu reprezintă temeiul juridic al emiterii Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare înregistrat sub nr. x/02.02.2017, întocmit de către Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman - Ministerul Educației Naționale, fiind doar un act interpretativ al dispozițiilor cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiții Generale punctul 3.1.4, dispoziții care, potrivit art. 4 din contractul de finanțare amintit, fac parte integrantă din conținutul contractului încheiat între părți și reprezintă temeiul juridic al emiterii actului administrativ contestat.

De altfel, un argument important a fi evidențiat în acest sens îl reprezintă faptul că în preambulul Circularei în discuție s-a prevăzut că a fost emisă în scopul asigurării unei abordări unitare în procesul de verificare a cererilor de rambursare/plată, astfel că prin intermediul acesteia nu au fost instituite noi reguli de verificare a cererilor respective, care să dea naștere, să modifice sau să stingă un raport juridic, pentru a se putea susține cu suficient temei că aceasta ar reprezenta un act juridic administrativ, astfel cum a fost definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește critica privind încălcarea principiului neretroactivității legii, reține Înalta Curte și faptul că în această materie s-a pronunțat CJUE prin hotărârile date, între altele în cauzele conexate C-260/2014 și C-261, stabilindu-se că, principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale.

Totodată, deși Curtea de Justiție afirmă principiul neretroactivității actelor administrative, nu se interzice aplicarea normelor interpretative ci, dimpotrivă, s-a statuat în sensul că pot exista excepții atunci când există un motiv temeinic justificat, cum este ipoteza interpretării textului unui act normativ. Așadar, în cadrul jurisprudenței sale, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a încuviințat principiul efectului retroactiv al hotărârilor interpretative în temeiul art. 234 CE, aspect învederat, de altfel, și de către intimata-pârâtă în cadrul apărărilor formulate în prezenta cauză, susțineri apreciate ca fiind întemeiate în virtutea argumentelor expuse supra.

În egală măsură, instanța de control judiciar amintește că, prin Hotărârea din 26.05.2016, pronunțată în cauzele conexate C260/14 și 261/14 în procedurile Județul Neamț și Județul Bacău împotriva Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat că, deși legea nouă își produce efectele numai pentru viitor, aceasta se aplică, în lipsa unor derogări, și efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul legii vechi, și a conchis că "domeniul de aplicare a principiului încrederii legitime nu poate fi extins într-atât încât să împiedice la modul general o nouă reglementare să se aplice efectelor viitoare ale unor situații juridice apărute sub imperiul legii vechi".

În temeiul interpretării date de instanța uniunii europene, teoria și practica judiciară națională au admis că nu numai procedura de control poate fi urmată pe baza legii noi, ci și constatarea neregulii și aplicarea corecției ar putea fi privite ca un efect în curs a unei situații anterioare.

Față de aceste considerente, motivul de nelegalitate invocat de recurenta-reclamantă este nefondat, în raport de jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, astfel încât soluția primei instanțe de respingere ca neîntemeiată a excepției de nelegalitate a Circularei AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014 este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a cadrului normativ incident, fiind la adăpost de orice critică formulată de parte din această perspectivă.

În această ordine de idei, Înalta Curte observă și considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 66/2015, de asemenea relevante în prezenta cauză. Astfel fiind, sesizată cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor din O.U.G. nr. 66/2011, instanța de contencios constituțional a constatat că aspectele de drept material, cum ar fi calificarea neregulii și stabilirea creanțelor bugetare se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârșirii neregulii, potrivit principiului tempus regit actum, așadar, fără a se putea combina dispozițiile de drept substanțial din O.G. nr. 79/2003 cu cele ale O.U.G. nr. 66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului.

5.2. În ceea ce privește soluția pronunțată de prima instanță asupra fondului cauzei, recurenta-reclamantă a susținut interpretarea și aplicarea greșită de către aceasta a prevederilor Ghidului solicitantului - Condiții generale 2013.

În esență, partea a susținut că în Ghidul solicitantului - Condiții generale 2013 nu există nicio prevedere care să stabilească necesitatea ca în cererea de finanțare sau în bugetul detaliat al proiectului să se precizeze norma de muncă a expertului sau personalului administrativ/auxiliar, astfel că, deși au fost invocate prevederile Ghidului în discuție, cap. 3.1.4, pct. 1.3, nu s-a făcut aplicarea acestora, ci, dimpotrivă, a prevederilor Ghidului solicitantului - Condiții generale 2014, făcându-se astfel o interpretare și aplicare greșită a normelor de drept material, aspect de natură a atrage incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Așadar, în opinia recurentei-reclamante, obligativitatea detalierii numărului de ore și a tarifului pe oră pentru fiecare sublinie bugetară din cadrul capitolului Resurse Umane a fost prevăzută abia în Ghidul solicitantului - Condiții generale 2014, iar această obligativitate a intrat în vigoare odată cu publicarea Instrucțiunii nr. 99/16.09.2014.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că prima instanță a pronunțat soluția cu interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor cuprinse la cap. 3.1.4 din Ghidul solicitantului - Condiții generale 2013-Plafoanele maximale de referință ale cheltuielilor cu personalul, pct. 1.3., conform cărora: "În cazul în care activitatea zilnică este efectuată parțial, decontarea se va determina în baza retribuției echivalente pe oră, luând ca referință ziua de lucru de 8 ore și o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună".

Potrivit art. 4 din contractul de finanțare, cheltuielile angajate pe perioada de implementare a proiectului sunt eligibile în condițiile stabilite de H.G. nr. 759/2007, de Ordinul comun MFP și MMFPS nr. 1117/2170/2010, de Ghidul solicitantului, de contractul de finanțare în discuție, de Instrucțiunile AMPOSDRU și de alte prevederi legale incidente în materie.

În speță, cum obligația de a preciza tariful orar pentru salariații din cadrul echipei de management și din cadrul echipei de implementare era în mod clar și fără echivoc prevăzută la pct. 1.3. din cap. 3.1.4. din Ghidul solicitantului - Condiții generale 2013, nu se poate susține cu suficient temei că nu exista nicio prevedere care să stabilească norma de muncă a expertului sau personalului administrativ/auxiliar, cum în mod greșit a arătat recurenta-reclamantă. De altfel, chiar în cuprinsul contractului semnat de părți este prevăzută obligativitatea respectării prevederilor din Ghidul solicitantului, iar în aplicarea acestora, constatând că reclamanta nu și-a îndeplinit obligațiile, instituția pârâtă a calculat pentru fiecare expert tariful orar prin împărțirea sumei prevăzute în bugetul detaliat la un număr de 168 ore/lună, validând astfel doar suma rezultată prin înmulțirea tarifului orar cu numărul de ore prestate.

Pentru a se proceda în acest sens au fost avute în vedere și prevederile din Anexa nr. 1 la Circulara AMPOSDRU nr. 23443 din 04.11.2014, conform cărora: "În situația în care durata muncii nu este prevăzută în cererea de finanțare, în vederea stabilirii eligibilității cheltuielilor salariale, se va considera că expertul în cauză este încadrat cu normă întreagă de lucru, respectiv 8 ore/zi, 21 zile lucrătoare pe lună. În cazul unui contract individual de muncă cu timp parțial, costul orar rezultat prin împărțirea sumei prevăzute în bugetul detaliat la 168 ore/lună, va fi înmulțit cu norma de lucru prevăzută în contractul individual de muncă".

Deoarece la momentul verificărilor efectuate pentru cererile de rambursare nr. x și nr. 6 au fost invalidate anumite sume pentru salariile plătite experților în perioada de referință vizată de suspiciunea de neregulă, și anume mai- august 2014, în mod corect s-a procedat la identificarea cheltuielilor rămase neeligibile.

În acest sens este important a se aminti că principiul de bază al finanțării nerambursabile este acela al rambursării cheltuielilor eligibile efectuate în prealabil de beneficiar, iar beneficiarului i se va acorda finanțarea nerambursabilă în termenii și în condițiile stabilite în contractul de finanțare, cheltuielile fiind eligibile dacă se respectă termenii și condițiile stabilite.

Astfel, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale și Ghidul solicitantului 2013-capitolul 3.1.4. Plafoanele maxime de referință ale cheltuielilor cu personalul-regulile generale de decontare a cheltuielilor cu personalul, remunerarea maximă lunară are în vedere o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună, iar remunerarea maximă zilnică are în vedere ziua de lucru de 8 ore.

Or, cum în contractele individuale de muncă s-a prevăzut o normă parțială de lucru, nu se putea acorda nivelul maxim al remunerării personalului, deoarece din norma de reglementare aferentă anului 2013 rezultă că nivelul maxim al remunerației este aplicabil în cazul în care și activitatea este prestată integral, cu un contract individual de muncă încheiat pentru 21 de zile lucrătoare pe lună și o zi de lucru de 8 ore.

Sub acest aspect al considerării ca fiind neeligibile cheltuielile cu personalul, efectuate în implementarea proiectului, în situația în care activitatea zilnică este efectuată parțial, este și Soluția de unificare a jurisprudenței la nivelul secției de contencios administrativ și fiscal adoptată în cadrul Ședinței din 25 ianuarie 2021.

În fine, în ceea ce privește susținerile recurentei-reclamante referitoare la faptul că nu au fost întocmite informări de către instituția pârâtă, în termen de 5 zile de la emiterea unei decizii care poate afecta implementarea proiectului, în sensul de a informa beneficiarul finanțării cu privire la rapoartele, concluziile și recomandările care au impact asupra proiectului acestuia, formulate de către Comisia Europeană și orice altă autoritate competentă, cu alte cuvinte informări în raport de legislația în materie, instanța de recurs reține că aceste împrejurări nu au relevanță sub aspectul existenței neregulii constatate.

5.3. Recurenta-reclamantă a formulat critici și în referire la reținerea primei instanțe în sensul că în cauză pârâta a aplicat în mod corect principiul proporționalității sancțiunii. Astfel, contrar opiniei instanței de fond, partea a susținut că ideea de culpă a Universității din București, respectiv producerea de nereguli cu ample implicații financiare, în lipsa unei prevederi clare și concise în Ghidul solicitantului - Condiții generale 2013, valabil la data aprobării cererii de finanțare, în speță a existenței unei norme cu caracter imperativ, nu poate fi reținută ideea de culpă și de neregulă pentru care să fie imperios necesară sancțiunea invalidării sumelor solicitate și acordate.

Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate susținerile recurentei-reclamante formulate din această perspectivă.

Ca o primă observație, reține că în cadrul acestui motiv partea nu a invocat critici concrete sub aspectul individualizării sancțiunii, susținând exclusiv faptul că, așa cum s-a arătat în precedent, în lipsa unei prevederi clare și concise în Ghidul solicitantului -Condiții generale 2013, nu poate fi reținută ideea de culpă a sa și, implicit, aceea de neregulă care să determine sancțiunea invalidării sumelor acordate.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, principiul proporționalității presupune că orice măsură administrativă adoptată se impune a fi adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește resursele angajate în constatarea neregulilor, cât și în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv.

De asemenea, conform prevederilor art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, "Orice acțiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli și al stabilirii creanțelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporționalității, ținându-se seama de natura și de gravitatea neregulii constatate, precum și de amploarea și de implicațiile financiare ale acesteia."

Așadar, principiul proporționalității presupune un raport apreciat ca fiind echilibrat între măsura juridică adoptată, realitatea socială și scopul legitim urmărit de legiuitor în adoptarea cadrului legislativ în discuție. De asemenea, și dreptul Uniunii Europene se referă în art. 5 alin. (4) din Tratatul Uniunii Europene la acest principiu în sensul adecvării deciziilor la scopul legitim urmărit.

De aceea, proporționalitatea sancțiunilor se apreciază în raport cu un scop legitim bine determinat, a cărei semnificație este dată, în speță, de întregul cadru normativ incident în materie și nu exclusiv de o prevedere clară și concisă în cuprinsul Ghidului solicitantului - Condiții generale 2013, cum în mod greșit susține recurenta-reclamantă.

Distinct de acest aspect, instanța de control judiciar reține că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, neregula constă în "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit". Astfel, obligația de restituire sau recuperare a fondurilor există în toate cazurile în care s-au constatat nereguli, fără a fi necesară probarea existenței sau producerii unui prejudiciu.

Noțiunea de neregulă este definită, de asemenea, în art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1083/2006, dispoziții care au aplicabilitate directă în legislația națională, ca fiind "orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui ofertant economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al UE, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general".

La rândul său, Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în jurisprudența sa, a apreciat că "și abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta interesele financiare ale Uniunii" (C-465/10 pct. 47), "statul fiind în măsură să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanțării" (C-465/10 pct. 32), regula generală fiind aceea că orice abatere trebuie să conducă la retragerea avantajului obținut prin comiterea unei nereguli (C-199/03 pct. 15), dar cu aplicarea principiului proporționalității, principiu consacrat de jurisprudența acestei curți și în mod corect interpretat și aplicat de către prima instanță.

În raport de cele arătate, instanța era obligată să procedeze la cercetarea tipului abaterii și a gravității acesteia. În speță, echipa de control a constatat existența mai multor tipuri de nereguli de natură a justifica corecția financiară aplicată, astfel cum s-a consemnat în cadrul primelor considerente de la pct. 5 din prezenta decizie, care au conturat contextul factual al cauzei pendinte, iar în raport de aceste nereguli instanța de fond a apreciat în mod corect că sancțiunea juridică aplicabilă nu poate consta decât în restituirea sumelor plătite necorespunzător, neputând fi aplicate în acest caz reduceri procentuale sau corecții financiare, validând, ca atare, raționamentul pârâtei care a ținut cont, la momentul stabilirii cuantumului creanței bugetare afectate de nereguli, de natura și gravitatea neregulilor constatate, precum și de amploarea și de implicațiile financiare ale acestora.

În aceste condiții, Înalta Curte va respinge și criticile recurentei-reclamante invocate din perspectiva greșitei aplicări a principiului proporționalității sancțiunii și va constata că sentința instanței de fond este la adăpost de orice critică ce vizează interpretarea și aplicarea greșită a normelor legale incidente în materie, demersul părții fiind, ca urmare, nefondat.

Față de toate considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., care să determine reformarea hotărârii primei instanțe, Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă și, în consecință, va menține sentința de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Universitatea din București împotriva sentinței nr. 1233 din 29 martie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 13 ianuarie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.