ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4605/2024

Ședința publică din data de 16 octombrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 28 iulie 2020, sub nr. x/2020 pe rolul Tribunalul Alba, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate, anularea actului administrativ reprezentat de Raportul de Evaluare nr. x/14.07.2020 emis de pârâtă și să se constate inexistența stării de incompatibilitate a reclamantei reținută în mod greșit și netemeinic de pârâtă.

Prin sentința nr. 487/CAF/2020 Tribunalul Alba a declinat competența de soluționare a acțiunii în contencios administrativ formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, în favoarea Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020.

Prin sentința nr. 6/2021 pronunțată la 18 ianuarie 2021, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, privind Raportul de evaluare nr. x/14.07.2020.

Împotriva sentinței nr. 6/2021 pronunțate la 18 ianuarie 2021 de Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În susținerea căii de atac, reclamanta a adus următoarele argumente:

- prima instanță a interpretat în mod greșit situația de fapt și de drept, pronunțând o hotărâre ce necesită a fi îndreptată pe calea recursului. Mai mult, judecătorul fondului a omis să se pronunțe pe toate motivele de anulare invocate prin acțiune.

Sub acest aspect a susținut că remunerația primită pentru prestarea activității de asistent personal al unei persoane cu handicap grav era achitată din fondurile DGASPS Alba, entitate care nu are legătură cu Consiliul local sau primăria comunei Ciuruleasa, context în care nu sunt întrunite dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

- instanța de judecată a făcut o motivare străină de pricină, întrucât reclamanta nu era angajată cu contract de muncă în cadrul aparatului propriu al Consiliului Local Ciuruleasa, nu era funcționar public, ci ocupa funcția contractuală de asistent personal.

Mai mult, funcția de consilier local deținută nu era o funcție de demnitate publică, pentru a atrage aplicabilitatea art. 94 alin. (1) din legea nr. 161/2003.

- activitatea de evaluare și raportul final au fost realizate cu nerespectarea dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 176/2010 în sensul că lucrarea nu a fost repartizată în mod aleatoriu, prin sistem electronic omologat aspect care a condus la desfășurarea întregii proceduri cu nerespectarea principilor prevăzute de art. 8 din aceeași lege.

- instanța de fond nu a analizat posibila intervenție în cauză a prescripției răspunderii administrative, civile și disciplinare pentru faptele reținute în sarcina sa în Raportul ANI de evaluare nr. x/14.07.2020, prin care s-a constatat că în perioada 24.06.2016-09.10.2017, când s-a aflat în stare de incompatibilitate. Pentru soluționarea acestei critici a solicitat a se avea în vedere Decizia nr. 74/16.11.2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Complet pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pe care nu a avut posibilitatea de a formula această solicitare în fața instanței de fond, deoarece nu a fost publicată în Monitorul Oficial până la momentul declarării recursului.

Potrivit art. 2517 din C. civ., termenul prescripției generale este de 3 ani, iar presupusa faptă de incompatibilitate se afirmă că a fost săvârșită la data de 09.10.2017 (data la care se afirmă în Raportul de evaluare că a încetat starea de incompatibilitate).

Raportând termenul general de prescripție la debutul perioadei de incompatibilitate care este momentul săvârșirii acesteia, respectiv data de 24.06.2016, moment de la care curge termenul general de prescripție, rezultă la data de 24.06.2019 cursul acesteia a fost împlinit, iar răspunderea administrativă, civilă, delictuală pentru fapta proprie nu mai poate fi angajată. În perioada curgerii și împlinirii termenului de prescripție a răspunderii civile aceasta nu a fost nici suspendată potrivit art. 2532 din C. civ., și nici întreruptă potrivit art. 2537 din C. civ.

- invocă faptul că mandatul în care s-a constatat existența faptei a încetat (2016-2020), iar acum este într-un nou mandat, context în care devin incidente dispozițiile art. 91 alin. (1)

1

din Legea nr. 161/2003.

- instanța de fond nu a constatat că raportul de evaluare încalcă dispozițiile art. 91 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, având în vedere interpretarea dată prin Decizia CCR nr. 418/2014.

- recurenta susține că prima instanță nu s-a pronunțat pe toate capetele de cerere și nu a analizat toate motivele invocate prin acțiune.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată, în raport de actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Cu titlul preliminar, reține Înalta Curte că motivele de recurs ce vor fi analizate sunt cel cuprinse în petiția de recurs care au fost inserate în contestația administrativă și în cererea de chemare în judecată, nu și motivele noi, invocate pentru prima dată în recurs.

Concret, recurenta-reclamantă a invocat nerespectarea dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 176/2010, în sensul că lucrarea nu ar fi fost repartizată aleatoriu, a menționat aspectele legate de prescripția răspunderii administrative și incidența Deciziei pronunțată de către Înalta Curte de Casație și Justiție nr. 74/16.11.2020, publicată in MO din 24.02.2021, ulterior pronunțării primei instanțe la 18.01.2021, în legătură cu prescripția răspunderii administrative.

Astfel de motive, invocate pentru prima dată în recurs, fără să fi fost anterior inserate în contestația administrativă și în cererea de chemare în judecată, nu pot fi analizate direct în calea controlului judiciar, prin raportare la dispozițiile art. 494 coroborate cu 478 din C. proc. civ.

Criticile de nelegalitate asupra unui act administrativ fiscal trebuie să fie formulate de la momentul exercitării contestației administrative, pentru a da posibilitatea efectivă de control asupra legalității acelui act în toate gradele de jurisdicție.

Or, solicitarea de a fi examinată o hotărâre de primă instanță sub aspectul legalității și temeiniciei acesteia, prin raportare la analiza unor motive ce nu au fost avute în vedere de instanța de fond la momentul pronunțării, nefiind arătate prin acțiunea judiciară dedusă soluționării, duce la o imposibilitate de examinare în calea de atac a respectivelor motive formulate pentru prima dată în recurs.

Pe fondul căii de atac, deși a reținut corect, amplu și detaliat circumstanțele de fapt, instanța de fond nu a procedat la o analiză reală a implicațiilor și gravității faptei imputate reclamantei, a eventualului prejudiciu produs, precum și la o justă punere în balanță a intereselor potențial afectate în cauză.

Înalta Curte subliniază rolul fundamental al garanțiilor procedurale în litigiile care, precum cel de față, produc consecințe ireversibile de o gravitate deosebită asupra carierei profesionale a recurentei printr-o eventuală constatare a stării de incompatibilitate.

Instanța de fond nu a avut în vedere toate împrejurările relevante ale cauzei inclusiv din perspectiva criteriul proporționalității, o cerință pe care Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în cauza C-40/21, a apreciat că instanța trebuie să o aibă în vedere în analiza legalității raportului de evaluare, de vreme ce o eventuală constatare a legalității acestuia este urmată automat, prin efectul legii, de aplicarea unor sancțiuni de o gravitate deosebită.

În acest sens, instanța europeană a subliniat că aplicarea legislației în materie de incompatibilități trebuie să conducă la aplicarea unei sancțiuni adecvate gravității încălcării pe care o reprimă, ținând seama de obiectivul de a asigura integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și de a preveni corupția instituțională. Această situație nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepțional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situației personale, profesionale și economice a acestei persoane se dovedește deosebit de grav.

Dreptul la o cale de atac efectivă presupune printre altele ca titularul acestui drept să poată avea acces la o instanță competentă să asigure respectarea drepturilor care îi sunt garantate de dreptul Uniunii și, în acest scop, să examineze toate aspectele de drept și de fapt pertinente pentru soluționarea litigiului cu care este sesizată. În speță, acest drept presupune ca instanța să poată controla legalitatea raportului de evaluare care o privește pe reclamantă și, dacă este cazul, să anuleze raportul respectiv, precum și sancțiunile aplicate în temeiul acestuia, inclusiv sub aspectul criteriului proporționalității.

Prin raportare la natura faptei de incompatibilitate, faptă ilicită care impune cu necesitate reținerea atât a existenței unei acțiuni contrare normelor de drept apărate de legiuitor cu prilejul incriminării, dar și a vinovăției persoanei în cauză, rezultă că instanța de fond nu a avut în vedere și nu a motivat corespunzător modalitatea concretă în care aceste două elemente au fost reținute în cauză în ceea ce o privește pe recurenta-reclamantă.

Plecând de la natura juridică ilicită a stării de incompatibilitate, aceasta presupune în mod obligatoriu acțiuni materiale concrete ale persoanei în cauză și aspecte de imputabilitate, nefiind admis ca aceasta să subziste doar în contextul unor acțiuni ce nu îi pot fi imputate.

Prin urmare, cercetarea judecătorească este incompletă, inclusiv din perspectiva analizării acestor elemente.

Înalta Curte reiterează, în considerentele ce urmează, circumstanțele pe care reclamanta le-a invocat prin cererea de chemare în judecată, analizate de instanță, care însă a lăsat neantamate eventualele consecințe pe care acestea le-ar avea din perspectiva criteriul proporționalității, o analiză care se impunea a fi făcută în lumina jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene din cauza C-40/21.

Astfel, se impunea ca instanța de fond să analizeze din perspectiva criteriului proporționalității următoarele aspecte invocate de reclamantă ca situație de fapt: reprezentarea reclamantei cu referire la funcția de asistent social, și a consecințelor ce decurg din exercitarea acesteia, în condițiile în care a arătat că a deținut funcția de asistent personal pentru o persoană cu handicap grav, că și-a desfășurat activitatea la domiciliul acestei persoane, nu la sediul primăriei, precum și sursa veniturilor pentru această activitate;

Instanța de recurs observă că aspectul proporționalității sancțiunii nu a fost analizat de instanța de fond, lăsând neantamate eventualele consecințe pe care acestea le-ar avea din perspectiva criteriul proporționalității, o analiză care se impunea a fi făcută în lumina jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene din cauza C-40/21.

Trebuie precizat că instanța europeană s-a pronunțat în cauza C-40/21 la data de 4 mai 2023, în timpul soluționării cererii de recurs aflată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, astfel că nu putea fi aplicată la momentul pronunțării sentinței recurate.

În mod corect a reținut prima instanță că reclamanta a îndeplinit concomitent funcția de consilier local și de asistent personal al unei persoane cu handicap în perioada reținută în raport, context în care au devenit incidente dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 potrivit cărora " (1) Funcția de consilier local sau consilier județean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcții sau calități:c) calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii din județul respectiv;"

Înalta Curte observă că prima instanță a constatat în mod legal că există fapta de incompatibilitate [pentru perioada când recurenta reclamanta avea calitatea de consilier local, era și asistent personal având încheiat un contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local], dar nu a efectuat o analiză motivată în raport cu art. 22 alin. 2 C. proc. civ. și art. 6 (1) din CEDO asupra proporționalității sancțiunii aplicate prin raportul contestat.

Reținând incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte concluzionează în sensul admiterii recursului și casării sentinței atacate.

Cu ocazia rejudecării cauzei după casarea cu trimitere, instanța de fond va fi ținută, prin raportare la decizia CJUE C-40/21, să facă o analiză a raportului de evaluare atacat inclusiv din perspectiva principiului proporționalității între abaterea de la regimul incompatibilităților și consecințele pe care reclamanta-recurentă ar urma să le suporte, ținându-se seama de gradul de vinovăție al acesteia raportat la circumstanțele concrete ale cauzei, astfel cum acestea au fost expuse de reclamantă prin cererea introductivă, precum și durata incidentului de integritate. În acest sens, instanța de fond va analiza cauza din perspectiva tuturor aspectelor mai sus reliefate ca fiind relevante pentru analiza criteriului proporționalității, urmând, de asemenea, să stabilească nu doar latura obiectivă a incompatibilității, ci și vinovăția, ca element subiectiv al acesteia.

În raport de decizia CJUE 40/21 urmează ca instanța de fond, în rejudecare având în vedere cererea reclamantei (la care se adaugă motivele cuprinse în memoriul de recurs care respectă contestația administrativă și cererea de chemare în judecată avute în vedere la pronunțarea primei sentințe fără criticile noi din recurs), și susținerile pârâtei, să verifice legalitatea raportului de evaluare sub aspectul proporționalității sancțiunii ce se aplică prin efectul legii recurentei (prevăzute de art. 25 din Legea nr. 176/2010), reținând spre analizare apărările recurentei reclamante cu privire la consecințele legate de încetarea unui mandat anterior, astfel cum acestea au fost dezlegate prin decizia nr. 1/2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, precum și Decizia nr. 418/2014 a Curții Constituționale.

Față de cele expuse mai sus, în baza art. 496 C. proc. civ., Curtea va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe în vederea analizării cauzei din perspectiva principiilor dezvoltate în jurisprudența CEDO și CJUE.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinței nr. 6/2021 pronunțate la 18 ianuarie 2021 de Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 16 octombrie 2024.