ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4941/2023

Ședința publică din data de 31 octombrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 9 august 2021, pe rolul Curții de Apel Alba Iulia – secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/23.07.2021, întocmit de pârâtă.

1.2. La data de 15 decembrie 2021 s-a înregistrat la dosarul cauzei cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul B. în favoarea pârâtei Agenția Națională de Integritate. Cererea de intervenție accesorie a fost admisă în principiu prin încheierea din 2 februarie 2022.

Prin sentința civilă nr. 42 din 2 martie 2022, Curtea de Apel Alba Iulia – secția de contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

(i) a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate;

(ii) a anulat raportul de evaluare nr. x/23.07.2021, emis de pârâtă;

(iii) a respins în fond cererea de intervenție accesorie în interesul pârâtei, formulată de intervenientul accesoriu B..

Împotriva sentinței civile nr. 42 din 2 martie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia – secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului arată că instanța a pronunțat hotărârea cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 70, art. 71, art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, coroborate cu art. 49 din Legea nr. 188/1999, referitoare la regimul juridic al conflictului de interese aplicabil funcționarilor publici.

Motivarea instanței potrivit căreia formalitățile prealabile emiterii actului, cum este avizarea, nu se circumscriu participării la luarea deciziei încalcă prevederile legale anterior enunțate.

Textul reglementator al conflictului de interese nu se referă la emiterea de acte administrative, în sensul Legii nr. 554/2004. Astfel, în cauză nu este relevant că cele două dispoziții fac parte din categoria actelor administrative unilaterale, reflectând voința unică a președintelui Consiliului Județean Hunedoara. Orice act care intră în competența unui funcționar public, chiar și actele preparatorii care preced și pregătesc un act administrativ, cum este avizarea, reprezintă participare la luarea unei decizii. Ca atare, este nelegal argumentul instanței de fond potrivit căruia participarea la luarea unei decizii sau luarea unei decizii înseamnă însăși exprimarea voinței autorității emitente a actului administrativ, adică a președintelui Consiliului Județean Hunedoara.

Este evident că, prin acordarea avizului de legalitate, intimatul-reclamant a participat la luarea deciziilor în cele două cazuri, cu încălcarea prevederilor legale referitoare la conflictul de interese.

Instanța a citat greșit doar teza art. 79 lit. a) din Legea nr. 161/2003 referitoare la rezolvarea unei cereri, luarea unei decizii sau participarea la luarea deciziei. Raportul de evaluare contestat se bazează pe art. 79 lit. c) - funcționarul public se află în conflict de interese când "interesele sale patrimoniale (...) pot influența deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice".

În exercitarea funcției de secretar general, intimatului-reclamant i-a revenit atribuția de a aviza pentru legalitate dispozițiile prin care a fost numit în comisiile de evaluare, existând un interes patrimonial câtă vreme a avizat beneficii materiale proprii.

Avizul de legalitate nu este lipsit de conținut, respectiv nu este o simplă formalitate, cum îl numește instanța de fond, iar operațiunea de avizare nu exclude luarea unei decizii, deoarece funcționarul public parcurge un proces decizional anterior acordării vizei de legalitate.

Pentru existența conflictului de interese este suficientă existența unui interes personal definit prin posibilitatea de a anticipa că o decizie a autorității din care face parte funcționarul public ar putea prezenta un beneficiu sau un avantaj pentru sine.

Din această perspectivă nu este relevant statutul avizului și nici faptul că efectele juridice ale celor două acte s-au produs prin semnarea lor de către cel care avea atributul dispoziției, și anume președintele Consiliului Județean Hunedoara.

Prevederile legale în materia conflictului de interese urmăresc prevenirea situației în care funcționarii publici, indiferent de poziția sau rolul pe care îl au în asumarea deciziei publice, și-ar îndeplini atribuțiile funcției cu încălcarea principiilor instituite de legiuitor: imparțialitate, integritate, transparență decizională și supremația interesului public.

Instanța a reținut inexistența unui interes patrimonial cu aplicarea greșită a art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, a O.U.G. nr. 189/2008 privind managementul instituțiilor publice de cultură, a art. 7 lit. e) din Legea nr. 153/2017 și a art. 117 din Legea nr. 215/2001.

Legea nu permite distincția pe care instanța de fond a făcut-o, în sensul că interesul patrimonial trebuie să fie unul "ca persoană privată, ca un beneficiu adiacent salariului". Împrejurarea că intimatul-reclamant a îndeplinit o sarcină de serviciu, iar indemnizația care i-a fost acordată în baza dispoziției reprezintă un drept salarial, iar nu un alt interes personal de natură privată, este o distincție greșită făcută de instanță în aplicarea legii.

Mai mult, încasarea unei indemnizații se circumscrie noțiunii de interes personal patrimonial, având în vedere că prevederile legale aplicabile nu instituiau obligativitatea participării în comisii a secretarului general al județului.

Practic, intimatul-reclamant nu a respectat principiile legale instituite pentru prevenirea conflictului de interese, încălcând obligația legală de a se abține de la luarea deciziei.

4.1. Prin întâmpinare, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare arată că instanța de fond a stabilit corect că avizarea nu se înscrie în participarea la luarea unei decizii, motiv pentru care nu sunt încălcate prevederile art. 70, art. 71, art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Avizarea pentru legalitate a dispozițiilor președintelui consiliului județean face parte din atribuțiile legale ale secretarului județului, iar dispozițiile sunt manifestări de voință ale președintelui consiliului județean.

În mod corect instanța de fond a reținut că, prin avizul său de legalitate, intimatul-reclamant nu a participat la luarea deciziilor transpuse în dispozițiile președintelui Consiliului Județean Hunedoara nr. 290 și 332.

Ținând seama și de dispozițiile art. 16 și art. 38 din O.U.G. nr. 189/2008, este clar că președintele consiliului județean este cel care aprobă componența comisiilor de evaluare a managementului instituțiilor publice de cultură. Intimatul-reclamant nu are competența și nici posibilitatea să aprobe aceste comisii, neexistând instrumentul de lucru, mecanismul juridic prin care să participe la luarea respectivei decizii.

De asemenea, potrivit art. 5 lit. m) și n) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, secretarul județului nu face parte nici din autoritatea deliberativă și nici din cea executivă a consiliului județean, ci din aparatul de specialitate al acestui consiliu.

Nu există o legătură între avizarea de legalitate, care este atribuția secretarului și posibilitatea de a influența decizia de emitere a dispoziției. Potrivit art. 240 alin. (2) din Codul administrativ, aprecierea necesității și oportunității adoptării actelor administrative aparține exclusiv autorității deliberative sau executive și nu pot face obiectul controlului altor autorități.

Avizarea de legalitate a unei dispoziții a președintelui consiliului județean reprezintă altă activitate decât participarea la luarea deciziei, în realitate excluzând luarea unei decizii, iar viza de legalitate a intimatului-reclamant nu a influențat în niciun fel decizia președintelui consiliului județean de numire a intimatului în comisie.

Verificarea legalității se raportează la conformitatea cu legea a actului, pe când oportunitatea de care ține aprobarea componenței comisiilor este atributul exclusiv al președintelui consiliului județean.

Deci, nu există nicio suspiciune referitoare la nerespectarea principiilor corectitudinii, legalității și imparțialității.

Cât privește interesul patrimonial, instanța de fond în mod corect și legal a făcut distincție între interesul personal la care se referă definiția conflictului de interese și interesul de serviciu, concretizat în încasarea salariului. Dreptul la indemnizația pentru activitatea depusă în cadrul comisiei este conferit de art. 52 din O.U.G. nr. 189/2002 și ține de remunerarea pentru îndeplinirea atribuțiilor de serviciu.

Practic indemnizația respectivă reprezintă o componentă a salariului lunar, în conformitate cu art. 7 lit. e) din Legea nr. 153/2017.

Nici activitatea desfășurată în comisie nu reprezintă luarea unei decizii, rezolvarea unei cereri sau participarea la luarea unei decizii.

Instanța de fond a folosit un sinonim al termenului patrimonial și a apreciat corect lipsa acestui interes, raportându-se la cuantumul indemnizației, de 866 RON pentru ambele comisii.

Ca atare, sunt nefondate criticile subscrise art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4.2. Intimatul-intervenient B. a depus întâmpinare, prin care a solicitat admiterea recursului declarat de pârâta ANI. arătând că în mod greșit instanța de fond a calificat indemnizația încasată de reclamant ca drept salarial, în condițiile în care respectiva indemnizație reprezintă plata pentru prestarea unor servicii și nu este consecința îndeplinirii unei atribuții de serviciu (neintrând în atribuțiile fișei postului de secretar al județului).

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat, pentru următoarele considerente:

Instanța de fond a admis cererea reclamantului și a anulat raportul de evaluare nr. x/23.07.2021 emis de Agenția Națională de Integritate, reținând că reclamantul nu s-a aflat în conflict de interese. Existența conflictului de interese, arată instanța de fond, este condiționată de existența unei decizii luate în exercitarea funcției publice și de existența interesului personal patrimonial de natură a influența decizia care trebuia luată în exercitarea funcției publice. Or, în cauză nu este îndeplinită condiția de participare la luarea unei decizii, având în vedere că cele două dispoziții, nr. 290/2019 și nr. 332/2019, reprezintă acte administrative unilaterale ale președintelui Consiliului Județean Hunedoara, iar avizarea nu se circumscrie noțiunii de participare la luarea deciziei, în sensul art. 79 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003, așa cum greșit s-a reținut în raportul de evaluare al Agenției Naționale de Integritate.

Pe de altă parte, nici condiția existenței unui interes personal patrimonial nu este îndeplinită pentru că un astfel de interes privește beneficii în afara exercitării atribuțiilor de serviciu și a încasării salariului sau a altor drepturi salariale.

Instanța de fond a considerat că lipsește interesul personal patrimonial și prin raportare la cuantumul indemnizației încasate de reclamant.

Prin raportul de evaluare al ANI s-a constatat că intimatul-reclamant s-a găsit într-o situație de conflict de interese prin participarea la luarea deciziilor privind aprobarea componenței a două comisii de evaluare anuală a managementului a două teatre, decizii asumate de președintele Consiliului Județean Hunedoara prin dispozițiile nr. 290/2019 și nr. 332/2019. S-a constatat astfel încălcarea de către intimatul-reclamant a dispozițiilor art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, coroborat cu art. 49 din Legea nr. 188/1999, prin avizarea de legalitate a celor două acte.

Înalta Curte constată că sentința recurată este pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 70, art. 71 și art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Astfel, potrivit art. 70 alin. (1) din lege, prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin legii. Potrivit art. 79 alin. (1) lit. c) din lege, funcționarul public se găsește într-o situație de conflict de interese când interesele sale patrimoniale pot influența deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice.

Raportat la aceste dispoziții normative, instanța de fond a reținut greșit neîndeplinirea condiției luării unei decizii în exercitarea funcției publice, considerând că avizarea pentru legalitate a celor două dispoziții ale președintelui Consiliului Județean Hunedoara (nr. 290/2019 și nr. 332/2019) este nerelevantă în adoptarea actelor, acestea find acte administrative unilaterale ale președintelui Consiliului Județean Hunedoara.

În interpretarea normelor anterior evocate, Înalta Curte reține că se găsește în situație de conflict de interese funcționarul public care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, ia o decizie, indiferent că aceasta reprezintă act administrativ sau operațiune administrativă prealabilă emiterii unui act administrativ, în condițiile în care decizia care îi aparține, în cazul de față decizia de a da avizul de legalitate celor două dispoziții, poate fi influențată de un interes patrimonial.

Or, în cauză, avizul de legalitate, care intră în sfera atribuțiilor secretarului unității administrativ-teritoriale, putea fi influențat de numirea intimatului-reclamant ca membru în comisiile de evaluare anuală a managementului celor două teatre, numire însoțită de plata unor drepturi bănești, conform art. 52 din O.U.G. nr. 189/2008.

Intimatul-reclamant arată că avizul de legalitate urmărește strict conformitatea cu legea a actului administrativ avizat și că trebuie făcută distincție între această componentă de legalitate a actului și cea de oportunitate, care aparține exclusiv emitentului dispozițiilor, președintele consiliului județean.

De asemenea a arătat intimatul-reclamant, invocând dispoziții ale Codului administrativ, că nu ar fi putut să influențeze conținutul dispozițiilor, respectiv numirea membrilor comisiilor de evaluare, din poziția sa de secretar al consiliului județean, emitent al avizului de legalitate.

Înalta Curte constată că o distincție între legalitatea și oportunitatea actului administrativ nu se impune din perspectiva aplicării cadrului normativ referitor la conflictul de interese și că nici capacitatea/incapacitatea emitentului avizului de legalitate de a influența conținutul concret al actului administrativ avizat nu este relevantă.

Ceea ce este de reținut în cauză este că dispozițiile reprezintă manifestarea de voință a președintelui consiliului județean, ca emitent al actelor, însă acestea reprezintă în egală măsură acte administrative complexe care cuprind și avizul de legalitate al secretarului unității administrativ-teritoriale, care fundamentează manifestarea de voință a organului administrativ emitent al dispozițiilor. Avizul de legalitate produce efecte odată cu dispoziția pe care o avizează, iar participarea intimatului-reclamant, prin avizare, la emiterea actului se încadrează în dispozițiile art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Instanța de fond a reținut greșit și că în sfera intereselor personale de natură patrimonială, în sensul Legii nr. 161/2003, nu ar intra indemnizația primită de intimatul-reclamant pentru participarea în comisii, aceasta reprezentând drept salarial, în conformitate cu art. 7 lit. e) din Legea nr. 153/2017.

Având în vedere că numirea intimatului-reclamant în respectivele comisii nu intră în atribuțiile funcției publice de secretar al consiliului județean, fiind o alegere a emitentului celor două dispoziții, însoțită de plata unei indemnizații pentru activitatea prestată, Înalta Curte constată că instanța de fond a procedat la o aplicare restrictivă nejustificată a dispozițiilor art. 70 și art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003. Un interes personal de natură patrimonială poate să îmbrace forma unei indemnizații, chiar plătite cu titlu de drepturi salariale adiacente celor curente ale funcționarului public.

A mai reținut prima instanță caracterul relativ derizoriu al indemnizației primite, însă acest aspect nu este de natură a conduce la concluzia inexistenței interesului personal de natură patrimonială, ci, în aplicarea principiului proporționalității, ține de sfera sancțiunii care ar urma să fie dispusă în baza raportului de evaluare al Agenției Naționale de Integritate, în conformitate cu art. 25 din Legea nr. 176/2010 și O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Întrucât în cauză instanța de fond a admis în principiu cererea de intervenție accesorie în favoarea pârâtei Agenția Națională de Integritate, formulată de intervenientul B., reformarea sentinței urmează a avea loc și în privința soluției date pe fond acestei cereri de intervenție, în conformitate cu art. 67 din C. proc. civ., aceasta urmând a fi admisă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 42 din 2 martie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia – secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Admite cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul accesoriu B. în favoarea pârâtei Agenția Națională de Integritate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 31 octombrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.