ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3008/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Alba Iulia, la data de 20.06.2022, sub dosar nr. x/2022, reclamantul A., a solicitat, în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate (ANI), anularea Raportului de evaluare nr. x/19.05.2022, emis de pârâtă, precum și obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 29 din 28 februarie 2023, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscală a respins ca nefondată cererea de chemare în judecată promovată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 29 din 28 februarie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, cu consecința admiterii cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată. În contextul expunerii pe scurt a situației de fapt și a argumentelor reținute de prima instanță în fundamentarea soluției pronunțate, recurentul - reclamant a susținut, în esență, că sentința atacată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material incidente cauzei pendinte. În cadrul unei prime critici, raportat la prevederile legale incidente, recurentul arată că instanța de fond a ignorat incidența în cauză a Recomandării R (2000) 10 a Comitetului Miniștrilor Statelor al Consiliului Europei în considerarea faptului că acest act normativ vizează doar conflictul de interese, nu și regimul incompatibilităților. În susținerea acestei critici, arată că, atât regimul conflictului de interese, cât și regimul incompatibilităților au fost considerate de legiuitor ca fiind adiacente, fiind reglementate într-un titlu comun: "Titlul IV- Conflictul de interese și regimul incompatibilităților în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice". Mai mult, în expunerea de motive redactată în procesul legislativ al Legii 161/2003 se precizează: Reglementarea cuprinsă în Titlul IV urmărește prevenirea producerii unor conflicte de interese în exercitarea demnităților publice și a funcțiilor publice și, în cazul în care astfel de conflicte s-au produs, soluționarea lor. De asemenea, prin dispozițiile Titlului IV este reglementat regimul incompatibilităților privind demnitățile publice și funcțiile publice. Se completează astfel cadrul legal instituit în țara noastră pentru prevenirea și combaterea folosirii abuzive a funcțiilor publice, a obținerii unor câștiguri necuvenite în exercitarea acestora. Or, aceste principii sunt regăsite și în cuprinsul Recomandării R (2000) 10. În continuare, recurentul a redat conținutul art. 8, 15, 20 și 23 din Recomandării R (2000) 10 pentru a dovedi că și starea de incompatibilitate face obiectul reglementării din Recomandarea R (2000) 10. Susține recurentul că, contrar celor reținute de instanța de fond, Adresa x/24.11.2022 are o puternică relevanță în privința îndeplinirii exigențelor prevăzute de art. 15 al Recomandării R (2000) 10. O altă critică este reprezentată de faptul că raționamentul judecătorului fondului reprezintă o interpretare eronată a prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme, în opinia recurentului, nu există o legătură directă sau indirectă privind activitatea de contabil la Composesoratul Jina cu cea de inspector în cadrul Compartimentului de Contabilitate, Taxe și Impozite din cadrul Primăriei Jina. Din această perspectivă, recurentul a argumentat în sensul că, deși instanța de fond invocă argumentul "suprapunerii" unei părți din atribuțiile inspectorului din cadrul Compartimentului de Contabilitate și Taxe și Impozite din cadrul Primăriei Comunei Jina cu atribuțiile de contabil al B., în realitate, exemplificările citate din fișa postului nu au nicio tangență cu contabilitatea entității private, întrucât actele întocmite în exercitarea activităților entității private nu se depun la primăria unde activează ca funcționar public, ci au alți destinatari. Totodată, în ceea ce privește incompatibilitatea reținută de instanța de fond, generată de încasarea taxelor și impozitelor locale, arată că aceste atribuții reveneau unui alt funcționar, respectiv dnei C., aspecte ce rezultă din fișa postului. Tot cu privire la această critică, recurentul arată că, prin Adeverința x/20.04.2023, apreciată de către instanța de fond ca fiind nerelevantă, superiorul ierarhic cu rol clar stabilit în evitarea incompatibilităților, așa cum prevede Recomandarea R (2000) 10, confirmă că nu erau în atribuțiile sale elemente generate de încasarea, executarea și evidențierea impozitelor și taxelor locale datorate entității cu care avea stabilite raporturi de serviciu.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii instanței de fond ca temeinică și legală, susținând, în esență, că prima instanță a aplicat și interpretat corect prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme există o legătură directă sau cel puțin indirectă între activitatea de contabil în cadrul B. și atribuțiile exercitate în calitate de funcționar public în cadrul Compartimentului de Contabilitate și Taxe și Impozite din cadrul Primăriei Comunei Jina.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 26 iunie 2023 s-a fixat termen de judecată la data de 31 mai 2024, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, normele legale incidente și aspectele învederate în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Din circumstanțele concrete ale cauzei și din precizările exprese din cuprinsul memoriului de recurs, Înalta Curte reține că, prin cererea de chemare în judecată, recurentul - reclamant a învestit instanța de control judiciar cu verificarea legalității Raportului de evaluare nr. x/19.05.2022, prin care intimata Agenția Națională de Integritate, în urma finalizării activității de evaluare desfășurate în lucrarea nr. x/09.05.2018, a constatat că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate deoarece, simultan cu funcția de inspector în cadrul Compartimentului de Contabilitate și Taxe și Impozite din cadrul Primăriei Comunei Jina, județul Sibiu, a exercitat în sectorul privat funcția de contabil în cadrul B., începând cu data de 06.04.2010, fiind aplicabile dispozițiile legale care reglementează incompatibilitățile specifice funcționarilor publici, așa cum rezultă din art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Prin antereferitul raport s-a reținut incidentul de integritate al incompatibilității, iar legalitatea unui astfel de raport a fost confirmată de instanța de fond prin sentința recurată. Analizând sentința de fond prin prisma criticilor formulate de recurent, ce se subsumează cazului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, argumentele de nelegalitate evocate de parte fiind nefondate, câtă vreme soluția instanței de fond reflectă o corectă interpretare și aplicare a prevederilor de drept material ce vor fi indicate în paragrafele ulterioare. Din această perspectivă se reține că, potrivit art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: "Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice, al creației literar-artistice. Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu statut special, potrivit fișei postului". Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, precum și în prevenirea corupției, astfel cum se prevede expres în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidență a incompatibilităților vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrității persoanei ce ocupă o funcție sau demnitate publică de eventualele ingerințe determinate de interese personale ce decurg din desfășurarea în paralel a unor activități private conexe. În egală măsură, în accepțiunea legiuitorului, protejarea integrității se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupție ce ar putea fi săvârșite ca urmare a îmbinării exercitării funcției publice cu desfășurarea unor activități economice. Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrități și prevenirea faptelor de corupție se realizează doar în situația în care există premise reale de natură a amenința în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcții vizate de legiuitor, situație în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcții sau demnități publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităților și este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi. O funcție de demnitate, o funcție publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci și de ansamblul atribuțiilor, prerogativelor, drepturilor și competențelor prevăzute de lege care intră în conținutul lor și, prin a căror exercitare concomitentă și concurentă în viața socială, de către același subiect, se potențează situațiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităților. Din interpretarea dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 rezultă că aceasta impune două condiții pentru existența stării de incompatibilitate, respectiv activitatea privată să se desfășoare în același domeniu de activitate, iar între funcția deținută în celălalt domeniu de activitate reținut și atribuțiile exercitate în calitate de funcționar public, stabilite prin fișa postului, să existe o legătură directă sau indirectă. Textul de lege nu reglementează și condiția ca, pentru reținerea nerespectării regimului incompatibilităților, să fie necesară dovedirea unor fapte concrete, fiind suficientă, în planul analizei incidentului de integritate, existența situației de exercitare simultană a celor două funcții/calități ce sunt incompatibile din perspectiva prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Din această perspectivă se reține că regimul juridic al incompatibilităților funcționarilor publici urmărește să restrângă cumulul funcției publice cu activitățile din sectorul privat pentru a permite doar practicarea îndeletnicirilor care nu pot interfera cu atribuțiile prevăzute în fișa postului, scopul fiind acela de a asigura, în conformitate cu dispozițiile legale, un serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient și imparțial, în interesul cetățenilor. Din analiza memoriului de recurs, Înalta Curte reține că, dintre cele două condiții reglementate de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, recurentul critică maniera în care a fost analizată și dezlegată, de către prima instanță, chestiunea legăturii directe sau indirecte între funcția de de inspector în cadrul Compartimentului de Contabilitate și Taxe și Impozite din cadrul Primăriei Comunei Jina, județul Sibiu și cea de funcția de contabil în cadrul B.. Așadar, pentru depistarea unei legături directe sau indirecte între activitățile desfășurate de un funcționar public, în exercitarea funcției publice și a unei activități conexe, în mediul privat (în cauza pendinte - contabil), se vor avea în vedere, spre comparație, atribuțiile din fișa postului de funcționar public și cele din domeniul de activitate din sfera privată. Din analiza înscrisurilor depuse la dosar, reiese că potrivit Fișei de post - inspector în cadrul Compartimentului de Contabilitate și Taxe și Impozite din cadrul Primăriei Comunei Jina, județul Sibiu, recurentul are următoarele atribuții: • Asigură administrarea resurselor financiare pe parcursul execuției bugetare în condiții de eficiență, cu respectarea prevederilor legale în vigoare; • Asigură ținerea la zi a evidenței financiar-contabile și prezentarea la timp a bilanțului contabil și a conturilor de execuție bugetară; • Asigură contabilizarea veniturilor extrabugetare și urmărește administrarea și utilizarea acestora conform actelor normative în vigoare; • Urmărește permanent realizarea veniturilor prevăzute în bugetul local și informează ordonatorul de credite asupra acestor realizări; • Urmărește permanent finanțarea cheltuielilor din bugetul local prin deschiderea de credite bugetare, aprobate conform destinației stabilite, în raport cu gradul de folosire a sumelor puse la dispoziție anterior și cu respectarea dispozițiilor legale care reglementează efectuarea cheltuielilor respective; • Asigură angajarea de cheltuieli bugetare numai pe baza documentelor justificative care să ateste angajamentele contractuale sau prin convenție, primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor, executarea lucrărilor, plata salariilor și a altor drepturi; • Asigură efectuarea corectă și la timp a lucrărilor de contabilitate întocmind balanța lunara, bilanțul trimestrial, anual; • Efectuează analiza privind elaborarea, inventarierea și execuția bugetului de venituri și cheltuieli, precum și atragerea de noi surse de finanțare; • Organizează și conduce întreaga evidență contabilă la nivelul Primăriei Jina, în conformitate cu prevederile legale în vigoare. După cum rezultă din adresa nr. x/21.08.2018 emisă de B., reclamantul nu are o fișă a postului, exercitarea atribuțiilor de contabil realizându-se potrivit Statutului B., respectiv ține evidența contabilă, prin grija Consiliului de Administrație în baza legilor române în vigoare, putând deschide cont în RON și valută la băncile specializate. Însă, conform adresei nr. x/12.03.2021 emisă de B. prin care a transmis documentele financiar-contabile întocmite/semnate de A. în calitate de contabil al Asociației, reclamantul, în funcția de contabil în cadrul B., pe care o desfășoară începând cu data de 06.04.2010, a desfășurat activități de: - expertiză contabilă, examinare a evidenței contabile și întocmire a situațiilor financiare pentru B., acte bancare, declarând situații financiare anuale, bilanțul asociației, raportul administrativ, contul rezultatului de exercițiu, repartizarea rezultatului exercițiului financiar. Sub un prim aspect, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant desfășura activitate atât în sectorul privat, cât și în cel public, în același domeniu de activitate, și anume domeniul economic. Dincolo de acest aspect, din analiza comparativă a activităților enumerate în fișa postului atât pentru funcția publică, cât și pentru activitatea din domeniul privat, Înalta Curte constată că, din punct de vedere al conținutului concret, există suprapunere în ceea ce privește o parte din atribuțiile inspectorului din cadrul Compartimentului de Contabilitate și Taxe și Impozite din cadrul Primăriei Comunei Jina, respectiv asigură administrarea resurselor financiare pe parcursul execuției bugetare în condiții de eficiență, urmărește permanent realizarea veniturilor prevăzute în bugetul local, efectuează analiza privind elaborarea, inventarierea și execuția bugetului de venituri și cheltuieli, precum și atragerea de noi surse de finanțare, organizează și conduce întreaga evidență contabilă la nivelul Primăriei Jina, cu atribuțiile de contabil al B. constând în examinarea și conducerea evidenței contabile, respectiv întocmire a situațiilor financiare pentru B.. Totodată, se reține că, recurentul, în calitate de contabil al B., era în poziția de a asigura plata taxelor și impozitelor datorate de Asociație bugetului local al Comunei Jina, întocmind și actele necesare, concomitent cu atribuția de urmărire a încasării acestor taxe la bugetul local al Comunei Jina în calitate de inspector din cadrul Compartimentului de Contabilitate și Taxe și Impozite cu atribuții explicite în acest sens. Calitatea de funcționar public presupunea o acțiune de verificare și control (chiar dacă aparent indirect) al modului în care contabilul Asociației își îndeplinea obligațiile față de bugetul local. Înalta Curte reține că prin dispozițiile art. 96 din Legea nr. 161/2003, în interpretarea per a contrario a ultimei teze a alin. (1), s-a interzis cumulul funcției publice cu funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate potrivit fișei postului în funcția publică deținută cu scopul de a permite funcționarului public să-și exercite atribuțiile care-i revin cu respectarea principiilor statuate în cuprinsul art. 3 din Legea nr. 188/1999, în sensul că nu este permis ca natura activității derulate în sectorul public să poată fi afectată, chiar și numai la un nivel potențial, de exercitarea aceleiași activități în sfera privată. Astfel, nu este necesar pentru existența cazului de incompatibilitate să existe o suprapunere a atribuțiilor sau o intersectare a lor, ci doar o legătură care poate fi directa sau indirectă. Or, existența acestei legături în cauza de față este neechivocă. Pentru aceste considerente, nu pot fi primite criticile recurentului referitoare la inexistența unei legături directe sau indirecte privind activitatea de contabil la Composesoratul Jina cu cea de inspector în cadrul Compartimentului de Contabilitate, Taxe și Impozite din cadrul Primăriei Jina, existența acestei legături fiind dovedită. Totodată, nu pot fi primite nici criticile recurentului cu privire la faptul că atribuțiile reținute de instanța de fond ca motiv al stării de incompatipatibilitate, respectiv încasarea taxelor și impozitelor, aparțin altui funcționar din cadrul primăriei, respectiv doamna C., a cărei fișă de post a fost depusă la dosar. Cu privire la această critici, reține Înalta Curte că instanța de fond, în constatarea stării de incompatibilitate, nu a reținut doar activitatea de urmărire a încasărilor taxelor și impozitelor locale, ci a reținut și activități precum: asigură administrarea resurselor financiare pe parcursul execuției bugetare în condiții de eficiență; efectuează analiza privind elaborarea, inventarierea și execuția bugetului de venituri și cheltuieli, precum și atragerea de noi surse de finanțare; organizează și conduce întreaga contabilă la nivelul Primăriei Jina, toate acestea coroborate și raportate la activitatea de contabil în cadrul B., conducând la îndeplinirea ingerințelor impuse prin dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Chiar dacă recurentul a încercat răsturnarea prezumției veridicității legăturii indirecte constatată de către instanța de fond, prin intermediul fișei de post a doamnei C. și a Adresei nr. x/20.03.2023 emisă de Primăria Jina, Înalta Curte reține că aceste înscrisuri nu probează eliminarea din fișa postului său a atribuțiilor cu privire la care a fost constatată legătura indirectă. În ceea ce privește critica vizând aplicabilitatea Recomandării R (2000) 10, Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut în mod corect faptul că Recomandarea nr. R(2000) 10 a Comitetului Miniștrilor statelor Membre privind Codurile de Conduită pentru Funcționarii Publici nu își găsește aplicabilitatea în prezenta cauză. Prin urmare, citatele din Recomandarea nr. R(2000) 10 a Comitetului Miniștrilor statelor Membre privind Codurile de Conduită pentru Funcționarii Publici, nu pot fi avute în vedere, fiind străine obiectului pricinii. Astfel, instanța de fond a fost investită cu analiza legalității și temeiniciei Raportului de evaluare prin care se constată existența unei incompatibilități, iar Recomandarea nr. R(2000) 10 a Comitetului Miniștrilor statelor Membre are în vedere conflictul de interese, incident de integritate care are un regim juridic diferit de acela al incompatibilităților. Împrejurarea că recurentul - reclamant și-a informat superiorul, respectiv primarul UAT Comuna Jina, despre prestarea unor servicii de contabilitate în cadrul B., nu înlătură necesitatea respectării de către acesta a regimului incompatibilităților, acestuia revenindu-i, în mod primordial obligația de a verifica dacă atribuțiile exercitate ca funcționar public potrivit fișei postului sunt sau nu în legătură directă sau indirectă cu activitățile desfășurate în calitate de contabil al B.. În aceste condiții, contrar susținerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte constată că, raportat la situația de fapt stabilită în cauză prin probatoriul administrat, instanța de fond a interpretat și a aplicat în mod corect dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, reținând în mod corect că activitățile desfășurate în cadrul B. sunt în legătură cu atribuțiile prevăzute în fișa de post a funcției publice, fiind dovedită starea de incompatibilitate în care s-a aflat recurentul reclamant în perioada în care, având calitatea de funcționar public (inspector în cadrul Compartimentului de Contabilitate și Taxe și Impozite din cadrul Primăriei Comunei Jina, județul Sibiu) a desfășurat și activitatea de contabil în cadrul B.. În concluzie, Înalta Curte constată că toate criticile formulate de recurent sunt nefondate, judecătorul fondului interpretând și aplicând în mod corect dispozițiile legale incidente cauzei în raport de starea de fapt dedusă judecății. În considerarea aspectelor expuse în paragrafele anterioare, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.