ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3520/2021

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată la data de 19.05.2020 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, a solicitat să se dispună suspendarea efectelor Deciziei Consiliului Concurenței nr. 91/16.12.2019, înregistrată la Consiliul Concurenței sub nr. x din 06.04.2020, până la soluționarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea Deciziei, înregistrată cu număr de dosar x/2020 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 595 din data de 09 iulie 2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta, A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 595 din data de 09 iulie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.R.L.. Prin primul motiv de recurs recurenta-reclamantă a invocat incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sentința a fost pronunțată fără să cuprindă motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii. Astfel, prima instanță a reținut doar că societatea reclamantă ar fi invocat o parte dintre motivele de nelegalitate iterate pe calea acțiunii în anulare, iar "Definirea pieței relevante, inclusiv cu privire la încălcarea principiului așteptării legitime, aprecierea probatoriului pe baza căruia Consiliul Concurenței a analizat substituibilitatea medicamentelor și a terapiilor, analiza cotelor de piață ale A. și deținerea unei poziții dominante de piață, inexistența abuzului de poziție dominantă sunt elemente de nelegalitate propriu - zisă ale actului contestat și privesc chiar esența acțiunii în anulare". Instanța de fond a reținut în cuprinsul sentinței o motivare contradictorie, având în vedere că pe de o parte, a apreciat că "împrejurările invocate de reclamantă în această privință sunt de fapt veritabile motive de nelegalitate, care nu pot fi analizate în procedura sumară specifică cererii de suspendare a executării", iar pe de altă parte, fără a analiza niciun motiv de nelegalitate al Deciziei invocat prin cerere, a reținut că "Dincolo de faptul că nu este dovedit cazul bine justificat, în cauză nu s-a făcut dovada îndeplinirii nici celei de a doua cerințe". Prin cel de-al doilea motiv de recurs se invocă incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sentința a fost pronunțată cu încălcarea normelor de drept material, respectiv aplicarea și încălcarea dispozițiilor art. 51 alin. (2) din Legea concurenței, coroborat cu art. 15 și art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, conform căruia: în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, [...], instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei [...]". Deși instanța a apreciat că nu poate soluționa cererea de suspendare fără a antama fondul dreptului, a analizat totuși condiția pagubei iminente. Prevenirea producerii unei pagube iminente, așa cum este aceasta este definită de art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea contenciosului administrativ, reprezintă o condiție a cărei îndeplinire poate fi reținută în situația în care executarea actului administrativ ar produce un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat prin anularea actului. Prin dispozițiile legale anterior citate s-a convenit asupra unui sens larg al noțiunii de "pagubă iminentă", avându-se în vedere nu numai "prejudiciul material viitor, dar previzibil cu evidență", ci și "perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei societăți sau a unui serviciu public". În primul rând, în ceea ce privește condiția pagubei iminente, instanța a reținut că "simpla raportare la cuantumul amenzii nu reprezintă un element suficient care să justifice temporizarea executării actului administrativ în discuție." Cu toate acestea, Înalta Curte de Casație și Justiție impune dovedirea unor împrejurări ce fac verosimil riscul de producere a unei pagube dificil de reparat, și nu restrânge îndeplinirea acestei condiții la criterii absolute, precum insolvența sau scoaterea de pe piață a societății, evaluând această cerință și prin opoziție cu paguba autorității: "Prin opoziție, suspendarea actelor administrativ-fiscale nu produce nici o pagubă autorității, [...] Așadar, prin valoarea semnificativă a datoriei fiscale pretins datorate, și prin specificul executării silite - ce vizează patrimoniul personal - este indubitabil că există o pagubă iminentă. [...] În acest sens, analizând hotărârea atacată, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că probele administrate în cauză oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actele administrativ-fiscale contestate și fac verosimilă iminența producerii unei pagube, dificil de reparat, în cazul particular supus evaluării, așa încât consideră ca fiind întemeiate toate criticile formulate de recurenți pe fondul cererii de suspendare." Astfel, apreciază recurenta-reclamantă că impunerea achitării unei obligații pecuniare în cuantum de 15.799.839 RON, reprezentând 2,04% din cifra de afaceri realizată în anul 2018, nu poate fi privită drept neglijabilă, mai ales în contextul în care societatea a fost obligată printr-o altă decizie emisă de Consiliul Concurenței în aceeași zi la plata altor două amenzi, în cuantum total de 44.168.105 RON.

Apărările formulate în cauză. Intimatul-pârât a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 14 decembrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 09 iunie 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente: Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat suspendarea efectelor Deciziei Consiliului Concurenței nr. 91/16.12.2019, înregistrată la Consiliul Concurenței sub nr. x din 06.04.2020, până la soluționarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea Deciziei, înregistrată cu număr de dosar x/2020 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal. Prima instanță a respins cererea dedusă judecății reținând, în esență, că nu sunt îndeplinite condițiile impuse de nu este dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv că este dovedit cazul bine justificat și nici cerința privind paguba iminentă. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Criticile formulate de recurenta-reclamantă subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, sunt nefondate. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților. Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității și temeiniciei hotărârii, și considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă. Obligația legală a instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanța de control judiciar constată că hotărârea pronunțată de prima instanță satisface cerințele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, fiind examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă în contextul faptic dat. Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este corectă. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond." Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice. Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată. Referitor la noțiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Aparența de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în "indicii de nelegalitate" și care rezultă dintr-o simplă analiză prima facie, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate. În cazul de față, cercetând "aparența de legalitate" a actului ce formează obiectul litigiului, fără a intra în analiza fondului, întrucât ar excede obiectului prezentei cereri, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a reținut că motivele invocate în susținerea existenței cazului bine justificat de recurenta-reclamantă privesc chiar esența acțiunii în anulare, și anume că: "decizia a cărei suspendare se solicită a fost emisă cu încălcarea principiului așteptării legitime privind piața relevantă a Tarceva, Consiliul Concurenței a analizat substituibilitatea medicamentelor și a terapiilor fără a solicita opinii de specialitate cu ignorarea probelor din dosarul de investigație", precum și faptul că pentru a putea aprecia asupra acestor aspecte este necesară antamarea fondului litigiului, ceea ce nu este posibil în această etapă a procedurii, chiar și în situația în care cererea de suspendare a executării este depusă odată cu acțiunea în anulare, conform dispozițiilor art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Cu alte cuvinte, analizarea apărărilor formulate de recurenta-reclamantă în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, confundându-se practic cu acesta, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acțiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei. Referitor la cea de a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Sub acest aspect, Înalta Curte, în acord cu considerentele primei instanțe, constată că această condiție nu este îndeplinită în cauză nefiind probate cu acte, consecințele grave, imediate și de neînlăturat pentru recurenta-reclamantă ce ar decurge din executarea deciziei de amendare. Cuantumul mare al amenzii (15.799.839 RON), reprezentând 2,04% din cifra de afaceri realizată în anul 2018, nu justifică prin el însuși îndeplinirea acestei condiții, în cauză neexistând indicii privind un exces de putere al autorității cu privire la executarea sumelor din titlul de creanță. Prin urmare, pe de o parte, având în vedere că instanței de contencios administrativ îi revine rolul de a aprecia dacă în raport de argumentele prezentate de recurenta-reclamantă, efectele actului a cărui suspendare se cere sunt de natură să producă un prejudiciu viitor sigur și previzibil, iar pe de altă parte, în raport de dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte constată că pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ trebuie îndeplinite cumulativ cerințele obligatorii, această măsură neputând fi dispusă de instanța de contencios administrativ dacă una dintre condiții nu este îndeplinită. În cazul de față, întrucât în mod corect s-a concluzionat că nu este îndeplinită cerința cazului bine justificat, ar fi de prisos a se trece la analiza cerinței pagubei iminente, având în vedere că și în ipoteza în care s-ar reține că executarea actului administrativ este de natură să producă recurentei-reclamante un prejudiciu viitor sigur și previzibil, măsura suspendării nu ar putea fi dispusă dacă nu există un caz bine justificat. Concluzionând, Înalta Curte având în vedere că cele două cerințe - cazul bine justificat și paguba iminentă - se condiționează reciproc, chiar dacă executarea actului administrativ ar produce o diminuare a patrimoniului recurentei-reclamante, această diminuare ar constitui o pagubă numai în sens economic, nu și în sens juridic, câtă vreme nu este produsă de un act "vădit nelegal". Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,