Decizia nr. 3934/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 3836/2018 a Curții de Apel București

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 15 decembrie 2017, sub nr. x/2017, reclamantul Ministerul Educației Naționale - Unitatea de Management al Proiectelor cu Finanțarea Externă, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman, a solicitat anularea deciziei MEN - OIPOCU nr. 01/851/22.06.2017, transmisă prin adresa de înaintare nr. x/22.06.2017, înregistrată la MEN - UMPFE cu nr. X/27.06.2017; admiterea contestației nr. 5014/13.11.2015 înregistrată la MEN - OIPOCU cu nr. OI 11331/SJCSN/16.11.2015 și, pe cale de consecință, și anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare privind proiectul x "Dezvoltarea profesională a cadrelor didactice din mediul rural prin activități de mentorat", cod SMIS 22424, emis de MEN - OIPOCU cu nr. x/12.10.2015, transmis prin adresa de înaintare nr. x/12.10.2015.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 3836 din 28 septembrie 2018, Curtea de Apel București a respins, ca nefondată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Educației Naționale - Unitatea de Management al Proiectelor cu Finanțarea Externă, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 a declarat recurs reclamantul Ministerul Educației Naționale - Unitatea de Management al Proiectelor cu Finanțarea Externă, întemeiat pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurs prin care a solicitat casarea sentinței atacate și, în principal, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, rejudecarea litigiului pe fond și admiterea cererii de chemare în judecată, iar în subsidiar, în temeiul art. 497 C. proc. civ., trimiterea cauzei primei instanțe, în vederea rejudecării fondului. În motivarea recursului, printr-o primă critică, recurentul-reclamant arată că sentința recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, cu încălcarea art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Soluția respingerii cererii de chemare în judecată pornește de la neînțelegerea aspectelor factuale tehnice ale cauzei, aspect recunoscut chiar de către instanță și care denotă superficiala analiză a criticilor reclamantei. Sentința nu este argumentată în mod real, nefiind realizată o analiză a aspectelor factuale și legale invocate de reclamantă. Instanța de fond a reținut că, neavând competențe în domeniul IT, nu poate efectua o analiză proprie a chestiunilor litigioase, respectiv a argumentelor reclamantei versus celor ale echipei de control. În motivarea sentinței nu se regăsește nicio referire la rațiunea care a stat la baza înlăturării susținerilor reclamantei. Or, inexistența motivării sau o motivare necorespunzătoare în raport cu gradul de complexitate al cauzei atrage casarea hotărârii, pentru încălcarea dreptului la un proces echitabil. Al doilea motiv de casare susținut de recurent este cel referitor la încălcarea dispozițiilor legale aplicabile cauzei. Instanța de fond și-a sprijinit soluția pe argumentul potrivit căruia raportul de audit care a stat la baza emiterii procesului-verbal de constatare a neregulilor contestat ar reprezenta un veritabil mijloc de probă, care relevă o anumită situație de fapt și de drept, necontestată de către reclamant. Or, raportul de audit nu a putut fi contestat de către recurentul-reclamant nici în prezenta cauză și nici în alta, neavând caracter de act administrativ în raport cu UMPFE - MEN, respectiv neproducând efecte directe față de recurentul-reclamant. Acest raport de audit a fost acceptat de MEN - OIPOCU, procesul-verbal de nereguli contestat reprezentând un act de implementare a raportului de audit, inopozabil însă reclamantului. Totuși, în procedura administrativă constatările din raportul de audit ar fi trebuit verificate de către echipa de control a intimatului-pârât, iar nu doar implementate, fără nicio justificare, contrar legii. Se constată că procedura administrativă a fost suspendată la inițiativa MEN - OIPOCU, care a considerat necesară administrarea unei expertize de specialitate pentru ca, ulterior, din lipsa fondurilor, să revină asupra deciziei de suspendare, respingând însă contestația administrativă fără nicio motivare. Or, exact aspectele factuale reținute de auditori și preluate nemotivat de către intimatul-pârât au fost contestate în cauză. Prin urmare, instanța de fond nu putea pronunța sentința prin raportare numai la raportul de audit, ca unică probă. Nu se cunoaște nici dacă intimatul-pârât a uzat de dreptul conferit de procedura de audit de a își apăra propriile decizii luate anterior auditului (respectiv declararea eligibilității cheltuielilor). În aceste condiții, a fost încălcat dreptul la apărare al reclamantei, iar sentința este nelegală și netemeinică, impunându-se casarea ei. Analizarea valorii serviciului de întreținere pentru oricare dintre cele două portaluri trebuia să țină cont, în primul rând, de nivelul de complexitate al fiecărui sistem informatic pentru care se prestează serviciul, precum și de componentele serviciului. Serviciile comparate, ca și sistemele implementate, sunt diferite, cel de-al doilea proiect fiind unul de mai mare complexitate, după cum reiese și din cerințele cuprinse în caietul de sarcini. Recurentul face referire la elementele pe care le consideră relevante în diferențierea serviciilor de întreținere a celor două sisteme informatice. Pe de altă parte, arată că valoarea diferită de achiziție a celor două sisteme informatice nu are nicio relevanță pentru stabilirea legitimității achiziției serviciului de întreținere pentru sistemul implementat prin proiectul x. De asemenea, raportarea valorii serviciilor de întreținere a sistemelor informatice la valorile totale ale contractelor este irelevantă. Concluzia procesului-verbal de nereguli, potrivit căreia nu s-au identificat suficiente date care să conducă la un rezultat subunitar în raportul dintre resursele utilizate și rezultatele obținute este complet nefundamentată, neexistând nicio explicație cu privire la modul de calcul al unui astfel de raport sau asupra rezultatului obținut. Prin urmare, nu există nicio justificare pentru considerarea nerezonabil a costului de întreținere a sistemului informatic achiziționat prin proiectul ID 63055, neexistând dovezi ale nerespectării prevederilor legale referitoare la încălcarea principiului managementului financiar riguros.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimatul-pârât MEN - OIPOCU solicită respingerea recursului, ca nefondat. În motivare arată, în privința primului caz de casare invocat, că sentința recurată este clar și concret motivată, raportat la probele administrate, fiind în concordanță cu exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Instanța a reținut că reclamantul nu a solicitat administrarea unei probe cu expertiză, prin care să dovedească contrariul celor reținute în procesul-verbal de nereguli și a considerat neplauzibile explicațiile reclamantului asupra diferențelor dintre serviciile de întreținere sisteme informatice. Judecătorul fondului a menționat în mod clar că actele administrative criticate se bucură de prezumția de legalitate, veridicitate și autenticitate, iar reclamantul nu a probat motivele de nelegalitate sau netemeinicie pe care le susține. Nefondat este și cel de-al doilea motiv de recurs. Echipa de control a formulat propriile concluzii în cadrul procesului-verbal de nereguli, pe baza desfășurării propriei verificări documentare a cazului de suspiciune de neregulă, sesizat de către Autoritatea de Audit. Contrar susținerilor recurentului, instanța nu s-a raportat exclusiv la raportul de audit, ci și-a bazat soluția pe întregul probelor administrate. Susținerea recurentului-reclamant potrivit căreia i-ar fi fost încălcat dreptul la apărare, atât în faza administrativă cât și în faza de judecată pe fond, este neîntemeiată. Recurentul nu a uzat de dreptul de a expune un punct de vedere la proiectul procesului-verbal de nereguli, iar decizia de respingere a contestației administrative a fost motivată. Din moment ce costul întreținerii sistemului informatic achiziționat de MEN - UMPFE prin proiectul PSDRU/87/1.3/S/63055 nu este rezonabil și justificat, este evidentă încălcarea legislației comunitare și naționale.

Procedura de soluționare a recursului Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen pentru soluționarea recursului de față la data de 15.09.2021. II. Soluția instanței de recurs Analizând recursul prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte îl constată fondat în limitele și pentru motivele ce vor fi arătate în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Intimatul-pârât MEN- OIPOCU a fost sesizat de către Autoritatea de Audit, prin raportul nr. x/04.08.2014, asupra unei suspiciuni de neregulă referitoare la decontarea unor cheltuieli neeligibile, reprezentând costul serviciilor de dezvoltare și întreținere portal, achiziționate de la societatea A., în cadrul proiectului x, derulat de recurentul-reclamant MEN-UMPFE. Neeligibilitatea a fost evidențiată prin prisma efectuării cheltuielilor fără respectarea unui management financiar riguros. Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/12.10.2015, intimatul-pârât a stabilit că anumite aspecte semnalate de Autoritatea de Audit se confirmă. Mai exact, s-a constatat că nu este rezonabil costul de întreținere a sistemului informatic achiziționat în cadrul proiectului, considerându-se nejustificată această cheltuială, pe baza analizei comparative cu serviciul de întreținere similar achiziționat de recurentul-reclamat în cadrul unui proiect anterior, referitor tot la activități de mentorat, scopul ambelor proiecte fiind îmbunătățirea și profesionalizarea formării continue a cadrelor didactice din învățământul obligatoriu. Pe baza acestei comparații și analizând documentele dosarului de achiziție publică a sistemului informatic (cu componenta serviciilor de întreținere), echipa de verificare a reținut că "nu au fost identificate suficiente date care să poată conduce la concluzia unui rezultat subunitar în ceea ce privește raportul dintre resursele utilizate și rezultatele obținute", în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, pe componenta serviciilor de întreținere. Drept urmare, a stabilit valoarea cheltuielilor afectate de neregulă la suma de 194.994 RON, reprezentând plățile pentru serviciile de întreținere, conform contractului nr. x/06.07.2011 încheiat de recurentul-reclamant cu A. S.A.. Instanța de fond are un prim considerent care se referă la valoarea doveditoare a raportului de audit prin care s-a sesizat suspiciunea de neregulă, pe care îl apreciază a fi o probă asupra situației de fapt și de drept a cauzei, concordantă cu conținutul procesului-verbal de constatare a neregulii. De asemenea, instanța a reținut că procesul-verbal a cărui anulare se solicită, precum și decizia de soluționare a contestației administrative, emisă în procedura prevăzută de O.U.G. nr. 66/2011, se bucură de prezumția de legalitate și veridicitate specifică actelor administrative, prezumție pe care reclamantul nu a răsturnat-o. Înalta Curte nu subscrie argumentelor referitoare la valoarea probatorie a raportului de audit. Autoritatea de Audit a emis o constatare cu implicații financiare, ce a constituit, în condițiile art. 18 din O.U.G. nr. 66/2011, actul de sesizare a intimatului-pârât, ca autoritate de control cu competențe în gestionarea fondurilor europene. Potrivit art. 58 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, atât procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare emis de autoritatea competentă cât și documentul de constatare emis de Autoritatea de Audit sunt considerate acte de constatare primară administrative, iar titularul proiectului afectat de nereguli poate contesta, în conformitate cu prevederile art. 34 alin. (3) coroborat cu art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, procesul-verbal de nereguli. Prin urmare, în litigiul având ca obiect anularea procesului-verbal de nereguli, raportul de audit reprezintă probă numai în privința legalei sesizări a autorității cu atribuții de control, iar nu asupra situației de fapt și de drept care stă la baza constatării neregulii. Situația de fapt și de drept care definește raportul juridic dedus judecății implică chestiuni litigioase a căror dezlegare nu se regăsește în raportul Autorității de Audit, ci revine instanței sesizate. Referindu-se la neregula constatată - nerespectarea unui management financiar riguros, instanța de fond are în vedere că pentru primul proiect platforma a fost achiziționată la prețul de 384.903 RON, iar în cazul celui de-al doilea proiect (vizat de neregulă) achiziția s-a realizat la un preț dublu, de 787.485 RON. Înalta Curte constată că această motivare nu corespunde situației de fapt și de drept a cauzei, în sensul că neregula reținută în sarcina reclamantului nu privește întregul contract încheiat cu A., ci exclusiv componenta serviciilor de întreținere a sistemului informatic achiziționat. Această eroare afectează raționamentul judecătorului fondului. Pe de altă parte, argumentele reclamantului, potrivit căruia neregula nu ar exista, nu au fost analizate. Astfel, reclamantul a invocat că serviciile de întreținere comparate sunt diferite, arătând în ce au constat aceste servicii în cazul ambelor contracte, s-a referit la gradul superior de complexitate a celui de-al doilea sistem informatic achiziționat și căruia îi corespunde serviciul de întreținere comparat cu precedentul, dar și la perioada de timp mai îndelungată pentru care s-a contractat serviciul. Aceste argumente nu au fost tratate de judecătorul fondului. În sentința recurată se arată că reclamantului îi revenea sarcina de a face dovada contrară constatărilor din actul administrativ și că reclamantul nu a solicitat proba cu expertiză de specialitate, pe calea căreia ar fi putut fi analizate carateristicile serviciilor IT apreciate de către autoritatea de control a fi similare, dar prestate la prețuri diferite, respectiv rezonabilitatea costului serviciului. Înalta Curte constată că, în cauză, constatarea neregulii se bazează, în esență, pe analiza comparativă întreprinsă de către autoritatea cu atribuții de control asupra serviciilor de întreținere sisteme informatice achiziționate de reclamant succesiv, pe baza criteriului raportului dintre prețul contractului în ansamblu și prețul serviciului de întreținere (ca o componentă a contractului). Or, instanța nu a stabilit dacă acest criteriu este singurul relevant, în condițiile în care reclamantul susține contrariul. În plus, pentru a stabili dacă neregula nerespectării unui management financiar riguros este în mod întemeiat constatată, instanța de fond ar fi trebuit să lămurească pe deplin situația de fapt, și anume: gradul de similaritate al serviciilor, respectiv existența sau nu a unor diferențe între serviciile de întreținere prestate; justificarea sau nu a serviciilor de întreținere achiziționate în cadrul proiectului vizat de control (câtă vreme cheltuiala a fost considerată neeligibilă în întregul său); justificarea sau nu a costului serviciului, din perspectiva unui management financiar riguros. Chiar dacă reclamantul nu a solicitat administrarea probei cu expertiză, judecătorul cauzei trebuie, potrivit art. 22 alin. (2) C. proc. civ., să stăruie prin toate mijloacele legale pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor, putând să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare pentru lămurirea cauzei. Or, instanța nu a dat un răspuns adecvat motivelor invocate de reclamant, sub argumentul că ar fi fost necesară o expertiză (se înțelege, pentru verificarea aspectelor de ordin tehnic și functional invocate), însă, în același timp, nu a pus în discuția părților necesitatea administrării unei astfel de probe. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs În concluzie, Înalta Curte constată caracterul fondat al criticilor de ordin procedural formulate de recurentul-reclamant, care se subsumează nu numai cazului de casare prevăzut de punctul 6 al art. 488 C. proc. civ., ci în egală măsură și cazului de casare prevăzut de punctul 5 al aceluiași temei de drept. Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare instanței de fond. PENTRU ACESTE MOTIVE,