ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3122/2019

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată, la data de 17.08.2016, pe rolul Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea parțială a H.G. nr. 157/10.03.2016 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 245/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal cu privire la prevederile art. 213 alin. (2) lit. b) din Regulamentul de punere în aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal ("permisiunea de ieșire din penitenciar nu se acordă în cazurile în care deținuții se află în una din următoarele situații: b) sunt cercetați sau urmăriți penal în alte cauze.").

La data de 13.09.2016, Ministerul Justiției a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, invocând art. 61 alin. (1) din C. proc. civ., motivat de faptul că a avut calitatea de inițiator al hotărârii de guvern a cărei anulare se solicită.

La primul termen de judecată, din 22 noiembrie 2016, reclamantul a completat cererea de chemare în judecată și a solicitat, în contradictoriu cu Guvernul României și Ministerul Justiției, suspendarea executării prevederilor art. 213 alin. (2) lit. b) din Regulament, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. A menționat că în Dosarul nr. x/2016 a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ, cererea care a fost admisă.

Cererea de intervenție formulată de Ministerul Justiției a fost încuviințată în principiu la termenul de judecată din 10 ianuarie 2017, când pricina a fost reținută spre soluționare și a fost amânată pronunțarea pentru a da posibilitate părților de a depune concluzii scrise.

1.2. Soluția primei instanțe

Prin Sentința civilă nr. 8 din 20 ianuarie 2017, Curtea de Apel Iași a admis acțiunea reclamantului A. formulată în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

A anulat art. 213 alin. (2) lit. b) din H.G. nr. 157/10.03.2016 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal.

A respins cererea de intervenție în interesul pârâtului, formulată de Ministerul Justiției.

A respins excepția inadmisibilității cererii de suspendare, excepție invocată de pârât.

A dispus suspendarea executării dispozițiilor art. 213 alin. (2) lit. b) din H.G. nr. 157/10.03.2016 până la rămânerea definitivă a sentinței.

A obligat pârâtul Guvernul României să plătească reclamantului suma de 1.100 RON, cheltuieli de judecată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., pârâtul Guvernul României și intervenientul accesoriu Ministerul Justiției au formulat, fiecare, recurs.

Prin căile de atac exercitate de cei doi recurenți împotriva soluției de suspendare executare parțială a H.G. nr. 157/2016, cât și de anulare a art. 213 alin. (2) lit. b) din acest act normativ, au solicitat casarea în parte a hotărârii atacate și rejudecând cauza să fie respinsă în tot acțiunea reclamantului.

În motivarea căii de atac exercitate cei doi recurenți au susținut următoarele:

Soluția pronunțată de instanța de fond privind suspendarea H.G. nr. 157/2016 este nelegală, cererea fiind vădit lipsită de interes, asupra situației juridice dedusă judecății operând și excepția autorității de lucru judecat prevăzută de art. 430 - 432 din C. proc. civ.

Întrucât reclamantul a formulat două cereri distincte, alternativ întemeiate pe dispozițiile art. 14 (Dosar nr. x/2016), respectiv art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 (în Dosarul nr. x/2016), cea de a doua cerere este inadmisibilă, întrucât legea dispune cu privire la posibilitatea exercitării opționale/alternative, situațiile juridice presupunând excluderea reciprocă, și nicidecum exercitarea simultană a demersului juridic, astfel cum a procedat reclamantul, contrar art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul cererii de suspendare se susține că în cauză nu erau îndeplinite condițiile prevăzute de legiuitor pentru intervenția de excepție a acestei măsuri, existența cazului bine justificat și iminența producerii unei pagube.

Pe fondul litigiului, cei doi recurenți susțin că în mod greșit a reținut instanța de fond că prin art. 213 din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 se adaugă condiții suplimentare celor prevăzute de legea pentru executarea pedepselor, cum greșit a reținut instanța de fond, ci reglementează la nivel secundar modul de lucru al comisiilor de specialitate prevăzute la art. 97 din Legea nr. 254/2013, raportat la scopul urmărit prin aplicarea unei pedepse privative de libertate și anume, prevenirea săvârșirii de noi infracțiuni, formarea unei atitudini corecte față de ordinea de drept, față de regulile de conviețuire socială și față de muncă, așa cum stipulează art. 63 din Legea nr. 254/2013.

Condițiile instituite prin Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 constituie un instrument apt de a previziona mai eficient riscul pe care persoana condamnată îl prezintă față de societate, în sensul de a nu comite infracțiuni pe durata permisiunii ieșirii din penitenciar.

Astfel, legiuitorul a avut în vedere transpunerea în practică a condițiilor legale, respectiv buna conduită și stăruința în muncă sau în cadrul activităților educative, moral - religioase, culturale, terapeutice, de consiliere psihologică și asistență socială, al instruirii școlare și al formării profesionale (art. 98 din Legea nr. 254/2013).

Se mai susține că acest regulament nu schimbă sensul reglementării primare ci, în limita condițiilor și cazurilor în care se poate acorda permisiunea de ieșire din penitenciar, se detaliază cazurile în care nu se acordă această permisiunea de ieșire. Drept urmare, regulamentul nu adaugă condiții, ci detaliază situații în care nu poate fi acordată această permisiune din motive de siguranță care se înscriu în reglementarea primară ce promovează măsuri atât pentru siguranța în interiorul penitenciarului, cât și pentru siguranța comunității, toate subsumate scopului executării pedepselor și măsurilor privative de libertate, astfel cum este acesta definit în art. 3 din Legea nr. 254/2013.

Pe de altă parte, așa cum rezultă din interpretarea art. 98 din Legea nr. 254/2013, acordarea recompenselor este o posibilitate, legiuitorul vorbind că "pot fi acordate), o vocație, în opinia recurenților, iar nu un drept automat, care trebuie recunoscut fără nicio analiză. Din acest punct de vedere instanța de fond nu este consecventă, întrucât îți argumentează soluția reținând existența unui drept, după care vine și notează că acordarea recompenselor este o posibilitate, o vocație, nu un drept, astfel că nu este exclus ca situația concretă a deținutului să conducă în final la respingerea cererii de acordare a permisiunii de ieșire din penitenciar, fiind vorba de despre o problemă de aplicare a dispozițiilor legale.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinare intimatul - reclamant A. a solicitat respingerea recursurilor pârâtului și intervenientului accesoriu, apreciind că hotărârea instanței de fond este legală, fiind dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material.

II. Soluția instanței de recurs

2.1. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte constată că recursurile pârâtului și intervenientului accesoriu sunt fondate pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Reclamantul a dedus controlului judecătoresc de legalitate dispozițiile art. 213 alin. (2) lit. b) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal aprobat prin H.G. nr. 157/10.03.2016, prevalându-se de prejudiciul pe care-l încearcă în situația sa concretă, precum și de faptul că prin adoptarea acestei norme secundare se încalcă prezumția de nevinovăție și vine în contradicție cu art. 23 alin. (11) din Constituție, art. 4 din C. proc. pen., art. 6 alin. (2) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și art. 56 alin. (1) din Legea nr. 254/2014.

Prima instanță a admis acțiunea reclamantului și a anulat această dispoziție legală, apreciind în esență că prin această reglementare s-a adăugat la lege, legiuitorul secundar nelimitându-se la a stabili prin hotărâre criteriile de analiză, evaluare și apreciere a acordării acestei recompense, ci a instituit o interdicție concretă de acordare a acestei permisiuni pentru toate persoanele aflate în ipoteza normei, fără a mai exista posibilitatea pentru comisia de specialitate de a analiza în concret condițiile legii primare, anume dacă situația de a fi cercetat sau urmărit penal în altă cauză încalcă condiția bunei conduite, ceea ce constituie un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Prima instanță a pronunțat o hotărâre nelegală, cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor de drept material aplicabile.

Procedând la propria evaluare a cauzei, instanța de control judiciar reține că prin art. 98 și următoarele din Capitolul IX al Legii nr. 254/2013 legiuitorul primar a reglementat sistemul recompenselor care pot fi acordate persoanelor condamnate, care au o bună conduită și au dovedit stăruință în muncă sau în cadrul activităților educative, moral-religioase, culturale, terapeutice, de consiliere psihologică și asistenta sociala, al instruirii școlare și al formarii profesionale.

În cadrul acestor recompense, pe lângă permisiunea ieșirii din penitenciar pentru diferite intervale de timp, își mai găsesc reglementarea și alte tipuri de recompense precum ridicarea unei sancțiuni disciplinare aplicate anterior, suplimentarea numărului convorbirilor on-line, suplimentarea drepturilor la pachete și/sau vizite și suplimentarea dreptului la vizită intimă.

Aceste recompense, așa cum a reținut instanța de fond, nu reprezintă drepturi subiective dobândite prin lege de persoanele condamnate, privite ca posibilități juridice în temeiul cărora prin propria voință pot cere executarea obligației corelative, ci vocații ale acestora, privite ca aptitudini ale subiecților cărora li se aplică, de a le dobândi și a pretinde acordarea lor, numai dacă îndeplinesc în persoana lor condițiile prevăzute de actul normativ reglementator, referitoare la conduita pretinsă în penitenciar și care este supusă evaluării de actorii prevăzuți de lege.

Diferența dintre cele două categorii este evidențiată și de analiza celorlalte recompense reglementate de legiuitor, care sunt recunoscute de lege ca un drept al persoanelor condamnate, în condițiile și modalitățile expres prevăzute, dar a căror exercițiu, peste limitele temporale ale dreptului, devin vocații, recunoscute de asemenea de legiuitor, dacă sunt îndeplinite unele condiții suplimentare celor de exercițiu ale dreptului în sine.

Nefiind drepturi, nu sunt aplicabile dispozițiile art. 56 din Legea nr. 254/2014, potrivit căreia "exercitarea drepturilor condamnatului nu poate fi îngrădită decât în limitele și în condițiile prevăzute de Constituție și de lege", așa cum susține instanța de fond.

De altfel, sub acest aspect, instanța de fond este contradictorie în argumentație, plecând de la ipoteza că într-adevăr recompensa nu este un drept ci o vocație, pentru ca în finalul silogismului să concluzioneze că este totuși un drept, a cărui îngrădire este permisă doar prin constituție sau prin lege, conform normei anterior menționate.

Nu pot fi preluate, în prezenta cauză, argumentele instanței din Sentința nr. 625/11.02.2013 în aprecierea săvârșirii unui exces de putere de către emitentul actului administrativ normativ, așa cum s-a procedat în cauză, întrucât prin această hotărâre a fost sancționată, pe tărâmul legalității, depășirea limitelor delegării legislative prin adoptarea Deciziei directorului general al A.N.P. nr. 486/13.08.2008, prin legiferarea terțiară și instituirea de condiții suplimentare pentru acordarea recompensei, celor din actul normativ cu forță superioară, constând în permisiunea de ieșire din închisoare, în condițiile în care avea delegate expres competențe exclusiv pentru stabilirea unei proceduri pe baza căreia comisia să acorde sau să propună acordarea unor recompense.

Or, delegarea conferită Guvernului, de această dată, prin Legea nr. 254/2013, este mult mai largă, fiind astfel învestit legiuitorul secundar cu competența de a adopta regulamentul de aplicare a dispozițiilor legii, iar nu numai elaborarea unei proceduri, cum a fost cazul în reglementarea anterioară.

În acest context, nu pot fi validate concluziile instanței de fond, în sensul că prin art. 213 alin. (2) lit. b) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal aprobat prin H.G. nr. 157/10.03.2016 s-ar institui condiții suplimentare pentru acordarea permisiunii de ieșire din închisoare, privită ca recompensă, față de cele instituite prin lege, pentru că această abordare legislativă nu este nelegală prin ea însăși.

Este de menționat, sub acest aspect, că prin art. 98 din Legea nr. 254/2013 sunt reglementate condițiile generale pentru acordarea oricărei recompense din cele reglementate în cuprinsul normei arătate, indiferent de conținutul sau întinderea lor.

Prin urmare, în lipsa reglementării unor condiții speciale pentru fiecare recompensă în parte sau grupe de recompense de aceeași natură, care sunt de o importanță diferită, au valențe distincte asupra persoanei condamnate și care reprezintă un risc specific pentru societate, se poate afirma că prin art. 182 alin. (2) din Legea nr. 254/2013 au fost delegate legiuitorului secundar și atributul legiferării condițiilor specifice de acordare a fiecărei recompense sau grupe similare de recompense, conduita legiuitorului secundar fiind astfel conformă cu legea a cărei organizare și-a asumat-o.

Având în vedere considerațiile expuse în precedent, rezultă că nu sunt îndeplinite în cauză condițiile suspendării executării acestei norme infralegale, în special existența cazului bine justificat, astfel că se impunea respingerea acestei cereri de instanța de fond.

În raport de aceste argumente, reține instanța de control judiciar că actul administrativ contestat este legal, iar hotărârea instanței de fond care a dispus suspendarea executării acestuia și apoi l-a invalidat este pronunțată cu aplicarea și interpretarea greșită a normelor de drept material.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în raport și de prevederile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., va admite recursurile formulate de pârâtul Guvernul României și de intervenientul accesoriu Ministerul Justiției, va casa hotărârea atacată și rejudecând va respinge acțiunea reclamantului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâtul Guvernul României și de intervenientul accesoriu Ministerul Justiției împotriva Sentinței nr. 8 din 20 ianuarie 2017 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând, respinge acțiunea reclamantului A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 6 iunie 2019.

GGC - NN