ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3549/2021

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată la data de 19 octombrie 2020, pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții ASFOR- Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Activitatea de Exploatare Forestieră, Garda Forestieră Cluj, a solicitat suspendarea actului administrativ nr. 3548/24.09.2020 și a actului administrativ - Raport nr. x/15.09.2020, respectiv retragerea certificatului de atestare seria x, nr. x, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 25 din data de 28 ianuarie 2021, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare formulată de S.C. A. S.R.L..

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 25 din data de 28 ianuarie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a arătat că instanța fondului a nesocotit principiul dreptului la apărare, consacrat în cuprinsul art. 13 C. proc. civ., precum și principiul contradictorialității, reglementat la art. 14 C. proc. civ., limitându-se a considera veridice cele susținute de Comisa de Atestare, respectiv faptul că Hotărârea nr. 09/24.09.2020 a fost comunicată recurentei-reclamante odată cu adresa nr. x/24.09.2020 fără a verifica dacă aceste acte au fost comunicate și nici nu a pus în discuția contradictorie a părților acesta aspect. Modalitatea de comunicare a actelor administrative este expres și imperativ reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004, eventuale situații de echipolentă putând provoca reale vătămări persoanei vătămate prin act. În speța dedusă judecății, instanța fondului nu a respectat principiul contradictorialității și al dreptului la apărare astfel cum sunt prevăzute în art. 13 și 14 C. proc. civ., creând astfel un real prejudiciu procesual - imposibilitatea societății de a suspenda actul vătămător în prezentul litigiu. Astfel, chiar instanța fondului a reținut că nu s-a formulat procedură prealabilă împotriva Hotărârii nr. 09/24.09.2020 - fiind o condiție esențială în privința admisibilității cererii de suspendare. Din perspectiva dreptului material, recurenta-reclamantă a arătat că în privința Hotărârii nr. 09/24.09.2020 instanța fondului mai reține următoarele: "Totuși, Curtea consideră că reclamanta a înțeles să solicite suspendarea actului administrativ, respectiv a Hotărârii nr. 9/2020 în ceea ce o privește, fiind în eroare față de lipsa mențiunii actului administrativ în adresa nr. x/24.09.2020. Ca atare, s-a formulat procedură prealabilă prev. de art. 14 raportat la art. 7 din Legea nr. 554/2004 în privința procesului-verbal de control și al exploatării parchetului din 02.09.2020 dar nu s-a realizat procedura administrativă prealabilă și în privința hotărârii de retragere a certificatului de atestare." Or, în raționamentul său, instanța fondului a arătata că recunoaște cerere de suspendare ca fiind formulată împotriva actului administrativ Hotărârea nr. 09/24.09.2020, fără a recunoaște totodată că împotriva aceluiași act a fost formulată procedura prealabilă. Acest raționament este criticabil cu atât mai mult cu cât, chiar pârâta recunoaște plângerea prealabilă făcută împotriva Hotărârii. Astfel, situația de echipolentă la care instanța fondului a recurs - respectiv a stabilit că cerere de suspendare a fost formulată împotriva Hotărârii, iar nu împotriva adresei trebuia reținută și în privința procedurii prealabile adresate Comisiei de Atestare, cu atât mai mult cu cât Comisia a recunoscut cererea de revocare ca fiind îndreptată împotriva actului administrativ - Hotărârea nr. 09/24.09.2020. Prin cea de-a doua critică formulată, recurenta-reclamantă a invocat interpretarea greșită a normelor de drept material - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv cu privire la natura juridică a raportului nr. x/15.09.2020. În accepțiunea instanței de fond "... raportul are valoarea juridică a unei operațiuni administrative premergătoare actului administrativ care este Hotărârea nr. 09/24.09.2020 emisă de Comisia de Atestare a Operatorilor Economici...". Față de aceste considerente, recurenta-reclamantă a arătat că prevederea cuprinsă în art. 21 alin. (1) lit. i) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 1106/2018 prevede expres concursul Gărzii Forestiere la întocmirea actului de retragere/anulare a certificatului de atestare de către Comisie. În concret, legea prevede necesitatea întocmirii unui raport de către Grada Forestieră în care să se propună aplicarea măsurii retragerii/anulării. Acest aspect reiese foarte clar din construcția textului prevăzut la art. 21 alin. (1), lit. i) din Ordinul nr. 1106/2018 care prevede că: "Certificatele de atestare/reatestare emise se retrag, după caz, de către Comisie în una dintre următoarele situații: dacă sunt constatate vătămări ale semințișurilor utilizabile peste procentul admis de normele tehnice sau tăieri ilegale în parchete autorizate spre exploatare, a căror valoare depășește de cinci ori prețul unui metru cub de masă lemnoasă pe picior; sancțiunea se aplică operatorului economic care execută lucrările de exploatare a masei lemnoase, consemnate într-un raport de control aprobat de conducătorul entității din care face parte agentul constatator, prin care se propune retragerea certificatului de atestare". Din această construcție reiese faptul că suntem în situația unui act administrativ complex, puterile administrației publice fiind scindate între teritorial și central, cea dintâi stabilind conținutul actului, iar cea din urmă conferind forță executorie actului. Există deci, două manifestări de voință care converg sper același scop comun, respectiv retragerea certificatului de atestare. Și în ipoteza în care, cele două manifestări nu ar fi privite ca un act administrativ complex, Raportul Gărzii Forestiere nu poate fi privit ca o simplă operațiune material tehnică, premergătoare actului emis de Comise, atâta vreme cât textul de lege impune întocmirea acestui raport și dispunerea măsurii de ultim resort, de către Comisie, doar în baza acestei propuneri. Ca atare, indiferent de perspectivă - fie analizat ca act administrativ complex, fie analizat ca act individual - Raportul Gărzii Forestiere Cluj este un veritabil act administrativ, iar nu o simplă operațiune material tehnică. Prin cea de-a treia critică, recurenta-reclamantă invocă interpretarea greșită a normelor de drept material - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și motive contradictorii - art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., din perspectiva îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. În privința cazului bine justificat, instanța fondului s-a rezumat a arăta că această condiție nu ar fi îndeplinită. Contrar argumentelor aduse de recurenta-reclamantă prin cerere introductivă de instanță privind nelegala convocare, existența actelor doveditoare provenite din partea OS Vlădeasa Huedin - APV, avize primare de însoțire marfa, procese-verbale de recepție - și a probelor administrate, instanța fondului a considerat contrariul. În concret art. 22 alin. (1) prevede că: "În cazul în care reprezentanții titularului autorizației nu se prezintă la control la data stabilită prin grafic, convocare sau de comun acord cu personalul silvic împuternicit, această acțiune se efectuează în prezența pădurarului titular al cantonului silvic în care este amplasat parchetul." Reiese foarte clar din construcția textului art. 22 că lipsa de la control a titularului autorizație de exploatare poate fi reținută doar în ipoteza în care există o procedură prealabilă îndeplinită în raport cu acesta, prin intermediul căruia a fost încunoștințat anterior despre controlul ce urmează a se efectua în partidă. Doar dacă titularul nu dă curs convocării, atunci controlul se poate realiza în lipsa acestuia. Or, o convocare efectivă nu se poate realiza telefonic, fix în ziua controlului, cu o oră înainte de control. Acest demers valorează abuz de putere din partea administrației publice, nesocotind efectiv dreptul la apărare al titularului autorizației. Astfel, în prealabil, trebuie stabilită o dată inițială pentru control "...doar dacă nu se prezintă la control la data stabilită...", dată care e stabilită fie prin "... grafic, convocare sau de comun acord cu personalul silvic împuternicit", iar în ipoteza în care această dată nu este respectată, doar atunci se recurge la efectuarea controlului în lipsa titularului autorizației. Acest raționament este susținut și de prevederea cuprinsă în art. 14 alin. (5) lit. b) din Hotărârea nr. 743/2015 privind organizarea și funcționarea Gărzilor forestiere. Prevederea amintită statuează că: "în exercitarea funcției de monitorizare, inspecție și control, Gărzile: organizează periodic, în baza unui calendar și a unei tematici actualizate permanent, acțiuni de inspecție și control în fondul forestier național, indiferent de deținător, precum și în fondurile cinegetice și la acțiunile de vânătoare, stabilind măsurile ce se impun." Cu privire la actele emise de OS Privat Vlădeasa Huedin - avize primare de însoțire a mărfii și procese-verbale de recepție - instanța fondului reține că aceste acte nu pot fi avute în vedere, dat fiind adresa Gărzii Forestiere depusă la dosarul cauzei, în legătură cu pădurarul Ocolului - martor audiat în cauză. Ca atare, instanța reține că: "... declarația pădurarului B. nu poate fi privită ca relevantă și concludentă având în vedere adresa Postului de Poliție Beliș cum că … acesta ar permite mai multor persoane să taie arbori sănătoși și că personalul silvic din Ocolul Silvic Vlădeasa nu colaborează cu organele de poliție și încearcă să împiedice activitățile de verificare." Or, este irelevant că pădurarul în cauză permite altor persoane să exploateze nelegal. Ceea ce contează este a se analiza dacă, în aparență, actele emise de autoritatea publică locală și centrală sunt, în aparență, legale. Or, legalitatea sau ilegalitatea actelor administrative ce vizează o persoană determinată - în speță recurenta-reclamantă - nu poate fi analizată prin raportare la acțiunile ilegale ale altor persoane. Este cu totul absurd și hilar ca recurenta-reclamantă deși a dovedit cu actele depuse la doar că exploatarea este legală, a ajuns în situații critice prin raportare la acțiuni ilegale ale altor persoane, fiind astfel prejudiciată efectiv în dreptul său la exploatarea fondului forestier. În privința celei din urmă condiții, instanța fondului a reținut că nu s-a dovedit această din urmă condiție, recurentei-reclamante revenindu-i sarcina probei conform art. 249 C. proc. civ.. "Astfel este evident că prin retragerea certificatului de atestare reclamanta nu mai poate realiza exploatarea efectivă a partidei și nici efectuarea altor acte de exploatare, însă aceste efecte care sunt cauzate de hotărârea de retragere nu sunt în măsură să conducă la concluzia unei pagube iminente fără ca reclamanta să demonstreze celelalte aspecte, rămânerea definitivă fără resurse financiare pentru plata angajaților și a susține funcționarea societății." Din construcția acestui raționament rezultă cu claritate că instanța fondului și-a exprimat o convingere contradictorie susținând pe de-o parte evidența lipsei activității de exploatarea și imposibilitatea recurentei-reclamante de a se susține financiar iar, pe de altă parte, faptul că nu a dovedit aceste aspecte evidente. În final, recurenta-reclamantă a arătat că prin actele depuse la doar a demonstrat că măsura impusă de administrația publică blochează instant activitatea sa, fiind în imposibilitate de a onora contractele angajate. Astfel, a depus în probațiune contractul de furnizare a masei lemnoase pe picior nr. 1.714/02.04.2019, încheiat cu Primăria Beliș și nu poate dovedi un fapt viitor, având în vedere că nu mai are alte contracte pe rol de onorat, însă, având ca obiect principal de activitate exploatarea masei lemnoase, este mai mult decât evident că blocarea activității pe o perioadă de 3 ani va genera dificultăți financiare devastatoare, fiind în imposibilitate absolută de a-și realiza obiectul principal de activitate.

Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 20 mai 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 09 iunie 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente: Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat suspendarea actului administrativ nr. 3548/24.09.2020 și a actului administrativ - Raport nr. x/15.09.2020, respectiv retragerea certificatului de atestare seria x, nr. x. Prima instanță a respins cererea dedusă judecății reținând, în esență, că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Prin primul motiv de recurs se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. potrivit cărora, casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Încălcarea principiului dreptului la apărare și a principiului contradictorialității a fost fundamentată pe o așa-zisă lipsă a instanței de fond de a pune în discuția contradictorie a părților aspectul comunicării/necomunicării Hotărârii nr. 09/24.09.2020 odată cu adresa nr. x/24.09.2020. Înalta Curte constată că în cauza de față, cazul de casare invocat are în vedere nesocotirea legii de drept procesual și în situațiile în care sancțiunea nulității intervine pentru încălcarea unor condiții extrinseci actului de procedură, situații în care nulitatea nu este condiționată de existența unei vătămări. Instanța de fond ar fi fost obligată să procedeze la verificarea comunicării actului administrativ în situația în care s-ar fi invocat excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile administrative. Această excepție face parte din categoria condițiilor extrinseci pe care trebuie să le îndeplinească cererea de chemare în judecată, însă nu atrage sancțiunea nulității, ci sancțiunea inadmisibilității promovării cererii de chemare în judecată decurgând din neîndeplinirea procedurii prealabile. Într-adevăr, modalitatea de comunicare a actelor administrative reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004 poate provoca vătămări persoanei vătămate, fiind o condiție esențială în privința admisibilității cererii de suspendare, însă în cauza de față prejudiciul procesual invocat de recurenta-reclamantă nu a fost dovedit. Faptul că instanța de fond a considerat că a fost îndeplinită procedura prealabilă prevăzută de art. 14 raportat la art. 7 din Legea nr. 554/2004 și s-a pronunțat cu privire la îndeplinirea/neîndeplinirea condițiilor de suspendare a actului administrativ din perspectiva dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, nu poate atrage sancțiunea nulității pentru încălcarea principiilor invocate de recurenta-reclamantă atât timp cât obligativitatea îndeplinirii procedurii administrative prealabile face parte din categoria condițiilor extrinseci pe care trebuie să le îndeplinească cererea de chemare în judecată sub sancțiunea inadmisibilității promovării cererii de chemare în judecată, decurgând din neîndeplinirea procedurii prealabile. Prin urmare, nu se poate reține încălcarea principiului dreptului la apărare și, cu atât mai puțin, vreo nulitate determinată de încălcarea acestui drept, nulitate care să determine casarea hotărârii recurate. Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Or, din modul de redare a criticilor hotărârii atacate rezultă că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este invocat pur formal, având în vedere că recurenta-reclamantă nu a arătat în concret care sunt motivele contradictorii ori străine de natura cauzei pe care instanța de fond și-a fundamentat soluția adoptată. Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este corectă. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond." Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice. Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată. Referitor la noțiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Aparența de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în "indicii de nelegalitate" și care rezultă dintr-o simplă analiză prima facie, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate. În cauza dedusă judecății, recurenta-reclamantă a invocat, atât în fața primei instanțe, cât și în fața instanței de recurs, faptul că îndeplinirea cazului bine justificat este atestată de lipsa convocării reprezentanților reclamantei la efectuarea controlului de către Garda Forestieră, precum și faptul că legalitatea sau ilegalitatea actelor administrative ce vizează o persoană determinată (recurenta-reclamantă) nu poate fi analizată prin raportare la acțiunile ilegale ale altor persoane. Această critică nu poate fi primită având în vedere că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ, neputând proceda la o analiză a altor factori externi, așa cum propune recurenta-reclamantă, ci îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a actului administrativ. Așa fiind, Înalta Curte constată nefondate criticile exprimate de recurenta-reclamantă în ceea ce privește indiciile de nelegalitate invocate în conturarea cerințelor cazului bine justificat. În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei. Referitor la cea de-a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Prin urmare, pe de o parte, având în vedere că instanței de contencios administrativ îi revine rolul de a aprecia dacă în raport de argumentele prezentate de recurenta-reclamantă, efectele actului a cărui suspendare se cere sunt de natură să producă un prejudiciu viitor sigur și previzibil, iar pe de altă parte, în raport de dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte constată că pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ trebuie îndeplinite cumulativ cerințele obligatorii, această măsură neputând fi dispusă de instanța de contencios administrativ dacă una dintre condiții nu este îndeplinită. În cazul de față, întrucât în mod corect s-a concluzionat că nu este îndeplinită cerința cazului bine justificat, ar fi de prisos a se trece la analiza cerinței pagubei iminente, având în vedere că și în ipoteza în care s-ar reține că executarea actului administrativ este de natură să producă recurentei-reclamante un prejudiciu viitor sigur și previzibil, măsura suspendării nu ar putea fi dispusă dacă nu există un caz bine justificat. Concluzionând, Înalta Curte având în vedere că cele două cerințe - cazul bine justificat și paguba iminentă - se condiționează reciproc, chiar dacă executarea actului administrativ ar produce o diminuare a patrimoniului recurentei-reclamante, această diminuare ar constitui o pagubă numai în sens economic, nu și în sens juridic, câtă vreme nu este produsă de un act "vădit nelegal". Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,