ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5423/2023

Ședința publică din data de 16 noiembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 31 decembrie 2021, sub nr. x/2021, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/09.12.2021, emis de pârâta Agenția Națională de Integritate în lucrarea nr. x/10.03.2021, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 83 din 11 aprilie 2022, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva sentinței civile nr. 83 din 11 aprilie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A., în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a învederat, în esență, că din cuprinsul hotărârii atacate lipsesc considerentele proprii ale instanței de judecată, fiind preluate ad litteram apărările formulate prin întâmpinare de pârâta Agenției Naționale de Integritate.

Așadar, din considerentele primei instanțe nu reiese raționamentul în baza căruia judecătorul a ajuns la soluția prevăzută în dispozitivul hotărârii, situația din urmă fiind asimilată, practic, cu o necercetare a cauzei, hotărârea recurată nerespectând exigențele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., de art. 21 alin. (3) din Constituția României, precum și de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că prima instanță a interpretat și aplicat greșit normele de drept material cuprinse în Legea nr. 161/2003, Legea nr. 215/2001 și Legea nr. 393/2004.

Astfel, pentru a respinge apărările cu privire la nemotivarea Raportului de evaluare nr. x/09.12.2021, prima instanță a reținut în mod nelegal că prevederile art. 21 din Legea nr. 176/2010 nu impun inspectorului de integritate obligativitatea de a prezenta argumentele de fapt și de drept împotriva susținerilor sale.

Instanța de fond a reținut în mod nelegal că inspectorul de integritate nu trebuie sa facă o analiză a punctului de vedere al persoanei evaluate, ci doar să-l expună.

Aplicând metoda interpretării sistematice a normei juridice, prima instanță trebuia să constate că lămurirea înțelesului art. 21 din Legea nr. 176/2010 trebuie să se realizeze ținându-se cont de legăturile sale cu normele juridice care instituie obligativitatea motivării actelor administrative individuale.

În atare situație, prima instanță a ignorat în mod nelegal prevederile art. 296 teza a II-a din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene potrivit cărora actele juridice se motivează și fac trimitere la propunerile, inițiativele, recomandările, cererile sau avizele prevăzute în tratate.

De asemenea, prima instanță trebuia să analizeze obligațiile impuse inspectorului de integritate prin prisma prevederilor art. 41 alin. (1) și (2) litera (c) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

În lipsa motivării explicite a Raportului de evaluare nr. x/09.12.2021, posibilitatea atacării în justiție a acestuia este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat inspectorul de integritate să rețină conflictul de interese.

Cerința motivării decurge din necesitatea de a putea fi cunoscute toate elementele de fapt și de drept care au stat la baza emiterii Raportului de evaluare nr. x/09.12.2021. În atare situație, nemotivarea, ba chiar motivarea insuficientă a raportului atacat în cauză, atrag nulitatea acestuia. În consecință, Raportul de evaluare nr. x/09.12.20211 se impune a fi anulat pentru lipsa motivării.

Printr-un alt set de critici, recurenta-reclamantă a învederat că analiza existenței conflictului de interese trebuie realizată prin raportare la prevederile art. 71 din Legea nr. 161/2003 potrivit cărora principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.

Prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 și ale art. 75 din Legea nr. 393/2004 trebuie interpretate prin prisma principiilor prevăzute de art. 71 din Legea nr. 161/2003.

În ceea ce privește imparțialitatea, trebuie constatat că H.C.L. Laslea nr. 49/12.12.2018 a fost adoptată în temeiul prevederilor art. 6 și art. 9 alin. (9) din O.U.G. nr. 34/2003 și că aceasta nu avea libertatea deciziei (de a adopta o soluție dintre mai multe posibile).

Dacă avea obligația de a aproba amenajamentul pastoral, adică dacă legea impunea adoptarea hotărârii de aprobare a amenajamentului, nu se poate discuta de încălcarea pricipiului imparțialității.

În concluzie, prima instanță putea să constate că a încălcat principiul imparțialității doar dacă avea dreptul sau libertatea de alegere (decizie prin selecționare în favoarea cuiva sau a ceva).

În ceea ce privește integritatea, pentru aceeași identitate de rațiune, câtă vreme si-a îndeplinit această obligație, respectând prevedrile legale care au stat la baza Expunerii de motive nr. 5918/07.12.2018 privind aprobarea amenajamenlului pastoral, nu se poate afirma că a prejudiciat în vreun fel imaginea publică a funcției de consilier local, H.C.L. Laslea nr. 49/12.12.2018 fiind adoptată în temeiul prevederilor art. 6 și ale art. 9 alin. (9) din O.U.G. nr. 34/2003.

Nu în ultimul rând, în ceea ce privește supremația interesului public, recurenta-reclamantă a arătat că trebuie reținut că amenajamentul pastoral cuprinde circa 1700 de hectare, iar la momentul adoptării H.C.L. Laslea nr. 49/12.12.2018, amenajamentul pastoral se adresa unui număr de circa 100 de crescători de animale de pa raza comunei Laslea.

Având în vedere prevederile legale prezentate anterior, prin obligația impusă de prevederile O.U.G. nr. 34/2013 în sarcina Consiliul Local al Comunei Laslea, recurenta-reclamantă a concluzionat că este cât se poate de evident că prin adoptarea H.C.L. Laslea nr. 49/12.12.2018 a fost ocrotit și realizat interesul public al tuturor crescătorilor de animale de pe raza Comunei Laslea. Mai mult decât atât, prin punerea în aplicarea a amenajamentului pastoral prin H.C.L. Laslea nr. 3/2021 prețul chiriilor a fost majorat.

Recurenta-reclamantă a mai susținut și că, respectând prevederile legale cu privire la conflictul de interese, reținute în sarcina sa, s-a abținut de la dezbaterea si adoptarea H.C.L. nr. Laslea 3/2021.

Recurenta-reclamantă a mai apreciat și că doar la momentul punerii în aplicare a amenajamentului pastoral putea să anticipeze un eventual interes personal. Până la adoptarea HCL Laslea 3/2021, avea doar obligația de a aproba amenajamentul pastoral și, totodată, aprobarea amenajamentului pastoral prin adoptarea H.C.L. Laslea nr. 49/12.12.2018 nu a născut nici drepturi și nici obligații în patrimoniul său.

Totodată, contrar celor reținute de prima instantă, faptul ca H.C.L. nr. 49/2018 a avut ca efect doar aprobarea amenajamentului pastoral, nu și punerea în aplicare a acestuia, are cea mai însemnată relevantă juridică. În consecință, o asemenea distincție între H.C.L. Laslea nr. 49/2018 și H.C.L. Laslea nr. 3/2021 fiind de natură să excludă interesul patrimonial al acesteia la adoptarea H.C.L. nr. 49/2018.

Printr-un alt set de critici, recurenta-reclamantă a învederat că prima instanță a reținut în mod nelegal că Hotărârea Consiliului Local Laslea nr. 49/12.12.2018 a produs efecte juridice, întrucât pe baza amenajamentului pastoral, aprobat prin această hotărâre, fiul acesteia, ar fi încasat subvenții agricole de la Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură în baza adeverințelor nr. x/26.04.2018, nr. y/23.04.2019 și nr. 1868/15.02.2020 eliberate de Primăria Comunei Laslea.

Astfel, în condițiile în care adeverința nr. x/26.04.2018 a fost emisă înainte de adoptarea H.C.L. nr. 49/49/12.12.2018, acordarea subvențiilor agricole de la Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură pentru anul 2018 nu putea fi realizată în temeiul efectelor juridice ale H.C.L. nr. 49/49/12.12.2018.

Mai mult decât atât, recurenta-reclamantă a susținut că, din cuprinsul adeverințelor nr. x/26.04.2018, nr. y/23.04.2019 și nr. 1868/15.02.2020 eliberate de Primăria Comunei Laslea, invocate de prima instanță, nu reiese în niciun mod, nici explicit și nici implicit, faptul că subvențiile agricole de la Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură s-ar acorda în temeiul aprobării amenajamentului pastoral prin H.C.L. nr. 49/49/12.12.2018.

În ceea ce privește susținerea că, prin hotărârea de consiliu local reținută în raportul de evaluare, s-a creat posibilitatea accesării fondurilor europene, recurenta-reclamantă a reiterat că prin adoptarea H.C.L. Laslea nr. 49/12.12.2018 nu s-a îndeplinit condiția impusă de art. 10 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2013 pentru accesarea fondurilor europene aferente plăților pe suprafață. Astfel, nu este îndeplinită condiția prevăzută de art. 75 și art. 77 din Legea nr. 393/2004, aceea ca hotărârile la adoptarea cărora a participat să privească o problemă în legătură cu care ar fi avut un interes personal.

Aplicarea amenajamentului pastoral și, respectiv, îndeplinirea condiției prevăzută de art. 10 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2013 s-a realizat prin adoptarea H.C.L. Laslea nr. 3/2021, hotărâre la a cărei deliberare și adoptare s-a abținut.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței recurate, ca fiind legală și temeinică, reiterând, în esență, apărările susținute în fața instanței de fond.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") este nefondat.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.

Înalta Curte mai arată și că, în acord cu dispozițiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția din sentința recurată; Înalta Curte apreciază că sentința recurată respectă dispozițiile art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanță.

Astfel, așa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza Gheorghe Mocuța împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei. De asemenea, constată că această motivare are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părți, fiind respectate cerințele unui proces echitabil, inclusiv prin raportare la prevederile art. 21 alin. (3) din Constituția României și ale art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante cu privire la preluarea de către instanța de fond ad litteram a apărărilor formulate de pârâtă, Înalta Curte constată că instanța de fond a dezvoltat propriile argumente logico-juridice raportate la criticile de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată, considerentele instanței de fond fiind coerente și logice, apte de a susține dispozitivul, iar împrejurarea că instanța nu a valorizat argumentele reclamantei este consecința logică a soluției pronunțate, fiind de subliniat în acest context că, întotdeauna, considerentele instanței vor fi în opoziție cu argumentele unei părți, atunci când, urmare hotărârii pronunțate, partea va fi căzută în pretenții.

Faptul că recurenta-reclamantă este nemulțumită de raționamentul instanței de fond sau de concluzia la care aceasta a ajuns nu se poate circumscrie în niciun caz motivului de recurs invocat.

Așadar, instanța de recurs reține, pe de o parte, că simpla nemulțumire a recurentei-reclamante referitoare la modul în care a interpretat prima instanță dispozițiile legale în cauză nu constituie o veritabilă critică de nelegalitate care să se subsumeze motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., iar pe de altă parte, faptul că judecătorul interpretează elementele bazei factuale într-o altă manieră decât cea agreată de parte, relevanța acestora nu echivalează cu o nemotivare în sensul prevăzut de art. 425 C. proc. civ.

În consecință, motivul de recurs analizat este nefondat, întrucât motivarea primei instanțe răspunde argumentelor prezentate de parte, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt și de drept, nefiind astfel identificate contradicții în raționamentul instanței de fond și nici considerente străine de natura cauzei, ceea ce face ca motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. să nu-și găsească incidența în cauză.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit acestuia, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt reținută în cauză și necontestată de recurent.

În fapt, prin raportul de evaluare contestat în cauză, pârâta Agenția Națională de Integritate a reținut că reclamanta A. a încălcat dispozițiile art. 70, art. 71 și art. 77 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu prevederile art. 75 lit. a) și art. 77 din Legea nr. 393/20004 și art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, întrucât, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local Laslea nr. 49/12.12.2018 privind aprobarea amenajamentului pastoral pentru pajiștile din proprietatea privată a comunei Laslea, deși avea un interes personal de natură patrimonială în problema supusă dezbaterilor consiliului local.

Astfel, s-a reținut că reclamanta avea posibilitatea să anticipeze că decizia autorității publice din care face parte prezintă un beneficiu pentru fiul său, B., având în vedere Contractul nr. x/24.10.2007 privind închirierea suprafeței de pășune de 31 ha aflată în proprietatea comunei Laslea de către soțul persoanei evaluate C. și transmisă ulterior societății B. Persoană Fizică Autorizată, reprezentată prin B. potrivit Actului adițional nr. x/16.09.2015 și Contractul nr. x/03.03.2016, având ca obiect închirierea unei suprafețe de pășune de 5 ha aflată în domeniul privat al comunei Laslea de către B. Persoană Fizică Autorizată.

Așadar, acest interes este concretizat prin faptul că fiul reclamantei, B. a încasat, în baza Adeverințelor nr. x/26.04.2018, nr. y/23.04.2019 și nr. 1868/15.02.2020 eliberate de Primăria Comunei Laslea, din exploatarea suprafețelor de pajiște închiriate, ce servesc la pășunatul animalelor, în calitate de comerciant persoană fizică - reprezentant al B. Persoană Fizică Autorizată, subvenții agricole de la Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură.

Prin sentința recurată, acțiunea privind anularea raportului de evaluare a fost respinsă, reclamantul reiterând aspecte prezentate în fața primei instanțe, sub formă de critici de nelegalitate, pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, urmând să le analizeze în mod unitar și să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Criticile formulate în susținerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că instanța de fond a interpretat/aplicat greșit dispozițiile art. 70, art. 71 și art. 77 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, ale art. 75 și art. 77 din Legea nr. 393/2004, precum și ale art. 46 din Legea nr. 215/2001, sunt nefondate.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, instanța de control judiciar reține că motivul de nelegalitate ce vizează motivarea în fapt și în drept a raportului de evaluare contestat în cauză este nefondat.

Analizând conținutul raportului de evaluare contestat, în mod corect instanța de fond a constatat că acest act administrativ cuprinde toate elementele obligatorii prevăzute la art. 21 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, legiuitorul nu a impus o formă prestabilită a raportului de evaluare, autoritatea pârâtă fiind obligată doar la prezentarea unor elemente identificabile și verificabile, care să justifice concluziile la care Agenția Națională de Integritate a ajuns, în funcție de particularitățile fiecărui caz în parte.

Faptul că, în cauză, inspectorul de integritate a considerat în continuare, după exprimarea punctului de vedere al persoanei evaluate, că sunt elemente în sensul existenței unei situații de conflict de interese, nu poate conduce la concluzia că, procedându-se la emiterea raportului de evaluare, nu s-ar fi valorificat argumentele persoanei evaluate exprimate prin punctul de vedere formulat în scris și înregistrat la Agenția Națională de Integritate, în condițiile în care, la emiterea acestuia, inspectorul de integritate trebuie să coroboreze argumentele formulate de persoana evaluată cu datele și informațiile comunicate de autoritățile și instituțiile publice.

În acest context, instanța de recurs are în vedere și că, pe de o parte, validitatea raportului de evaluare nu este condiționată de redarea în întregime a punctului de vedere formulat de persoana evaluată, iar pe de altă parte, că autoritatea intimată nu era obligată să își însușească acest punct de vedere, fiind obligată să procedeze la motivarea actului administrativ în fapt și în drept și să rețină argumentele juridice care susțin decizia administrativă, inspectorul de integritate fundamentându-și concluziile pe ansamblul actelor aflate la dosarul administrativ de evaluare.

Prin urmare, se reține că intimata-pârâtă a furnizat în cuprinsul actului contestat suficiente elemente care să permită atât beneficiarului actului să înțeleagă raționamentul organului emitent, cât și instanței de contencios administrativ să efectueze controlul judiciar, precum și faptul că persoanei evaluate nu i-a fost încălcat dreptul la apărare, atâta timp cât procedura de evaluare, de informare și de invitare a acestuia pentru a prezenta punctul său de vedere a fost pe deplin îndeplinită și respectată în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 176/2010 cu modificările și completările ulterioare.

Din această perspectivă, indicând în mod punctual, succint și într-o ordine logică împrejurările care susțin concluzia existenței în concret a conflictului de interese în care s-a aflat reclamanta, cu trimitere expresă la reglementările aplicabile, apare lipsit de relevanță faptul că raportul de evaluare contestat nu conține o prezentare în extenso a motivelor pentru care nu au fost reținute argumentele reclamantei invocate în punctul său de vedere.

De altfel, în acest sens este și jurisprudența CJUE care, în cauzele C 41/1996 și C 367/1995, a statuat că amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele fiecărui caz, fiind necesar numai ca motivarea să fie adecvată actului emis și să prezinte de o manieră clară și univocă algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, cerință pe care instanța de control judiciar o apreciază îndeplinită în cauză, chiar dacă reclamanta nu este de acord cu considerentele organului emitent.

Totodată, în cauza dedusă judecății, recurenta-reclamantă a înțeles să își exercite dreptul de a contesta raportul de evaluare la instanța de contencios administrativ, în conformitate cu prevederile art. 22 din Legea nr. 176/2010, astfel că nu s-ar putea reține încălcarea dispozițiilor art. 41 alin. (1) și alin. (2) lit. c) și ale art. 47 din Cartea Drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Criticile privind greșita aplicare și interpretare a prevederilor art. 70, art. 71 și art. 77 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, ale art. 75 și art. 77 din Legea nr. 393/2004, precum și ale art. 46 din Legea nr. 215/2001, sunt nefondate.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative".

Conform art. 77 din Legea nr. 161/2003, "Conflictele de interese pentru președinții și vicepreședinții consiliilor județene sau consilierii locali și județeni sunt prevăzute la art. 46 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare".

În conformitate cu prevederile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, în forma în vigoare în perioada de referință, "Nu poate lua parte la deliberare și adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local (…)", iar potrivit art. 75 și art. 77 din Legea nr. 393/2004, în forma în vigoare la data de referință, "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv"; "Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii".

Aleși locali, în sensul art. 2 alin. (1) din acest act normativ, sunt consilierii locali și consilierii județeni, primarii, primarul general al municipiului București, viceprimarii, președinții și vicepreședinții consiliilor județene.

Se observă că, diferit de art. 76 din Legea nr. 161/2003 care se referă la "un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I", art. 75 din Legea nr. 393/2004 arată că "aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soț, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv (…)".

Așadar, sfera conflictului de interese definit de această din urmă lege este mai largă.

Instanța de recurs reține că textul normei juridice trebuie interpretat în primul rând, din punct de vedere teleologic, fiind evident, încă din titlul Legii nr. 161/2003, că scopul legiuitorului și al reglementărilor, a fost acela de prevenire a corupției, urmărindu-se ca persoana care deține o demnitate/funcție publică să a adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese, rațiunea fiind aceea de a garanta principiile imparțialității, integrității, transparenței decizionale și supremației interesului public în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, prin sancționarea situațiilor în care interesul privat ar putea prevala asupra interesului public, în exercitarea acestora.

Înalta Curte reține că problema de drept ce trebuie dezlegată în cauză este aceea a identificării cu certitudine a elementelor care se circumscriu în ipotezele reținute de legiuitor în textele legale anterior enunțate.

Așa cum rezultă din actele și lucrările dosarului, în ședința din data de 12 decembrie 2018, în urma votului exprimat de consilierii care au participat la vot, inclusiv și de recurenta-reclamantă, a fost aprobat proiectul de hotărâre privind aprobarea amenajamentului pastoral pentru pajiștile din proprietatea privată a comunei Laslea.

Situația de fapt este necontestată în cauză, respectiv că la momentul intervenirii pretinsului conflict de interese reclamanta exercita funcția de consilier local al comunei Laslea, județul Sibiu, existența Contractului nr. x/24.10.2007 privind închirierea suprafeței de pășune de 31 ha aflată în proprietatea comunei Laslea de către soțul persoanei evaluate, C. și transmisă ulterior societății B. Persoană Fizică Autorizată, reprezentată prin B. potrivit Actului adițional nr. x/16.09.2015 și a Contractului nr. x/03.03.2016, având ca obiect închirierea unei suprafețe de pășune de 5 ha aflată în domeniul privat al comunei Laslea de către B. Persoană Fizică Autorizată, aflate în derulare, precum și faptul că a fost prezentă la ședința de Consiliu Local din data de 12 decembrie 2018 în care a fost votată Hotărârea nr. 49/12.12.2018.

Raportat la dispozițiile legale anterior enunțate și la împrejurările de fapt reținute de prima instanță, în sensul că recurenta-reclamantă avea posibilitatea de a anticipa faptul că adoptarea Hotărârii nr. 49/12.12.2018 privind aprobarea amenajamentului pastoral pentru pajiștile din proprietatea privată a comunei Laslea, ar reprezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru fiul său, care avea în derulare contracte de închiriere pentru mai multe suprafețe de pășune, în mod legal a concluzionat prima instanță că Raportul de evaluare nr. x/09.12.2021 reflectă aplicarea corectă a legii.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante privind efectele Hotărârii nr. 49/12.12.2018, instanța de recurs reține că, pe de o parte, este evident că pentru a fi aplicat un amenajament pastoral, acesta trebuie mai întâi să fie aprobat, aceasta fiind ordinea cronologică a procedurilor impuse de O.U.G. nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente, iar pe de altă parte, este fără echivoc că această hotărâre a produs efecte juridice, întrucât pe baza amenajamentului pastoral astfel aprobat, fiul recurentei-reclamante a putut să încaseze în continuare de la Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură subvențiile agricole de pe urma exploatării suprafețelor de pășune ca urmare a derulării contractelor de închiriere al căror beneficiar era.

De altfel, instanța de control judiciar precizează că textele legale menționate nu introduc distincții și că orice act care intră în exercitarea atribuțiilor funcției/demnității publice, indiferent că acesta produce singur sau în corelație cu alte acte ale administrației publice efectul decizional, intră sub incidența reglementării referitoare la prevenirea conflictului de interese.

Contrar susținerilor recurentei, în definirea conflictului de interese, legiuitorul nu a distins după cum actele juridice emise ori încheiate sunt sau nu rezultat al unor operațiuni administrative prealabile ori al unor acte premergătoare, situația de conflict de interese putând fi reținută în oricare din ipoteze, atât timp cât se verifică condițiile ce pot fi deduse din conținutul art. 70 al Legii nr. 161/2003, referitoare la existența unui interes de natură patrimonială și a posibilității de influențare a modului de îndeplinire, cu obiectivitate, a atribuțiilor aferente funcției elective.

Cât privește argumentul recurentei-reclamante, potrivit căruia aceasta nu avea libertatea deciziei, având obligația legală de a aproba amenajamentul pastoral, acesta nu poate conduce la o exonerare a alesului local de obligația legală de aducere la cunoștința Consiliului Local a potențialului conflict de interese în care s-ar afla prin exercitarea atribuțiilor specifice funcției publice deținute. Neprocedând în acest fel, recurenta a ales să se poziționeze în sfera conflictului de interese, fără însă a se putea prevala de respectarea obligației legale de a participa la ședințele Consiliului Local în ceea ce privește interdicția instituită prin prevederile art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004.

Mai reține Înalta Curte și că în ipoteza în care domeniul vizat de hotărârile de consiliu este obligatoriu a fi reglementat de către consiliul local, neexistând așadar marja de apreciere specifică analizei de oportunitate uzitate de autoritățile deliberative ale administrației publice locale, rămâne în ființă obligația de abținere a alesului local care anticipează un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local.

Administrația publică locală are dreptul și capacitatea efectivă de a soluționa și de a gestiona pajiștile proprietate publică și privată a localității, în interesul colectivității locale pe care o reprezintă, pe criterii obiective și nediscriminatorii, în condițiile legii.

În acest context se are în vedere și că tocmai în vederea respectării principiilor enumerate în art. 71 din Legea nr. 161/2003 ca stând la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice, și anume "imparțialitate, integritate, transparența deciziei și supremația interesului public", în raport de textele de lege anterior citate, aceasta trebuia să respecte obligația privind interdicția participării la deliberarea și adoptarea hotărârilor consiliului local, care este una generală, ce survine ori de câte ori se conturează existența unui posibil interes de natură patrimonială al alesului local, în chestiunile supuse dezbaterii. Totodată, se observă că dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca și condiție, o influență demonstrată în îndeplinirea atribuțiilor demnitarului/funcționarului public ce are un interes personal de natură patrimonială, ci doar existența posibilității ca interesul personal să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor persoanei în cauză.

Din această perspectivă, Înalta Curte constată că, în cazul în care alesul local ar participa la dezbaterile asupra chestiunilor în care are un interes personal de natură patrimonială, acesta ar putea influența decizia adoptată, prin luarea cuvântului și/sau prin combaterea poziției exprimate de ceilalți participanți la dezbateri, și, astfel, ar fi invalidat scopul urmărit de legiuitor prin reglementarea conflictului de interese.

Nici faptul că prin punerea în aplicare a amenajamentului pastoral prețul chiriilor aferente Contractului nr. x/24.10.2007 și Contractului nr. x/03.03.2016 a fost majorat nu este relevant în cauză, în condițiile în care dispozițiile legale care reglementează conflictul de interese de natură administrativă se raportează doar la prefigurarea folosului material și la caracterul potențial al acestuia (art. 75 din Legea nr. 393/2004 utilizează termenii "să anticipeze" și "ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj"), iar nu la obținerea unui rezultat favorabil beneficiarului.

Nu în ultimul rând, în ceea ce privește incidența prevederilor art. 10 din O.U.G. nr. 34/2013, în forma în vigoare în perioada de referință, se reține că aplicarea amenajamentului pastoral era obligatorie începând cu anul 2019, constituind condiție, introdusă de art. 10 din Legea nr. 44/2018 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, pentru accesarea de către utilizatorii de pajiști a fondurilor europene aferente plăților pe suprafață.

În acest context, autoritatea pârâtă și instanța de fond au reținut în mod corect faptul că în exercitarea funcției de consilier local reclamanta avea obligația de a adopta o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese și să dea dovada unei atitudini neutre, imparțiale și obiective față de interesele sale de orice natură, fiindu-i interzis să participe la luarea unei decizii în exercitarea funcției de autoritate, care produce anumite beneficii pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I.

În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condițiile existenței conflictului de interese în persoana reclamantei, astfel că raportul de evaluare care consacră o atare stare de fapt și de drept este legal, iar hotărârea instanței de fond care-l validează este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 83 din 11 aprilie 2022 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 16 noiembrie 2023.