ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 554/2025

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 03.06.2024 pe rolul Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2/2024, reclamanta A SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii și Solidarității Sociale - Direcția Politici de Ocupare, Competențe și Mobilitate Profesională, suspendarea executării actului administrativ unilateral reprezentat de Decizia nr. 8565/RG/802/905/DPOCMP/29.04.2024 de retragere a autorizației de funcționare ca agent de muncă temporară seria (...), nr. (...), emisă de Direcția Politici Ocupare, Competențe și Mobilitate Profesională din cadrul Ministerului Muncii și Solidarității Sociale.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 1242 din 11 iulie 2024, Curtea de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii și Solidarității Sociale, Direcția Politici de Ocupare, Competențe și Mobilitate Profesională; A suspendat executarea deciziei de retragere a autorizației de funcționare ca agent de muncă temporară nr.8565/RG/802/905/DPOCMP/29.04.2024, emise de Ministerul Muncii și Solidarității Sociale până la pronunțarea instanței de fond.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 1242 din 11 iulie 2024, pronunțate de Curtea de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs recurentul-pârât Ministerul Muncii și Solidarității Sociale, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și respingerea acțiunii reclamantei. În motivarea recursului arată că hotărârea instanței de fond a fost dată cu interpretarea eronată a dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care suspendarea executării actului administrativ este o măsură excepțională care poate surveni exclusiv atunci când acest lucru este prevăzut de lege, respectiv numai în situația în care instanța constată în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente, ireparabile sau dificil de reparat. În jurisprudența sa, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului care se analizează numai în cadrul acțiunii în anulare, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoiala serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ, cum ar fi emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ a fost emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocă superficialitatea motivării sentinței recurate, cu ignorarea condițiilor impuse de prevederile art. 12 din Hotărârea de Guvern nr. 1256/2011 privind condițiile de funcționare, precum și procedura de autorizare a agentului de muncă temporară, respectiv: „Agenții de muncă temporară au obligația de a ține evidența și de a înregistra contractele de muncă temporară în Registrul general de evidență al salariaților, potrivit prevederilor art. 34 din Legea nr. 53/2003, republicată”. Precizează că în conformitate cu prevederile art. 22 alin. (1) lit. a din HG nr.1256/2011, constituie contravenții și se sancționează nerespectarea prevederilor alin. (3) al art. 11 art. 12 și 14, ale alin. (1) al art. 15 și art. 19 cu amendă de la 2.000 lei la 3.000 lei, iar autorizația de funcționare a agentului de muncă temporară se retrage în cazul aplicării sancțiunilor prevăzute la art. 22 alin. (1) și (2), potrivit prevederilor art. 16 lit. b din același act normativ, de către Ministerul Muncii și Solidarității Sociale, prin Direcția Politici de Ocupare Competențe și Mobilitate Profesională, în termen de 15 zile lucrătoare de la data constatării situațiilor respective, prin decizie motivată. Solicită respingerea cererii de suspendare a executării, având în vedere că aceasta este o măsură excepțională ce poate fi dispusă doar în anumite condiții prevăzute de lege. Arată că MMSS este autoritatea competentă să emită, să suspende sau să retragă acreditarea furnizorului de servicii sociale în temeiul dispozițiilor art. 22 alin. (1) lit. a din Hotărârea de Guvern nr.1256/2011. Precizează că în speță nu se poate reține o aparență de nelegalitate a deciziei atacate, câtă vreme în cuprinsul acesteia, Ministerul Muncii și Solidarității Sociale a indicat în concret situația de fapt și starea de drept reținută. Menționează că Inspectoratul Teritorial de Muncă al Municipiului București a efectuat un control de specialitate cu privire la domeniul relațiilor de muncă, aplicând următoarele sancțiuni contravenționale, după cum urmează: - sancțiunea amenzii pentru nerespectarea dispozițiilor art. 12 din HG nr. 1256/2011, fapta constituind contravenție conform art. 22 alin. (1) lit. a din același act normativ; - sancțiunea amenzii pentru nerespectarea dispozițiilor art. 3 alin. (2) lit. m din HG nr.905/2017, coroborate cu art. 4 alin. (2) lit. D din același act normativ, fapta constituind contravenție conform art. 8 alin. (2) lit. d din HG nr.905/2017. Consideră că nu se poate reține că actul administrativ ar fi aparent afectat de un viciu de nelegalitate, acesta conținând motivele de fapt și de drept. Pe de altă parte, susține că în cauză nu este îndeplinită nici condiția pagubei iminente, în condițiile în care intimata-reclamantă nu a făcut dovada unui prejudiciu material real și efectiv, care să poată fi demonstrat, ci referitor la acest aspect, intimata-reclamantă a făcut simple afirmații nedovedite. Referitor la critica privind cazul bine justificat datorită faptului că nu este stabilită data de începere a măsurii de suspendare a licenței de funcționare, menționează că important și necesar în cauză este remedierea neconformităților care au stat la baza recomandării de suspendare a licențierii serviciului social. Susține că Decizia de retragere a autorizației de funcționare ca agent de muncă temporară a fost întocmită în baza prevederilor legale ca urmare a propunerii de suspendare a licenței de funcționare a autorizației ca agent de muncă temporară prevăzută în Procesul-verbal de constatare încheiat în data de 21.03.2024, de către inspectoratul Teritorial de Muncă al Municipiului București. Menționează că prin Procesul-verbal de constatare a contravențiilor seria (...) nr. (...) întocmit în data de 21.03.2024, societatea a fost sancționată contravențional, raportul fiind semnat fără nicio obiecțiune de către reprezentantul societății, acesta cunoscând neconformitatea constatată. Susține că intimata-reclamantă A SRL nu a înregistrat contractele de muncă temporară în Registrul General de Evidență a Salariaților, astfel cum prevăd dispozițiile art. 34 din Codul muncii, coroborate cu prevederile HG nr. 905/2017. De asemenea, angajatorul avea obligația de a completa și înregistra în Registrul de evidență a salariaților data la care începe și data la care încetează detașarea transnațională, definită de Legea nr. 16/2017, statul în care urmează să se realizeze detașarea transnațională, denumirea beneficiarului ori utilizatorului la care urmează să presteze activitatea salariatului detașat, precum și natura acestei activități. Consideră că instanța de fond a reținut eronat că reclamanta a dovedit îndeplinirea condițiilor impuse cumulativ prin art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și a admis cererea de suspendare.

Apărările formulate în recurs Intimata-reclamantă A SRL a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, pentru neîncadrarea argumentelor din cererea de recurs în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Pe fond, solicită respingerea recursului, apreciind că sunt îndeplinite condițiile privind suspendarea executării actului administrativ, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, în condițiile în care decizia de retragere a autorizației de funcționare nu este motivată în drept sau în fapt.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 22 octombrie 2024, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 5 februarie 2025, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În cauză, reclamanta A SRL a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii și Solidarității Sociale - Direcția Politici de Ocupare, Competențe și Mobilitate Profesională, suspendarea executării actului administrativ unilateral reprezentat de Decizia de retragere a autorizației de funcționare ca agent de muncă temporară seria (...), nr. (...)/10.03.2023, nr. de înregistrare 8565/RG/802/905/DPOCMP/ 29.04.2024, emisă de Direcția Politici Ocupare, Competențe și Mobilitate Profesională din cadrul Ministerului Muncii și Solidarității Sociale. Instanța de fond a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii și Solidarității Sociale, Direcția Politici de Ocupare, Competențe și Mobilitate Profesională și a dispus suspendarea executării deciziei de retragere a autorizației de funcționare ca agent de muncă temporară nr.8565/RG/802/905/ DPOCMP/29.04.2024, emise de Ministerul Muncii și Solidarității Sociale până la pronunțarea instanței de fond. Împotriva sentinței de mai sus a declarat recurs recurentul-pârât Ministerul Muncii și Solidarității Sociale, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Cu titlu preliminar, se constată că instanța de recurs s-a pronunțat asupra excepției nemotivării recursului, invocate de către intimata-reclamantă prin întâmpinare, în ședința publică din data de 5 februarie 2025, în sensul respingerii acesteia. Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct.6 C. proc. civ. („când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei”), invocat de către recurentul-pârât, Înalta Curte reține că acesta a invocat superficialitatea motivării instanței de fond, care nu s-ar fi aplecat asupra tuturor aspectelor de fapt și de drept ale cauzei și nu a reținut că actul atacat este motivat în fapt și în drept. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b C. proc. civ., în considerentele hotărârii „se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.” Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată, respectiv instanța de fond a arătat considerentele pentru care a admis acțiunea reclamantei, indicând argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată sau superficial motivată. Simplul fapt că acele considerente expuse de prima instanță nu concordă modului în care partea recurentă-pârâtă apreciază că trebuia motivată hotărârea judecătorească în proces ori soluția adoptată nu determină incidența motivului de casare în discuție. De altfel, analizând cererea de recurs reiese că recurentul-pârâtă nu a arătat în concret care sunt elementele ce evidențiază superficialitatea motivării hotărârii. Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs nu este fondat. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondat. Înalta Curte constată că subsumat acestuia recurentul-pârât a susținut prin cererea de recurs că decizia atacată este motivată în fapt și în drept și că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se putea dispune suspendarea executării. Înalta Curte constată că potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, forma în vigoare la data introducerii acțiunii, 03.06.2024: „(1) În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. (...)”. Astfel, pentru a se dispune măsura suspendării executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiții cumulative, și anume: (1) cazul bine justificat, definit la art. 2 alin. (1) lit. t din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită la art. 2 alin. (1) lit.ș) din aceeași lege, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În dreptul administrativ român operează, cu titlu de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei. La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care sunt identificate argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a opera suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe cel puțin un indiciu temeinic de nelegalitate a acestuia, iar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să poată fi distinsă cu ușurință, în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că, în cadrul procedurii suspendării executării actelor administrative, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă o prejudecare a fondului litigiului. Prin urmare, instanța poate aprecia drept necesară o asemenea măsură când se oferă suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, la o examinare sumară a aparenței dreptului. În jurisprudența sa constantă, Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ (act administrativ-fiscal) au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare), etc. În speță, Înalta Curte constată că nu pot fi reținute criticile formulate de către recurentul-pârât cu privire la o eventuală nemotivare a deciziei a cărei suspendare a executării se solicită, în contextul în care instanța de fond nu a reținut, ca temei pentru măsura dispusă, nemotivarea respectivului act, ci dimpotrivă a constatat că decizia contestată conține atât motivul de fapt care a stat la baza luării măsurii (respectiv la baza retragerii autorizației stă sancționarea contravențională a reclamantei, conform art. 22 alin. (1) lit. a din HG nr.1256/2011, pentru nerespectarea art. 12 din același act normativ, fiind indicat și conținutul contravenției reținute în sarcina persoanei juridice), cât și motivele de drept incidente (respectiv art. 16 lit. b raportat la art. 17 din HG nr.1256/2011), neputându-se reține o motivare neadecvată a actului administrativ, autoritatea publică expunând de o manieră clară și suficientă măsura dispusă, astfel încât permite atât reclamantei să cunoască motivul ce a stat la baza emiterii deciziei, cât și instanței să efectueze controlul de legalitate din perspectiva suspendării executării actului. Referitor la argumentele recurentului privind neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, Înalta Curte constată că sunt nefondate. Sub acest aspect, Înalta Curte constată că unul dintre elementele ce pot fi analizate în procedura sumară a suspendării de executare vizează faptul ca actul a cărui suspendare se solicită să fi fost emis, atunci când este cazul, în baza unui act valabil, respectiv apt de a fi generator de efecte juridice la momentul emiterii deciziei a cărei suspendare se solicită. Or, în speță, la momentul emiterii Deciziei nr. 8565/RG/802/905/DPOCMP /29.04.2024 de retragere a autorizației de funcționare ca agent de muncă temporară, respectiv la data de 29.04.2024, împotriva procesului verbal de constatare și sancționare a contravențiilor seria (...) nr. (...)/21.03.2024, emis de I.T.M. București a fost formulată acțiune în instanță, aflată pe rolul Judecătoriei Sectorului 3 București, în dosar nr. x/4/2024. Prin urmare, în această ipoteză devin incidente dispozițiile art. 32 alin. (3) din O.G. nr.2/2001, care stabilesc faptul că plângerea contravențională suspendă executarea. Aceste dispoziții, ce constituie dreptul comun în materie contravențională, devin aplicabile ca urmare a normei de trimitere de la art. 22 alin. (4) din H.G. nr.1256/2011, potrivit căreia dispozițiile referitoare la contravenții, prevăzute la alin. (1) și (2), se completează cu prevederile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001. Sub acest aspect, instanța de fond a reținut în mod corect că dispozițiile ce prevăd suspendarea executării proceselor verbale de contravenție sunt aplicabile în contextul în care norma specială, prevăzută de H.G. nr.1256/2011, stabilește în mod expres faptul că dispozițiile sale se completează cu prevederile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, în integralitatea sa, fără a stabili vreo derogare în acest sens. Având în vedere aceste aspecte, instanța de fond a reținut în mod corect că, întrucât suspendarea executării procesului verbal de contravenție reprezintă o încetare temporară a efectelor acestuia, efecte care la data emiterii deciziei de retragere a autorizației nu erau în vigoare, decizia contestată a fost emisă în temeiul unui act care nu producea efecte juridice, executarea lui fiind suspendată până la rămânerea definitivă a hotărârii pronunțate în plângerea contravențională ce face obiectul dosarului nr. x 4/2024 al Judecătoriei Sector 4 București. Înalta Curte constată că emiterea deciziei de retragere a autorizației în baza unui proces verbal ce nu era în vigoare la acel moment, este de natură ca la nivel de aparență, să contureze un element de nelegalitate în privința deciziei atacate. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, Înalta Curte constată că, în speță, și această condiție este îndeplinită, în condițiile în care prin decizia a cărei suspendare a executării se solicită s-a dispus retragerea autorizației de funcționare ca agent de muncă temporară seria (...) nr. (...)/10.03.2023, emisă de Direcția Politici Ocupare, Competențe și Mobilitate Profesională din cadrul Ministerului Muncii și Solidarității Sociale. Or, acest aspect este evident de natură să creeze premisa producerii unei pagube în patrimoniul societății, câtă vreme prin decizia atacată i s-a retras autorizația de funcționare ca agent de muncă, societatea nemaiputând să presteze această activitate, generatoare de venituri, ceea ce determină o pagubă în patrimoniul societății, în sensul art. 2 lit.ș) din Legea nr. 554/2004, ce definește paguba iminentă ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil. Astfel, instanța de fond a reținut în mod corect că și această condiție este îndeplinită, câtă vreme în cazul retragerii autorizații de funcționare, nu mai poate fi îndeplinit însuși obiectul de activitate al societății, indirect fiind prejudiciați și salariații reclamantei, precum și clienții și colaboratorii acesteia, dar mai ales salariații temporari a căror sursă de venit este asigurată de reclamantă în mod direct. Înalta Curte constată, contrar celor susținute de către recurentul-pârât prin cererea de recurs, că în cauză nu era necesară dovedirea în concret a prejudiciului, în condițiile în care prin chiar retragerea autorizației de funcționare ca agent de muncă temporară se produce reclamantei un prejudiciu material viitor și previzibil, în sensul prevăzut de legiuitor la art. 2 lit.ș) din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Muncii și Solidarității Sociale împotriva sentinței nr. 1242 din 11 iulie 2024, pronunțate de Curtea de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.