ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 394/2020

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată la data de 2 iunie 2016 sub nr. x/2016 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României: I. Anularea în parte a Hotărârii Guvernului nr. 157 din 10 martie 2016 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, publicată în Monitorul Oficial Nr. 271 din 11 aprilie 2016, respectiv a dispozițiilor prevăzute în art. 2 alin. (3); II. Anularea în parte a Regulamentului de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 157 din 10 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial Nr. 271 din 11 aprilie 2016, respectiv a dispozițiilor prevăzute în art. 213 alin. (2), (3) și 4.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 3458 pronunțată în data de 9 noiembrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea promovată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată și a admis cererea de intervenție formulată de intervenientul Ministerul Justiției, în interesul pârâtului.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 3458 pronunțată la 9 noiembrie 2016 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată și respingerea cererii de intervenție. - Referitor la capătul de cerere prin care s-a solicitat anularea dispozițiilor prevăzute în art. 2 alin. (3) din H.G. nr. 157/2016 precizează că recursul vizează incidența disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Soluția instanței de fond, care recunoaște că dispozițiile art. 2 alin. (3) din H.G. nr. 157/2016 generează dificultăți în interpretare și aplicare, s-a făcut cu încălcarea dispozițiilor art. 8 alin. (4) și art. 63 alin. (3) din Legea nr. 24/2000. Mai mult conținutul acestor dispoziții încalcă normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative prevăzute în Legea nr. 20/2000, respectiv art. 8 alin. (4). - Referitor la solicitarea de anulare a dispozițiilor prevăzute în art. 213 alin. (2), (3) și 4 din Regulamentului de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal aprobat prin H.G. nr. 157/2016, arată în principal că recursul vizează incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În mod nelegal, cu încălcarea disp. art. 21 din Legea nr. 24/2000, instanța de fond nu a dat nicio eficiență juridică sentinței civile nr. 625/11.02.2013 pronunțată de C.A.B., secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosar nr. x/2012, confirmată irevocabil prin decizia nr. 944/26.02.2014 a Î.C.C.J. Analiza aspectelor de nelegalitate a dispozițiilor prevăzute în art. 213 alin. (2), (3) și 4 din Regulamentului de aplicare a Legii nr. 254/2013 s-a făcut de către instanța de fond în mod global și cu o motivare străină de obiectul cauzei, pornind de la clarificarea naturii juridice a recompensei constând în permisiunea de ieșire din penitenciar. Urmează a se reține că stabilirea naturii juridice a acestei recompense, respectiv dacă este un drept ori o vocație, nu are nicio relevanță în analiza aspectelor de nelegalitate invocate și detaliate în acțiunea introductivă, aspecte pe care instanța de fond nu le-a analizat, împrejurare față de care apreciază că sunt incidente disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Instanța de fond a reținut susținerile pârâtei în sensul că acordarea recompenselor este o posibilitate și nu un drept, deși acest aspect nu face obiectul cauzei întrucât aspectele de nelegalitate invocate trebuiau analizate prin prisma respectării sau nu a disp. art. 98 și 99 din Legea nr. 254/2013, nu prin raportare la disp. art. 56-80 din aceeași lege, cum eronat a procedat instant de fond. Contrar celor reținute de către instanța de fond, prin Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 s-au impus noi condiții care aduc atingere dreptului/vocației (indiferent de calificarea juridică) stabilit prin art. 98 și 99 din lege, fiind impuse printr-un exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, în forma încălcării limitelor competenței. În concret, după ce în alin. (1) al art. 213 din Regulament sunt prevăzute criterii în concordanță cu cele legale instituite de art. 98 alin. (1) din Legea nr. 254/2013, în alineatele următoare se impun criterii suplimentare celor legale, referitoare la persoana deținutului și care conțin elemente de apreciere ale autorității abilitate și elemente discriminatorii în raport de condițiile legale impuse, îngrădind dreptul persoanei private de libertate de a beneficia de această formă de recompensă. În consecință, nu se pot primi argumentele nelegale ale instanței de fond, preluate de altfel identic din apărările pârâtului și ale intervenientului accesoriu, în sensul că disp. art. 213 alin. (2) din Regulament nu ar îngrădi modul de acordare a recompenselor, ci ar stabili anumite circumstanțe care apar în perioade determinate de timp, care sunt de natură a pune în pericol ordinea publică sau siguranța cetățenilor și care se circumscriu condițiilor prevăzute de legea nr. 254/2013. Prin Regulament nu se poate legifera, peste dispozițiile cuprinse în Legea nr. 245/2013, noi condiții necesare acordării de recompense, astfel cum eronat și nelegal reține instanța de fond și s-a susținut și de către pârâtă și intervenientă, întrucât H.G. nr. 157/2016 s-a dat în executarea Legii nr. 245/2013 pentru a asigura corecta aplicare a dispozițiilor legale. În mod evident, permisiunea de ieșire din penitenciar are asociat un anumit risc pentru comunitate, însă tocmai din acest considerent legea instituie anumite criterii, limitative, pentru acordarea acestei recompense, iar aceste criterii nu pot fi suplimentate printr-un regulament, respectiv printr-o legislație secundară.

Apărări formulate în cauză Intimații-pârâți a depus întâmpinări și, fără a invoca excepții, au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond. Recurentul-reclamant a depus răspuns la întâmpinare.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 22 noiembrie 2018, s-a fixat termen de judecată la data de 11 februarie 2020, în ședință publică, cu citarea părților. Ulterior, termenul de judecată a fost preschimbat pentru data de 28 ianuarie 2020, prin încheierea de ședință din data de 17 aprilie 2019. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, dar și a apărărilor înfățișate prin întâmpinările intimaților, Înalta Curte, prin raportare la prevederile legale incidente, dar și la contextul factual al cauzei, constată că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare expuse. Obiectul acțiunii îl reprezintă anularea dispozițiilor prevăzute în art. 2 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 157 din 10 martie 2016 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal și a dispozițiilor prevăzute în art. 213 alin. (2), (3) și (4) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 157 din 10 martie 2016. Curtea de Apel București a respins acțiunea ca neîntemeiată, constatând că prevederile criticate au fost elaborate în limitele și cu respectarea legii și nu îngrădesc vocația persoanelor private de libertate de a beneficia de recompensa constând în permisiunea de a ieși din penitenciar, ci au rolul de a circumstanția condițiile și criteriile obiective care trebuie îndeplinite pentru a putea beneficia de această recompensă, prin raportare atât la scopul urmărit prin aplicarea unei pedepse privative de libertate, cât și la interesul public constând în protejarea ordinii publice și a siguranței cetățenilor Problema de drept ce se impune a fi dezlegată în prezentul recurs vizează stabilirea legalității soluției adoptate de prima instanță. Cu titlu prealabil, este de menționat că reclamantul în structurarea cererii de recurs a formulat critici distincte, referitoare la aceleași probleme juridice, respectiv cea a autorității de lucru judecat de care se bucură o hotărâre judecătorească, prevalându-se atât de dispozițiile legale unionale și jurisprudenței corespunzătoare în această materie, cât și de dispozițiile naționale și a faptului că, printr-un regulament nu se poate legifera, peste dispozițiile cuprinse în Legea nr. 245/2013, noi condiții necesare acordării de recompense, solicitând un răspuns corespunzător din partea instanței de control judiciar pentru fiecare critică. Respectarea principiul securității raporturilor juridice, cât și a efectului autorității de lucru judecat de care se bucură o hotărâre judecătorească, vizează același problematică juridică, respectiv ca soluția pronunțată în mod definitiv în orice litigiu de către instanțe să nu mai fie repusă în cauză, critici care impun tratarea lor unitară în cele ce urmează. Motivele de casare invocate de recurentul-reclamant în susținerea recursului promovat în cauză sunt prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. În ceea ce privește critica referitoare la nemotivarea hotărârii recurate (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.), Înalta Curte reține că este nefondată. Potrivit disp. art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea pronunțată de instanță ca urmare a soluționării cauzei cu care a fost investită va cuprinde: "...motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-a admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților". Respectarea acestei cerințe are valoare de principiu și se circumscrie obligației ce revine instanței de a garanta părților exercițiul efectiv al dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 din CEDO. Jurisprudența CEDO este constantă în a aprecia că dreptul la un proces echitabil nu poate fi exercitat efectiv decât în situația în care instanța procedează la un examen efectiv al cererilor, argumentelor și mijloacelor de probă ale părților, pentru a le aprecia pertinența. Examinând considerentele sentinței recurate, se constată că judecătorul fondului a procedat la o analiză efectivă a susținerilor părților, expunând pe larg motivele pentru care a admis, respectiv cele pentru care a înlăturat argumentele părților, contrar susținerilor recurentului-reclamant, care afirmă că au fost preluate identic din apărările pârâtului și ale intervenientului accesoriu. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material este nefondat. Potrivit motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Criticile recurentului-reclamant subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizează strict nelegalitatea sentinței sub aspectul reținerii greșite a faptului că ar fi legal ca printr-un regulament, respectiv printr-o legislație secundară să se adauge condiții suplimentare la o lege. În ceea ce privește critica vizând autoritatea de lucru judecat, ca efect al hotărârii judecătorești, este recunoscută că nu doar dispozitivului unei hotărâri și considerentelor decisive care îl justifică, ci și considerentelor prin care au fost dezlegate anumite aspecte litigioase în raporturile juridice dintre părți. În acord cu cele reținute și de judecătorul fondului, Înalta Curte constată că hotărârea judecătorească a cărei autoritate de lucru judecat o invocă reclamantul s-a pronunțat într-un litigiu privind pe reclamanta B. în contradictoriu cu pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor, având ca obiect anularea parțială a deciziei directorului general al A.N.P. nr. 486/13.08.2008, act administrativ normativ aflat sub incidența Legii nr. 275/2006, spre deosebire de prezenta cauză în care reclamant figurează A. prin mandatar C., iar pârât Guvernul României și intervenient Ministerul Justiției, și are ca obiect examinarea legalității dispozițiilor prevăzute în art. 2 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 157 din 10 martie 2016 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal și a dispozițiilor prevăzute în art. 213 alin. (2), (3) și (4) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 157 din 10 martie 2016. Prin urmare, constatându-se lipsa oricărei similitudini între cele două litigii, în special a identității de părți, în mod corect a reținut instanța de fond că este exclusă de plano aplicarea efectului pozitiv al autorității de lucru judecat de care se bucură sentința nr. 625/11.02.2013 pronunțată de Curtea de Apel București, rămasă irevocabilă prin respingerea recursului în baza deciziei nr. 944/26.02.2014 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiției. Nefondate sunt susținerile recurentului reclamant în sensul că prin art. 213 alin. (2), alin. (3) lit. j) și alin. (4) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 aprobat prin H.G. nr. 157/2016 s-ar institui condiții suplimentare pentru acordarea permisiunii de ieșire din închisoare, privită ca recompensă, față de cele instituite prin lege, pentru că această abordare legislativă nu este nelegală prin ea însăși. Este de menționat, sub acest aspect, suplimentar argumentelor instanței de fond, deopotrivă de juste și corecte, că, prin art. 98 din Legii nr. 254/2013 sunt reglementate condițiile generale pentru acordarea oricărei recompense din cele reglementate în cuprinsul normei arătate. În schimb, dispozițiile art. 99 din lege nu reglementează condiții pentru acordarea acestei recompense, ci cazurile în care se poate acorda o asemenea recompensă, legiuitorul primar înțelegând a condiționa această facilitate de un scop determinat, expres prevăzut. Prin urmare, în lipsa reglementării unor condiții speciale pentru fiecare recompensă în parte sau grupe de recompense de aceeași natură, care sunt de o importanță diferită, au valențe distincte asupra persoanei condamnate și care reprezintă un risc specific pentru societate, se poate afirma că prin dispozițiile Legii nr. 254/2013 au fost delegate legiuitorului secundar și atributul legiferării condițiilor specifice de acordare a acestei recompense, conduita legiuitorului secundar fiind conformă cu legea a cărei organizare și-a asumat-o. Față de cele expuse anterior, Înalta Curte apreciază că în mod corect instanța de fond a constatat că actele administrative supuse controlului judecătoresc în cauză sunt legale, context în care hotărârea recurată de validare a acestora a fost pronunțată cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material. Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamant, ca nefondat.