ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1705/2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, la data de 19.09.2022 sub dosar nr. x/57/2022, reclamanta A a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate ca prin hotărârea care se va pronunța să se dispună:

-repunerea în termenul de a formula acțiune în contencios administrativ împotriva Raportului de evaluare nr. x/G/II/18.08.2022 întocmit de Inspecția de integritate din cadrul ANI conform art.186 alin. 2 teza I C. proc. civ.;

-anularea în tot a Raportului de evaluare nr. x/G/II/18.08.2022 întocmit în lucrarea nr. x/29.03.2018 de Inspecția de integritate din cadrul ANI ca nelegal.

-cheltuieli de judecată pe cale separată.

Sentința instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 248/2022 din 14 decembrie 2022, Curtea de Apel Alba Iulia – Secția de Contencios Administrativ și Fiscal a respins cererea formulata de reclamanta A, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate cu sediul în București, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile de la punctul 2 a declarat recurs reclamanta A, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare, anularea în tot a Raportului de evaluare nr. x/G/II/18.08.2022 întocmit în lucrarea nr. x/29.03.2018 de Inspecția de integritate din cadrul ANI ca nelegal.

Arată recurenta că instanța apreciază în mod greșit că nu a respectat obligația de abținere și că ar fi trebuit să comunice șefului ierarhic superior starea care a generat conflictul de interese, astfel încât fie desemnat un alt funcționar public, care să aibă aceeași pregătire și nivel de experiență.

Apreciază că interpretarea fără echivoc a normelor legale  așa cum ar fi trebuit să fie aplicate de către instanță este în sensul că art. 240, 242 și 243 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 instituie o separație clară între circuitul decizional, de oportunitate, al adoptării și emiterii actelor administrative, și activitatea de asigurare a controlului de legalitate asupra actelor administrative respective.

Potrivit prevederilor art. 240, 242 și 243 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ rezultă faptul că există o separație clară între circuitul decizional, de oportunitate, al adoptării și emiterii actelor administrative, și activitatea de asigurare a controlului de legalitate asupra actelor administrative respective.

Astfel, la decizia privind adoptarea sau emiterea unui act administrativ al autorității publice locale participă exclusiv structurile și persoanele care redactează instrumentul de motivare, potrivit art. 30 lit. c) și art. 31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, precum și autoritățile publice locale competente pentru adoptarea /emiterea actului administrativ.

Rolul secretarului general al unității administrative este unul de a contrasemna, respectiv de a verifica conținutul Hotărârii sub aspectul îndeplinirii condițiilor de formă și nu sub aspectul oportunității.

Circuitul controlului de legalitate include controlul primar de legalitate, exercitat de către secretarul general al unității administrativ-teritoriale, respectiv controlul de legalitate exercitat de către prefect, în temeiul art. 255 C. adm.

Prin urmare, chiar dacă (contra) semnătura secretarului general al UAT se regăsește pe fiecare act administrativ emis, /adoptat de către autoritățile publice locale, aceasta nu are semnificația participării la luarea deciziei materializate prin actul administrativ, ci reprezintă exclusiv opinia secretarului general cu privire la legalitatea deciziei respective, opinie care este extrinsecă actului de decizie propriu-zis.

Nominalizarea unor persoane într-o comisie de concurs reprezintă o chestiune de oportunitate și nu de legalitate.

Secretarul nu este înzestrat de lege cu exercitarea prerogativelor de apreciere a necesității și oportunității, cu care este înzestrată autoritatea publică locală.

Prin urmare, exercitarea controlului de legalitate asupra oricărui act administrativ este o activitate complet separată de activitatea de apreciere a necesității și oportunității deciziei respective, neputând fi confundată cu aceasta. Orice interpretare contrară ar putea acredita concluzia profund neconstituțională potrivit căreia, în exercitarea atribuțiilor autonome ale celor două autorități publice locale (autoritatea deliberativă și autoritatea executivă) există un actor (secretarul general al UAT) care ar putea participa la luarea deciziei atât în cadrul autorităților deliberative, cât și în cadrul autorităților executive, ceea ce fără nici o îndoială, ar constitui o încălcare flagrantă a principiului constituțional al separației puterilor în stat.

În concluzie, exercitarea controlului de legalitate de către secretarul general, asupra actului administrativ prin care acesta este nominalizat într-o comisie de concurs, chiar dacă aceasta este remunerată.

De asemenea trebuie arătat că luarea deciziei este atributul exclusiv primordial al primarului, controlul de legalitate fiind unul subsecvent, nu anterior emiterii actului; contrasemnarea nu poate fi în nici un caz legal asimilată participării la luarea deciziei respective, întrucât atribuțiile secretarului generai nu sunt legate de aprecierea necesității sau oportunității luării deciziei, ci sunt legate de o altă categorie de activități, chiar dacă secretarul general contrasemnează actul administrativ.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului și menținerea ca legală și temeinică a sentinței recurate, reiterând, în esență, apărările susținute în fața instanței de fond.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A este nefondat, pentru următoarele considerente:

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit acestuia, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când  instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt reținută în cauză și necontestată de recurentă.

Astfel, prin raportul de evaluare contestat în cauză, pârâta Agenția Națională de Integritate a reținut în privința reclamantei A că, în exercitarea funcției de secretar al comunei B, județul Alba, a încălcat dispozițiile art. 70, art. 71 și art. 79 alin. 1 lit. c și art. 79 alin. 2 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, întrucât aceasta, a contrasemnat Dispoziția nr. 188/09.12.2020 privind constituirea comisiei de concurs și a comisiei de soluționare a eventualelor contestații la concursul de recrutare din 8 ianuarie 2021 pentru ocuparea unei funcției publice de Consilier superior, în a cărei componență se regăsește.

În acord cu hotărârea pronunțată de instanța de fond, Înalta Curte arată că  recurenta A, având funcția de secretar al comunei B, județul Alba, nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese aplicabil funcționarilor publici și instituit de prevederile art. 70, art. 71, art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, întrucât a contrasemnat Dispoziția nr. 188/09.12.2020 privind constituirea comisiei de concurs și a comisiei de soluționare a eventualelor contestații la concursul de recrutare din 8 ianuarie 2021 pentru ocuparea unei funcții publice de consilier superior, în a cărei componență s-a regăsit.

Așadar, în mod corect Curtea de Apel Alba lulia a reținut în cuprinsul sentinței nr. 248/2022 prin raportare la art. 79 alin. (1) lit. c), că: „din interpretarea dispozițiilor legale rezultă că, pentru a se reține existența conflictului de interese, trebuie îndeplinită condiția referitoare la implicarea funcționarului public în procesul de rezolvare, de luare a deciziilor sau de participare la luarea acestora și condiția privind existența interesului personal de natură patrimonială,

Normele juridice nu incriminează nicio situație specifică, ci vorbesc despre interdicția ca un funcționar public să nu creeze, pe parcursul exercitării funcției, un interes personal sau să obțină un avantaj sau beneficiu din luarea sau participarea la luarea unei decizii.”.

Criticile formulate în susținerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că instanța de fond a interpretat/aplicat greșit dispozițiile art. 70, art. 71 și art. 79 alin. 1 lit. c și art. 79 alin. 2 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, sunt nefondate.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, „Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative”.

Conform art. 79 alin.(1) lit.c din Legea nr.161/2003:

(1) Funcționarul public este în conflict de interese dacă se afla în una dintre următoarele situații: interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de gradul I pot influenta deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice.

(2) În cazul existenței unui conflict de interese, funcționarul public este obligat să se abțină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii și să-l informeze de îndată pe șeful ierarhic căruia îi este subordonat direct. Acesta este obligat să ia măsurile care se impun pentru exercitarea cu imparțialitate a funcției publice, în termen de cel mult 3 zile de la

Așadar, sfera conflictului de interese definit de această din urmă lege este mai largă.

Instanța de  recurs reține că textul normei juridice trebuie interpretat în primul rând, din punct de vedere teleologic, fiind evident, încă din titlul Legii nr. 161/2003, că scopul legiuitorului și al reglementărilor, a fost acela de prevenire a corupției, urmărindu-se ca persoana care deține o demnitate/funcție publică să  adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese, rațiunea fiind aceea de a garanta principiile imparțialității, integrității, transparenței decizionale și supremației interesului public în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, prin sancționarea situațiilor în care interesul privat ar putea prevala asupra interesului public, în exercitarea acestora.

Înalta Curte reține că problema de drept ce trebuie dezlegată în cauză este aceea a identificării cu certitudine a elementelor care se circumscriu în ipotezele reținute de legiuitor în textele legale anterior enunțate.

Așa cum rezultă din actele și lucrările dosarului, în mod corect pârâta a reținut existența conflictului de interese prin raportare la faptul că reclamanta la data de 09.12.2020, a contrasemnat Dispoziția nr. 188/09.12.2020 privind constituirea comisiei de concurs și a comisiei de soluționare a eventualelor contestații la concursul de recrutare din 8 ianuarie 2021 pentru ocuparea unei funcției publice de Consilier superior, în a cărei componență s-a regăsit și activitatea pe care a desfășurat-o.

În temeiul art. 79 alin. 2 din Legea nr. 161/2003, reclamanta avea obligația de a se abține de la participarea la luarea unei decizii și să informeze de îndată pe șeful ierarhic căruia îi era subordonată direct.

În primul rând, a încălcat această obligație cu ocazia contrasemnării Dispoziției nr. 188/09.12.2020 și în al doilea rând cu ocazia participării la activitatea comisiei de la concursul de recrutare din 8 ianuarie 2021.

Or, reclamanta nu a respectat obligația de abținere și nici nu a comunicat șefului ierarhic superior starea care a generat conflictul de interese, pentru a permite acestuia din urmă desemnarea unui alt funcționar public, care să aibă aceeași pregătire și nivel de experiență.

Totodată, se are în vedere și că, în definirea conflictului de interese, legiuitorul nu a distins după cum actele juridice emise ori încheiate sunt sau nu rezultat al unor operațiuni administrative prealabile ori al unor acte premergătoare, situația de conflict de interese putând fi reținută în oricare din ipoteze, atât timp cât se verifică condițiile ce pot fi deduse din conținutul art. 70 al Legii nr. 161/2003, referitoare la existența unui interes de natură patrimonială și a posibilității de influențare a modului de îndeplinire, cu obiectivitate, a atribuțiilor aferente funcției.

În acest context se are în vedere și că tocmai în vederea respectării principiilor enumerate în art. 71 din Legea nr. 161/2003 ca stând la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice, și anume „imparțialitate, integritate, transparența deciziei și supremația interesului public”, în raport de textele de lege anterior citate, acesta trebuia să respecte obligația privind interdicția participării la deliberarea și adoptarea hotărârilor consiliului local, care este una generală, ce survine ori de câte ori se conturează existența unui posibil interes de natură patrimonială al alesului local, în chestiunile supuse dezbaterii. Totodată, se observă că dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca și condiție, o influență demonstrată în îndeplinirea atribuțiilor demnitarului/funcționarului public ce are un interes personal de natură patrimonială, ci doar existența posibilității ca interesul personal să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor persoanei în cauză.

Prin urmare, autoritatea pârâtă și instanța de fond au reținut în mod corect faptul că în exercitarea funcției de  secretar al comunei B, județul Alba, recurenta A avea obligația de a adopta o conduită preventivă de natură să îl împiedice să ajungă într-un conflict de interese și să dea dovada unei atitudini neutre, imparțiale și obiective față de interesele sale de orice natură, fiindu-i interzis să avizeze dispoziției de constituire a unei comisii, din componența căruia face parte, activitate pentru care a fost și remunerată.

În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condițiile existenței conflictului de interese în persoana reclamantei, astfel că raportul de evaluare care consacră o atare stare de fapt și de drept este legal, iar hotărârea instanței de fond care-l validează este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE:

Respinge excepția nulității recursului invocată de intimata pârâtă Agenția Națională de Integritate.

Respinge recursul declarat de reclamanta A împotriva sentinței 248/2022 din 14 decembrie 2022 a Curții de Apel Alba Iulia – Secția de Contencios Administrativ și Fiscal,  ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 26 martie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.