ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4337/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 22.04.2020, sub nr. x/2020, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, în temeiul art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, coroborat cu prevederile Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor și ale Regulamentului privind transferul judecătorilor, aprobat prin Hotărârea CSM nr. 1347/17.09.2019, a formulat acțiune în contencios administrativ, solicitând anularea Răspunsului la plângerea prealabila comunicat de Consiliul Superior al Magistraturii prin Adresa nr. x/21.02.2020 precum și anularea Hotărârii secției pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1684/19.11.2019 și, pe cale de consecința, admiterea cererii de transfer de la Tribunalul Ilfov la Tribunalul Buzău. Prin cererea înregistrată la data de 29.09.2020, Tribunalul Ilfov a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 136 din 25 noiembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a fost respinsă excepția inadmisibilității ca neîntemeiată; a fost admisă cererea formulată de reclamantul A.; a fost anulată adresa nr. x/21.02.2020 și hotărârea nr. 1684/19.11.2019 și a fost obligat pârâtul Consiliului Superior al Magistraturii să emită o nouă hotărâre prin care să dispună transferul reclamantului de la Tribunalul Ilfov la Tribunalul Buzău; totodată a fost respinsă cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul voluntar accesoriu Tribunalul Ilfov, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 136 din 25 noiembrie 2020, pronunțate de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal atât pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii cât și intervenientul Tribunalul Ilfov au declarat recurs, criticând hotărârea pentru nelegalitate. 3.1 Recurentul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii, prin recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea, ca inadmisibilă a cererii privind anularea adresei nr. x/21.02.2020 și respingerii cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată. Sub aspectul inadmisibilității cererii de anulare a adresei nr. x/21.02.2020 emise de Direcția Resurse Umane și Organizare din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, recurentul-pârât a susținut că hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor Legii nr. 554/2004, întrucât această adresă nu este act administrativ așa cum este acesta definit de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din același act normativ. Sub aspectul criticilor subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul arată că sentința atacată cuprinde motive contradictorii. Astfel, pe de o parte se rețin dispozițiile art. 4 din Regulamentul de transfer aprobat prin Hotărârea nr. 1347/2019 a secției pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, iar pe de altă parte, se reține incidența Deciziei nr. 454 din data de 24.06.2020 a Curții Constituționale și se constată că actele administrative atacate sunt nelegale deoarece pârâtul a aplicat în analiza cererii de transfer criterii neprevăzute de lege. Criticile circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. constau în faptul că, în opinia recurentului, instanța de fond a aplicat în mod greșit dispozițiile Legii nr. 554/2004, prevederile art. 60 din Legea nr. 303/2004, precum și dispozițiile din Regulamentul privind transferul judecătorilor, aprobat prin Hotărârea nr. 1347/2019 a secției pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, reținând că actul administrativ atacat este motivat necorespunzător și că nu ar fi fost analizate toate criteriile prevăzute de art. 4 din Regulament. În acest sens, recurentul reia argumentele invocate în întâmpinare referitoare la criteriile avute în vedere la respingerea cererii de transfer, considerând că hotărârea prin care s-a respins cererea de transfer este legală și temeinică, fiind în mod corect analizate și interpretate toate criteriile prevăzute de lege, neexistând niciun exces de putere în emiterea acesteia și nicio vătămare adusă reclamantului. De asemenea, recurentul consideră că în mod greșit instanța de fond a reținut incidența în cauză a Deciziei nr. 454 din data de 24.06.2020 a Curții Constituționale, întrucât, în opinia sa, această decizie se aplică doar pentru viitor, potrivit principiului neretroactivității. Contrar celor reținute de prima instanță, recurentul a arătat că Decizia Curții Constituționale a avut în vedere doar dispozițiile art. 60 din Legea nr. 303/2004, în redactarea anterioară Legii nr. 242/2018 și acestea urmează a fi înlăturate de la aplicare în cauzele aflate în curs de judecată la momentul publicării prezentei decizii, ceea ce nu este cazul în speța de față întrucât, hotărârea CSM atacată a fost emisă în temeiul art. 60 din Legea nr. 303/2004, în redactarea ulterioară Legii nr. 242/2018 și nu anterioară. Se mai arată că potrivit art. 40 lit. j) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii îi revine atribuția de a aproba transferul judecătorilor și că efectele admiterii excepției de neconstituționalitate nu pot consta în admiterea acțiunii formulate de intimatul-reclamant, vizând cererea de transfer de la Tribunalul Ilfov la Tribunalul Buzău. Aceasta deoarece declararea ca neconstituțional a textului în discuție va conduce la înlăturarea acestuia, astfel că nu mai exist temei juridic pentru soluționarea unei astfel de cereri de transfer. 3.2 Recurentul-intervenient Tribunalul Ilfov, prin recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare. Recurentul-intervenient a arată că judecătorul fondului a obligat pârâtul la emiterea hotărârii de transfer, fără a aduce argumente în combaterea apărărilor formulate de acesta referitore la analizarea oportunităților unei astfel de cereri de transfer și nici la cele invocate prin cererea de intervenție, ceea ce echivalează cu nemotivarea hotărârii. Practic prin obligarea pârâtului la emiterea hotărârii de transfer, judecătorul fondului s-a substituit secției de Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, singura cu atribuții în domeniul aprecierii oportunității unei asemenea cereri. A susținut că hotărârea contestată în cauză nu este întemeiată pe prevederile art. 60 din Legea nr. 303/2004, ci exclusiv pe dispozițiile Regulamentului privind transferul Judecătorilor și Procurorilor aprobat prin Hotărârea nr. 193/2006, Regulament care nu a fost anulat sau abrogat și care prevede o ordine clară de preferință a criteriilor analizate în cadrul unei cereri de transfer, apreciind că pârâtul a analizat cererea reclamantului cu respectarea acestor prevederi legale, păstrând un echilibrului între interesul privat și interesul public. Totodată, a criticat sentința primei instanțe din perspectiva faptului că aceasta nu a analizat apărarea Tribunalului Ilfov ce viza incidența în cauză a dispozițiilor art. 47 1 din Legea nr. 303/2004.

Apărările formulate în cauză Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare la recursurile promovate de Consiliului Superior al Magistraturii și Tribunalul Ilfov, prin care a solicitat respingerea acestora ca neîntemeiate și menținerea hotărârii primei instanțe. În ceea ce privește inadmisibilitatea cererii de anulare a adresei nr. x/21.02.2020 reprezentând răspunsul la plângerea prealabilă, contrar afirmațiilor din cererea de recurs, a susținut că răspunsul la plângerea prealabilă reprezintă un act administrativ individual în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, de natură să producă efecte juridice, în sensul mențineri actului administrativ principal, sau din contră, în sensul revocării acestuia pe cale administrativă. Pe fondul recursului a arătat că instanța de fond a reținut inexistența unei analize între criteriile de ordin subiectiv și de ordin obiectiv și a situației instanței unde s-a solicitat transferul, fiind evident că pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii nu a cercetat în concret argumentele din plângerea prealabilă, rezumându-se la o reproducere fidelă a actului contestat. Totodată, a apreciat că sunt îndeplinite toate condițiile prevăzute de Regulament pentru aprobarea transferului și că motivele reținute de secția pentru Judecători în hotărârea contestată sunt atât nefondate, cât și arbitrare, fiind analizate în mod selectiv acele criterii care, în opinia recurentului, ar justifica soluția pronunțată.

Răspunsul la întâmpinare Prin răspunsul la întâmpinare recurentul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a susținut netemeinicia apărărilor formulate de intimatul-reclamant prin întâmpinare. Totodată, a solicitat obligarea intimatului-reclamant la plata sumei de 200 RON cheltuieli de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru.

Procedura de soluționare a recursurilor În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și alin. (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 13 aprilie 2021, s-a fixat termen de judecată la data de 24 noiembrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. Prin încheierea din camera de consiliu din data de 26 mai 2021 a fost admisă cererea formulată de intimatul-reclamant A. și preschimbat termenul de judecată din data de 24 noiembrie 2021 pentru data de 15 septembrie 2021, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în următoarele limite, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Reclamantul a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat anularea Hotărârii secției pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1684/19.11.2019, precum și a răspunsului la plângerea prealabilă formulată împotriva acestei hotărâri și comunicat de pârât prin Adresa nr. x/21.02.2020, și, pe cale de consecința, admiterea cererii sale de transfer de la Tribunalul Ilfov la Tribunalul Buzău. Prima instanță a respins excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, în ceea ce privește cererea de anulare a adresei nr. x/21.02.2020, a admis cererea reclamantului, a anulat adresa nr. x/21.02.2020 și Hotărârea nr. 1684/19.11.2019 și a obligat pârâtul să emită hotărâre prin care să dispună transferul reclamantului de la Tribunalul Ilfov la Tribunalul Buzău. Totodată, a respins cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul voluntar accesoriu Tribunalul Ilfov. Împotriva soluției instanței de fond au declarat recurs pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii și intervenientul Tribunalul Ilfov, criticând hotărârea pentru nelegalitate, din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondat, în cauză, sentința atacată neconținând motive contradictorii. Într-adevăr, instanța de fond a examinat cererea de chemare în judecată formulată de reclamant și prin prisma dispozițiilor art. 4 din Regulamentul privind transferul judecătorilor aprobat prin Hotărârea nr. 1347/2019 a secției pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, însă faptul că a conchis că excesul de putere în care a fost emis actul administrativ contestat se conturează inclusiv prin aplicarea în analiza cererii de transfer a unor criterii "neprevăzute de lege", în accepțiunea Curții Constituționale din decizia nr. 454 din 24 iunie 2020, nu presupune o motivare contradictorie. În cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., într-o primă critică, recurentul-pârât a invocat inadmisibilitatea cererii de anulare a adresei nr. x/21.02.2020 emise de Direcția Resurse Umane și Organizare din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, reprezentând răspunsul la plângerea prealabilă formulată de reclamant, pe motiv că nu este act administrativ, așa cum acest termen este definit de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 54/2004, iar obiectul acțiunii în contencios administrativ îl poate constitui exclusiv actul administrativ vătămător, nu și răspunsul la plângerea prealabilă formulată împotriva acestuia. Instanța de control judiciar urmează să respingă această critică întrucât, în ceea ce privește obiectul cererii de chemare în judecată, se observă că reclamantul a solicitat, printr-un singur capăt de cerere, anularea hotărârii secției pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii în exercitarea unor atribuții referitoare la cariera judecătorilor, precum și a răspunsului aceleiași autorități la plângerea prealabilă, formulând critici care privesc deopotrivă hotărârea privind transferul și răspunsul la plângerea prealabilă. Astfel cum în mod corect a reținut și judecătorul fondului, acțiunea în contencios administrativ are ca obiect anularea actului administrativ unilateral sau normativ, pretins vătămător, dar poate privi și anularea răspunsului la plângerea prealabilă, având în vedere faptul că lipsa plângerii prealabile se sancționează cu inadmisibilitatea acțiunii, iar prin răspunsul la plângerea prealabilă, autoritatea publică poate să revoce actul administrativ sau poate aduce completări sau precizări ale motivelor pentru care a fost emis actul administrativ. Pe de altă parte, dispoziția de anulare a refuzului autorității de a admite plângerea prealabilă nu constituie în sine o încălcare a dispozițiilor de drept material care să atragă incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Reține Înalta Curte că potrivit art. 147 alin. (4) din Constituție "Deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor". Decizia Curții Constituționale a României nr. 454 a fost publicată la data de 24 iulie 2020 în Monitorul Oficial al României nr. 655 din 24 iulie 2020. Susținerile recurentului-pârât Consiliul Superior al Magistraturii potrivit cărora decizia de mai sus nu are aplicabilitate în speță nu pot fi reținute de instanța de control judiciar, câtă vreme la data publicării în Monitorul Oficial a deciziei Curții Constituționale, prezentul litigiu se afla pe rolul instanței de fond. Prin urmare, în raport de prevederile art. 147 alin. (4) din Constituție și de caracterul general obligatoriul al deciziilor Curții Constituționale, se reține că, în speță, față de obiectul acțiunii deduse judecății, este incidentă Decizia Curții Constituționale a României nr. 454, constatându-se că la data publicării acesteia în Monitorul Oficial, prezentul litigiu se afla în curs de judecată. Prin acțiunea formulată pe rolul Curții de Apel Ploiești, reclamantul judecător a contestat hotărârea emisă de Consiliul Superior al Magistraturii, secția pentru judecători, prin care i-a fost respinsă cererea de transfer, cerere formulată în baza art. 60 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 coroborat cu dispozițiile Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1347/2019, prin care s-a aprobat Regulamentul privind transferul judecătorilor. Temeiul de drept al hotărârilor, prin care s-a respins cererea de transfer a reclamantului, îl reprezintă dispozițiile art. 60 din Legea nr. 303/2004. Prin Decizia Curții Constituționale nr. 454/24.06.2020 s-a constatat că soluția legislativă cuprinsă în art. 60 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, în redactarea anterioară Legii nr. 242/2018, și în art. 60 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, în redactarea ulterioară Legii nr. 242/2018, care nu precizează condițiile transferării judecătorilor, precum și art. 60 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, în redactarea ulterioară Legii nr. 242/2018, sunt neconstituționale. În esență, Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea dispozițiilor legale prin care este reglementată instituția transferului, fără stabilirea condițiilor în care se realizează transferul și care au permis adoptarea Regulamentului ce completează legea, cu încălcarea art. 1 alin. (4) și (5), art. 61 alin. (1), art. 73 alin. (3) lit. l), art. 125 alin. (2) și art. 133 alin. (1) din Constituție. Or, aceste dispoziții legale au stat la baza emiterii hotărârii CSM contestată în prezenta cauză. Din cuprinsul motivării rezultă faptul că prevederile art. 60 alin. (1) și (3) din Legea nr. 303/2004 au fost constatate neconstituționale pentru lipsa de previzibilitate a textului de lege criticat, care nu precizează condițiile transferării judecătorilor, fapt care generează o stare de impredictibilitate, fiind încălcat art. 1 alin. (5) din Constituție, deoarece de la caz la caz, în mod arbitrar, se poate decide în mod subiectiv cu privire la cariera judecătorilor. S-a mai arătat de asemenea că, în ceea ce privește statutul judecătorilor și procurorilor, elementele esențiale ale raporturilor de muncă al acestora trebuie reglementate prin lege, iar nu printr-un act cu forță juridică inferioară acestuia, respectiv prin hotărâre cu caracter normativ emisă de autoritatea pârâtă (regulamentul de transfer). Așadar, continuă Curtea Constituțională, revine legiuitorului sarcina de a reglementa prin lege, pe de o parte, instituția transferului și criteriile care trebuie să fie îndeplinite (în cadrul Legii nr. 303/2004) și, pe de altă parte, procedura realizării acestuia (în cadrul Legii nr. 317/2004). În ceea ce privește sentința atacată, deși instanța de fond reține corect incidența Deciziei Curții Constituționale nr. 454/24.06.2020, în mod greșit a obligat pârâtul să emită hotărâre prin care să dispună transferul reclamantului de la Tribunalul Ilfov la Tribunalul Buzău. Consideră Înalta Curte că nu numai în controlul de legalitate al hotărârilor Consiliului Superior al Magistraturii, ci și în privința înseși cererilor de transfer sunt incidente dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 454/2020. Astfel, Curtea Constituțională a arătat că dispozițiile art. 60 alin. (1) și (3) din Legea nr. 303/2004 sunt neconstituționale și urmează a fi înlăturate de la aplicare în cauzele aflate în curs de judecare la momentul publicării deciziei, dar și că nu pot fi prevăzute prin Regulament condițiile transferului, acestea fiind necesar a fi reglementate prin Legea nr. 303/2004. Așadar nu se poate apela la alte legi care reglementează instituția transferului (C. civ., dreptul muncii, etc.) pentru a "împrumuta" de la acestea condițiile transferului, cu atât mai mult cu cât elementele esențiale ale raporturilor de muncă ale judecătorilor și procurorilor sunt reglementate prin lege specială, Legea nr. 303/2004. Astfel, în respectarea principiului legalității, nu se putea dispune de către instanța de judecată asupra cererii de transfer, în condițiile declarării neconstituționalității textului de lege care reglementa transferul, fără însă a cuprinde condițiile de transfer. Legiuitorul având obligația de a pune în acord cu Constituția prevederile art. 60 alin. (1) și (3) din Legea nr. 303/2004, iar Consiliul Superior al Magistraturii păstrând atribuția de a dispune asupra cererilor de transfer, Înalta Curte consideră că soluția instanței de fond trebuia să se limiteze la anularea hotărârii adoptate asupra cererii de transfer, Consiliul Superior al Magistraturii rămânând învestit cu aceasta și urmând să o soluționeze după punerea în acord cu Constituția a dispozițiilor art. 60 alin. (1) și (3) din Legea nr. 303/2004. Așa fiind, Înalta Curte consideră întemeiate criticile vizând aplicarea greșită a legii prin obligare Consiliului Superior al Magistraturii la emiterea unei hotărâri prin care să dispună transferul reclamantului de la Tribunalul Ilfov la Tribunalul Buzău. Față de dispozițiile art. 453 alin. (1) din C. proc. civ. potrivit cu care: "Partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părții care a câștigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată", Înalta Curte reține caracterul întemeiat al cererii formulată de recurentul-pârât, urmând a o încuviința, și a obliga intimatul-reclamant la plata către recurentul-pârât a sumei de 200 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. va admite recursurile declarate de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii și de intervenientul Tribunalul Ilfov, va casa, în parte, sentința recurată și rejudecând, va înlătura dispoziția privind obligarea pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii la emiterea hotărârii prin care să dispună transferul reclamantului de la Tribunalul Ilfov la Tribunalul Buzău; va admite cererea de intervenție accesorie formulată de Tribunalul Ilfov, va menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate și va obliga intimatul-reclamant la plata către recurentul-pârât a sumei de 200 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.