ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5035/2021

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 10 ianuarie 2018, sub nr. x/2018, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Transporturilor și Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., a solicitat anularea în parte a autorizației de construire nr. x din 05.07.2017 emisă de Ministerul Transporturilor înregistrată sub nr. x/05.07.2017, în ceea ce privește lucrările autorizate a fi desfășurate pe terenurile deținute de către reclamantă, identificate după cum urmează: teren în suprafață de 1.667 mp, identificat cu nr. cadastral x, înscris în CF nr. x Oraș Voluntari, situat în jud. Ilfov; teren în suprafață de 6667,17 mp, identificat cu nr. cadastral x, înscris în CF nr. x Oraș Voluntari, situat în jud. Ilfov; teren în suprafață de 9.016 mp, având vecini: la Nord B., C., D., E.; la sud F., la Est A 928; la Vest DE 972, având nr. cadastral x, situat în jud. Ilfov.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 3315 din 11 iulie 2018, Curtea de Apel București a respins excepțiile invocate de pârâți, a lipsei de interes în formularea acțiunii și a lipsei calității procesuale pasive a pârâtei CNAIR și a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Transporturilor și Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii introductive. În motivare arată că prima instanță a pronunțat hotărârea recurată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material în ceea ce privește condițiile de emitere a autorizației de construire, respectiv a realizat o aplicare eronată a articolului 7 alin. (1) lit. b) și alin. (25) din Legea nr. 50/1991, dar și a art. 9 din Legea nr. 255/2010. Argumentele reclamantei au fost analizate numai formal, instanța reținând că, în cadrul procesual existent, nu poate verifica legalitatea deciziei de expropriere și că nu are posibilitatea de a compara titlurile invocate de către părți. Or, reclamanta nu a solicitat verificarea legalității deciziei de expropriere de către instanța de judecată ori compararea titlurilor, ci a argumentat asupra neîndeplinirii cerințelor legale de emitere a autorizației de construire datorită inoperării transferului dreptului de proprietate. Astfel, CNAIR nu putea obține autorizația de construire întrucât Statul Român nu era proprietar al imobilului. De asemenea, nu a fost îndeplinită cerința imperativă impusă de articolul 7 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, a depunerii extrasului de carte funciară actualizat la zi, care ar fi demonstrat că proprietar al imobilului era reclamanta. Prima instanță reține eronat că alin. (25) al articolului 7 din Legea nr. 50/1991 reprezintă o normă juridică care derogă de la imperativitatea cerințelor impuse de alin. (1) lit. b) al aceluiași text normativ. Printr-o interpretare sistematică a normei, în raport de alin. (1) lit. b) nu se poate ajunge la concluzia reținută de instanță. Alineatul 25 al articolului 7 din Legea nr. 50/1991 definește posibilitatea emiterii de autorizații de construire la solicitarea beneficiarului unui proiect de infrastructură transeuropeană de transport pe loturi, sectoare sau obiecte de lucrări, adică datorită dimensiunilor proiectului legiuitorul oferă posibilitatea de a se emite autorizații pe categorii de lucrări și nu pentru tot proiectul pe care-l desfășoară beneficiarul. Dar, alin. (25) al articolului 7 nu derogă de la alin. (1) lit. b), dovadă în acest sens stând împrejurarea că, în cadrul articolului, la alin. (1 1 ), 1 4 , 1 6 , 7, 13 1 , 21 1 situațiile de excepție de la regula instituită la alineatele anterioare este subliniată prin utilizarea sintagmelor "prin excepție" sau "se exceptează". Așadar, considerentul primei instanțe privitor la existenta unei situații de excepție în alin. (25) nu poate fi viabil atâta timp cât interpretarea acestuia sistematică și teleologică nu antrenează existenta unei situații de excepție, ci posibilitatea beneficiarului de a obține autorizații de construire, în aceleași condiții, pentru desfășurarea treptată a proiectului, care datorită amplitudinii lui, se impune a fi realizat pe loturi, sectoare sau obiecte de lucrări. În concluzie, alin. (25) al articolului 7 din Legea nr. 50/1001 nu dispune altfel decât alin. (1) lit. b). Or, prin cererea introductivă, s-a evidențiat situația faptică din care rezultă că intimata nu putea îndeplini condițiile privind emiterea unei autorizații de construire. Potrivit art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010 "transferul dreptului de proprietate din proprietatea privată (...) în proprietatea publică (...) operează de drept la data emiterii actului administrativ de expropriere de către expropriator, ulterior consemnării sumelor aferente despăgubirii". Instanța reține că intimata a depus actul administrativ și "două recipise de consemnare a unor sume de către C.N.A.D.N.R.". Or, nu a existat o consemnare a despăgubirii cuvenite reclamantei, dovadă stând neemiterea hotărârii de acordare a despăgubirilor de către Comisie, astfel că este imposibil să se fi realizat transferul dreptului de proprietate asupra imobilelor. De altfel, din cuprinsul recipisei de consemnare se poate observa faptul că a fost consemnată o sumă globală, neindividualizată, de care persoanele expropriate nu pot dispune, astfel că nu se poate considera că proprietarul expropriat a fost despăgubit în prealabil. Or, transferul dreptului de proprietate operează ulterior despăgubirii expropriatului. Acest argument privind lipsa calității de proprietar este imperios necesar a fi analizat de către instanța de judecată și nu poate fi omis prin formularea unui considerent de tipul "instanța nu are posibilitatea de a compara titlurile invocate", întrucât intimata nu a prezentat un titlu, un eventual titlu al acesteia îmbrăcând forma deciziei de expropriere dar și a dovezii consemnării sumei reprezentând despăgubiri pe numele expropriatului; prin urmare, intimata nu deține un titlu, astfel că, în mod evident, instanța nu este chemată să compare titluri, ci să constate că intimata-pârâtă nu deține un titlu. În sprijinul acestui argument s-a arătat și că, potrivit art. 9 alin. (5) din Legea nr. 255/2010 raportat la art. 7 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, emiterea autorizației de construire și implicit desfășurarea lucrărilor puteau fi demarate numai după intabularea dreptului de proprietate și emiterea extrasului de carte funciara în care intimata ar fi apărut drept de proprietar. Or, intimata nu își poate intabula acest drept de proprietate de vreme ce nu deține un titlu în acest sens, transferul dreptului de proprietate neoperând din cauza neîndeplinirii condițiilor cerute de legea specială în materia exproprierii. Potrivit extraselor de carte funciara pentru informare nr. x/10.08.2017, nr. y/10.08.2017, nr. z/18.08.2017, documente emise ulterior emiterii autorizației de construire contestate, terenurile amintite apar ca având proprietari pe defuncta D. alături de C., B., E.. Aceeași realitate este reflectată de certificatele de atestare fiscala pentru persoane fizice privind impozitele și taxele locale nr. x/01.08.2017, nr. x/01.08.2017, nr. x/01.08.2017. Deci procedura de expropriere nu a fost încheiată, iar transferul dreptului de proprietate asupra imobilelor amintite nu a operat, astfel ca, CNAIR se află în imposibilitate de a depune titlul în baza căruia deține imobilele.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinare, intimata-pârâtă CNAIR S.A. solicită respingerea recursului, ca nefondat. Reiterează excepția lipsei calității sale procesuale pasive, arătând că, în conformitate cu art. 2 alin. (2) din Legea nr. 255/2010, expropriator este Statul Român prin Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, iar recurenta-reclamantă a chemat în judecată Ministerul Transporturilor și CNAIR. În mod just a reținut prima instanță că nu poate verifica legalitatea unei decizii de expropriere sau compara titlurile. De asemenea, judecătorul fondului a interpretat și aplicat corect prevederile art. 7 alin. (25) din Legea nr. 50/1991, care derogă de la art. 7 alin. (1) din aceeași lege. 4.2. Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Transporturilor (în prezent Ministerul Transporturilor și Infrastructurii) solicită respingerea recursului, ca nefondat. În motivare arată că sentința civilă nr. 3315/11.07.2018 este legală și temeinică. Instanța a reținut justificat că nu are posibilitatea de a compara titlurile invocate de părți, ci poate analiza numai legalitatea emiterii autorizației de construire. Potrivit art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010, transferul dreptului de proprietate asupra imobilelor din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice în proprietatea publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale și în administrarea expropriatorului operează de drept la data emiterii actului administrativ de expropriere de către expropriator, ulterior consemnării sumelor aferente despăgubirii. Pârâta CNAIR a prezentat titlul asupra imobilelor - decizia de expropriere nr. 1317/18.09.2013 și s-a făcut și dovada consemnării despăgubirilor. Este adevărat că art. 7 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 impune, anterior emiterii autorizației de construire, prezentarea extrasului de plan cadastral actualizat la zi și a extrasului de carte funciară de informare actualizat la zi, însă doar în cazul în care legea nu dispune altfel. Or, alin. (25) al aceluiași articol dispune altfel, în sensul că nu impune pentru proiectul de infrastructură transeuropeană de transport, depunerea extrasului de carte funciară de informare actualizat la zi. Reclamanta a arătat, prin raportare la prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 255/2010, că expropriatorul nu putea începe efectuarea lucrărilor de construire înainte ca dreptul de proprietate să fie intabulat în carte funciară, însă instanța sesizată cu o cerere având ca obiect anularea autorizației de construire nu poate verifica decât legalitatea emiterii acesteia, nu și modalitatea de executare propriu-zisă a lucrărilor. Recurenta încearcă să acrediteze o idee falsă, și anume că transferul dreptului de proprietate asupra imobilelor expropriate nu a operat, iar autorizația de construire a fost emisă în favoarea unei persoane care nu deține calitatea de proprietar al terenurilor, nefiind respectate condițiile impuse în mod imperativ de lege pentru validitatea acesteia. Susținerea recurentei este în sensul că nu a operat transferul dreptului de proprietate asupra imobilelor expropriate întrucât nu a fost emisă hotărârea de acordare a despăgubirilor de către comisie și, deci, nu a existat o consemnare a despăgubirii aferente, iar în această situație instanța de fond trebuia să constate că expropriatorul Statul Român nu deține un titlu. Aceste argumente nu pot fi primite. Legea nr. 255/2010 prevede la art. 9 alin. (4): Transferul dreptului de proprietate asupra imobilelor din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice în proprietatea publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale și în administrarea expropriatorului operează de drept la data emiterii actului administrativ de expropriere de către expropriator, ulterior consemnării sumelor aferente despăgubirii. Titlul Statului Român asupra suprafețelor de teren aferente lucrărilor de construire, inclusiv suprafețele de teren care au fost deținute de către recurenta-reclamantă, îl constituie Decizia de expropriere nr. 1317/18.09.2013. Sumele aferente despăgubirilor au fost consemnate, iar procesul-verbal de predare-primire amplasament a fost semnat în data de 16.02.2016. La data emiterii autorizației de construire nr. x/05.07.2017 s-a făcut dovada dreptului de proprietate al Statului Român asupra terenului aferent lucrărilor de construire, prin Decizia de expropriere nr. 1317/18.09.2013. În consecință, autoritatea emitentă a actului atacat, Ministerul Transporturilor, a respectat prevederile art. 7 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, situație în care autorizația de construire este legală. În ceea ce privește intabularea în favoarea Statului Român a dreptului de proprietate asupra coridorului de expropriere, arătă că acest aspect vizează strict procedura de expropriere, fiind, conform H.G. nr. 53/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local, o etapă premergătoare acordării despăgubirilor. În data de 16.11.2017 a fost intabulat în cartea funciară nr. x - UAT Voluntari dreptul de proprietate în favoarea Statului Român și dreptul de administrare în favoarea CNAIR pentru coridorul de expropriere care face obiectul realizării obiectivului de investiții "Autostrada București-Brașov, Secțiunea București-Ploiești". În concluzie, Autorizația de construire nr. x/05.07.2017 a fost emisă cu respectarea prevederilor Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare și ale Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local, cu modificările și completările ulterioare.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. CNAIR a renunțat la susținerea excepției lipsei calității sale procesuale în cererea reclamantei, prin notele scrise înregistrate la 7 iunie 2019. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 24.05.2019, s-a fixat termen de judecată la data de 27.10.2021, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs 1. Argumente de fapt și de drept relevante Recurenta-reclamantă invocă greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material de către instanța de fond, în analizarea celor două argumente de nelegalitate a autorizației de construire, invocate prin cererea introductivă. Primul argument, întemeiat pe dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010, este acela că Statul Român nu era proprietar al imobilelor expropriate de la autoarea reclamantei, câtă vreme nu a plătit despăgubirea cuvenită pentru expropriere. Al doilea argument este acela al încălcării, cu prilejul emiterii autorizației de construire a normei din art. 7 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, care impunea prezentarea de către solicitant a extrasului de carte funciară actualizat la zi. Cât privește primul argument, în conformitate cu art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010, transferul dreptului de proprietate asupra imobilelor din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice în proprietatea publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale și în administrarea expropriatorului operează de drept la data emiterii actului administrativ de expropriere de către expropriator, ulterior consemnării sumelor aferente despăgubirii. Norma a fost corect interpretată și aplicată de către instanța de fond, când a stabilit că imobilele au trecut în proprietatea publică a statului la data emiterii actului administrativ de expropriere, adică la data emiterii deciziei de expropriere nr. 1317/18.09.2013. Considerentul instanței, potrivit căruia, in limine litis, nu poate verifica legalitatea deciziei de expropriere din perspectiva cerinței consemnări individuale a sumei aferente despăgubirii, anterior emiterii deciziei de expropriere este justificat. Acest aspect, invocat de reclamantă și reiterat în recurs, ține de legalitatea procedurii de expropriere, care nu face obiectul controlului judiciar în cauza de față. Față de obiectul cererii deduse judecății - anularea parțială a autorizației de construire, pentru motivul nedovedirii de către CNAIR a titlului de proprietate al Statului Român asupra imobilelor vizate de lucrările de infrastructură supuse autorizării, instanța era datoare să verifice existența titlului de proprietate, iar din această perspectivă, dispozițiile legale anterior enunțate sunt clare în sensul că transferul dreptului de proprietate operează la data emiterii deciziei de expropriere. Acest act administrativ face dovada apartenenței imobilelor la proprietatea publică a Statului Român. Reclamanta nu poate nega valoarea probatorie a deciziei care atestă dreptul de proprietate publică, pe motivul nerespectării întocmai a etapelor procedurii de expropriere. Astfel de argumente pot fi luate în considerare numai în cadrul unui litigiu care are ca obiect legalitatea procedurii de expropriere, ce poate fi contestată în condițiile prevăzute de legea specială. Cât privește cel de-al doilea argument, intimații-pârâți nu au contestat că solicitantul autorizației de construire nu a prezentat extrasul de carte funciară al imobilului actualizat la zi, așa cum prevede art. 7 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, potrivit căruia autorizația de construire se emite pentru executarea lucrărilor de bază și a celor aferente organizării executării lucrărilor, în cel mult 30 de zile de la data depunerii documentației pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, care cuprinde, în copie, următoarele documente (...) b) dovada, în copie conformă cu originalul, a titlului asupra imobilului, teren și/sau construcții și, după caz, extrasul de plan cadastral actualizat la zi și extrasul de carte funciară de informare actualizat la zi, în cazul în care legea nu dispune altfel. Instanța de fond a primit argumentul pârâților, potrivit căruia depunerea extrasului de carte funciară nu era necesară, fiind aplicabilă norma de excepție din alin. (25) al aceluiași articol de lege. Potrivit art. 7 alin. (25), la cererea beneficiarului proiectului de infrastructură transeuropeană de transport se pot emite autorizații de construire pe loturi, secțiuni, sectoare sau obiecte de lucrări, condiționat de depunerea documentațiilor tehnice complete însoțite de punctul de vedere al autorității competente pentru protecția mediului/actul administrativ al acesteia, avizele/acordurile prevăzute de certificatul de urbanism sau de avizele/acordurile de principiu/avizele de amplasament favorabile condiționate aferente, după caz. Înalta Curte constată că, așa cum susține recurenta, norma din alin. (25), care a operat cu ocazia emiterii autorizației de construire atacate nu poate fi interpretată în sensul că ar conține o derogare de la prevederile alin. (1) lit. b), sub aspectul prezentării extrasului de carte funciară de informare actualizat la zi. Însă, aspectul formal al neprezentării extrasului de carte funciară nu este apt să conducă la anularea autorizației de construire. Urmărind scopul prevederilor art. 7 alin. (1) lit. b), extrasul de carte funciară actualizat la zi este cerut de legiuitor spre a se dovedi de către solicitant situația juridică a terenurilor asupra cărora urmează a fi edificate lucrările de construcții, în cazul de față, de infrastructură, la data adresării cererii de autorizare. În cauză se dovedesc nefondate susținerile reclamantei potrivit cărora autoarea sa este în continuare proprietara imobilului, conform evidențelor de carte funciară. Extrasele de carte funciară invocate de reclamantă datează din perioada august- septembrie 2017, or la data de 16.11.2017 s-a intabulat pe numele Statului Român dreptul de proprietate publică asupra terenurilor și dreptul de administrare al CNAIR (a se vedea încheierea și extrasul de carte funciară de la fil. 121 - 124 dosar de fond). Ca atare, calitatea solicitantei autorizației de construire și dreptul de proprietate al Statului Român luate în considerare la emiterea autorizației de construire sunt reale și concordă cu situația de carte funciară. Împrejurarea că această concordanță se verifică abia la o dată ulterioară emiterii autorizației de construire nu este apreciată de instanța de recurs ca un argument care să pledeze pentru anularea actului administrativ, de vreme ce dreptul de proprietate publică exista la data emiterii autorizației de construire, rezultând din decizia de expropriere. Cât privește executarea unor lucrări anterior intabulării dreptului de proprietate publică asupra terenurilor, instanța de fond a reținut în mod corect că modalitatea de executare a lucrărilor autorizate nu afectează legalitatea emiterii autorizației de construire, constituind un fapt juridic distinct de aceasta. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantă împotriva sentinței civile nr. 3315 din data de 11 iulie 2018 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,