ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 761/2025

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 24.08.2023, sub dosar nr. x/2/2023, reclamanta A, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naționale prin Direcția Generală Juridică, a solicitat instanței să dispună și obligarea Ministerului Apărării Naționale la actualizarea Ordinului M17/2012 în acord cu prevederile Legii nr. 151/2020 și cu prevederile Legii nr. 283/2022, care au modificat și completat Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, cu modificările și completările ulterioare, alături de solicitări constituite în 7 capete de cerere. Pârâtul Ministerul Apărării Naționale a depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a Statului Major al Apărării, Direcția Medicală, Direcția management resurse umane, excepția inadmisibilității acțiunii raportat la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepția lipsei de interes. Totodată, a invocat existența unor vicii de formă privind cererea de chemare în judecată. Prin sentința civilă nr. 776/14.05.2024 pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a IX-a Contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2/2024, s-a disjuns capătul de cerere privind obligarea Ministerului Apărării Naționale la actualizarea Ordinului M17/2012 în acord cu prevederile Legii nr. 151/2020 și cu prevederile Legii nr. 283/2022, care au modificat și completat Legea nr. 53/2003 privind C. muncii, cu modificările și completările ulterioare, formându-se dosarul nr. y/2/2024, cu termen de judecată 04.05.2024.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 780 din 14 mai 2024 a Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal pronunțată în dosarul nr. y/2/2024, s-a respins excepția nulității cererii de chemare în judecată, invocată prin întâmpinare, ca nefondată și a fost admisă excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, invocată prin întâmpinare și, în consecință, s-a respins cererea formulată de reclamanta A, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naționale prin Direcția Generală Juridică, ca fiind inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 780 din 14 mai 2024 a Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurenta-reclamantă a arătat că, în opinia sa, capătul nr. 8 din cererea obiect al dosarului nr. x/2/2023 trebuia să urmeze soarta acestui dosar, în sensul motivării corecte a sentinței civile nr. 776/14.05.2024, pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a IX-a Contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2/2024. A invocat nulitatea sentinței civile nr. 780 pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a IX-a Contencios administrativ și fiscal, în data de 14 mai 2024, în dosarul nr. y/2/2024 pentru următoarele motive: art. 488 alin. (1) punctul 5 din Noul C. proc. civ.: când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; art. 488 alin. (1) punctul 8 din Noul C. proc. civ.: când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. A susținut că Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât că disjungerea unei cereri incidentale formulată de o parte nu este posibilă, întrucât „...normele de procedură generale nu conferă, de plano, oricărei cereri incidentale vocația disjungerii”. (Decizia nr. 402 din 28 februarie 2024, pronunțată de Secția a II-a civilă a Înaltei Curți de Casație și Justiție). De asemenea, recurenta a susținut că Ordinul M17/2012 nu este un act normativ, ci un ordin intern, iar din preambulul acestuia se poate reține faptul că potrivit art. 3 „Ordinul va fi tipărit și difuzat de către Direcția management resurse umane până la unități, instituții și formațiuni militare.” Regulamentul Intern (M17/2012) este unul vechi de 12 ani, care nu putea fi valorificat împotriva recurentei în perioada 2020-2023, câtă vreme, în anul 2020, prin Legea nr. 151 a fost interzisă concedierea salariaților „pe criterii de (...) opțiune politică, situație sau responsabilitate familială”. În opinia sa, problematica disjunsă din dosarul nr. x/2/2023, anume dosarul nr. y/2/2024, reprezintă un motiv de casare, deoarece dispozițiile art. 245 alin. (1) C. muncii instituie o procedură preliminară celei judecătorești pentru contestarea dispozițiilor regulamentului intern, salariatul fiind ținut să se adreseze mai întâi angajatorului. Prin cererea de recurs, s-a invocat și excepția de nelegalitate a Ordinului M-17/2012 al Ministrului Apărării Naționale pentru aprobarea regulamentului de ordine interioară aplicabil personalului civil din Ministerul Apărării Naționale. Recurenta a susținut că, în timp ce a fost de foarte multe ori sancționată și triplu concediată, în perioada 02.07.2020 – 24.11.2023 de către medicul militar B, în baza unui Ordin M17/2012 care privește exclusiv „personalul civil din Ministerul Apărării Naționale”, actualul Regulament Intern al I.N.C.D.M.M. prevede că acesta „se aplică tuturor salariaților INCDMM „Cantacuzino” indiferent dacă relațiile lor de muncă sunt stabilite prin contracte individuale de muncă pe durată nedeterminată, contracte individuale de muncă pe durată determinată, cu program de lucru pentru întreaga durată a timpului de lucru sau cu timp parțial de muncă, contract de voluntariat, medicilor rezidenți aflați sub contract cu instituția, inclusiv salariaților altor instituții delegați/detașați, precum și reprezentanților angajatorului”, ceea ce demonstrează o vădită nelegalitate a Ordinului M17/2012 în raport de conținutul contractului individual de muncă al subsemnatei (lit. N, punctul 12, lit. c din contractul individual de muncă nr. 1610/29.09.2019: „angajatorul are dreptul de a constata săvârșirea abaterilor disciplinare și de a aplica sancțiunile corespunzătoare, potrivit legii și regulamentului de ordine interioară aplicabil personalului civil din Ministerul Apărării Naționale”). Ordinul M17/2012 nu este legal inclusiv în accepțiunea art. 246 alin. (1) și alin. (2) din codul amintit, deoarece art. 1 din OUG nr. 66/2017 prevede că: „se înființează Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare Medico-Militară "Cantacuzino", denumit în continuare Institutul Cantacuzino, instituție de drept public care desfășoară activități de interes strategic în domeniul asigurării protecției intereselor esențiale ale siguranței stării de sănătate a populației, în subordinea Ministerului Apărării Naționale, cu sediul în municipiul București, (...) nr. (...) sectorul 5, prin preluarea patrimoniului, personalului și activității Institutului Național de Cercetare "Cantacuzino", aflat în subordinea Ministerului Sănătății, care se desființează. Ordinul M17/2012 nu poate prevala în fața legii, în speță, Codul civil sau Codul muncii, mai cu seamă că, potrivit lit. O din contractul individual de muncă al recurentei nr. 1610/2019 este specificat expres faptul că, „prevederile prezentului contract se completează cu dispozițiile Legii nr. 53/2003, cu modificările și completările ulterioare”.

Apărările formulate în recurs Intimatul-pârât Ministerul Apărării Naționale prin Direcția Generală Juridică a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute, nefiind susceptibilă de criticile formulate. În esență, a susținut că, analizând cu prioritate excepțiile invocate de instituția militară, în mod temeinic și legal prima instanță a admis excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, invocată din perspectiva lipsei plângerii prealabile. Interpretarea coroborată a prevederilor art. 7 alin. (1) și alin. (1) din Legea nr. 5542004 imprimă caracterul obligatoriu al procedurii plângerii prealabile în cazul ambelor categorii de acte administrative unilaterale, deosebirea dintre ele fiind cu privire la termenul în care poate fi formulat recursul grațios sau ierarhic, în cazul celui individual existând un interval de 30 de zile de la data comunicării actului, în timp ce în cazul celui normativ procedura administrativă prealabilă poate interveni oricând. Ca atare, raportat la obligația legală imperativă a parcurgerii procedurii prealabile, precum și la neinvocarea niciunui caz de exonerare de la această obligație, constatând că partea reclamantă nu a formulat anterior sesizării instanței de judecată plângere prealabilă către instituția militară în scopul solicitării revocării ordinului contestat, în mod temeinic și legal, prima instanță a dispus respingerea cererii de chemare în judecată, ca inadmisibilă.

Răspunsul la întâmpinare Prin răspunsul la întâmpinare, recurenta a solicitat respingerea apărărilor formulate de intimată, reiterând, în esență argumentele prezentate prin cererea de recurs.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2) art. 471 ind.1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 471 ind.1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului învestit cu soluționarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea dosarului de recurs la data de 13 februarie 2025, în ședință publică, cu citarea părților. La termenul de judecată din 13 februarie 2025, Înalta Curte a constatat că nu poate fi pusă în discuție, la acest moment, excepția de nelegalitate a Ordinului M17/2012 al Ministrului Apărării Naționale invocată prin cererea de recurs, având în vedere că recursul privește legalitatea sentinței recurate, în raport de soluția care a fost pronunțată, soluție prin care cererea de chemare în judecată a fost respinsă ca inadmisibilă pentru lipsa procedurii prealabile. II. Soluția și considerentele instanței de recurs Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante În urma disjungerii, prin sentința nr.776/14.05.2024, a capătului 8 din cererea de chemare în judecată ce a format obiectul dosarului nr. x/2/2023 aflat pe rolul Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nou format nr. y/2/2024, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamanta A, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naționale prin Direcția Generală Juridică, a solicitat instanței să dispună obligarea Ministerului Apărării Naționale la actualizarea Ordinului M17/2012 în acord cu prevederile Legii nr. 151/2020 și cu prevederile Legii nr. 283/2022, care au modificat și completat Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, cu modificările și completările ulterioare. Prin sentința recurată, acțiunea disjunsă a fost respinsă ca inadmisibilă, reclamanta formulând recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., a căror incidență nu poate fi reținută în cauză. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., privind susținerea că instanța de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, criticând soluția de disjungere, Înalta Curte constată că acesta nu este incident în cauză. Astfel, se observă că nulitatea actelor de procedură definită la art. 174 alin. (1) C. proc. civ. ca fiind „sancțiunea care lipsește total sau parțial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerințelor legale, de fond sau de formă” se regăsește actualmente în Capitolul III din titlul IV al Cărții I din același Cod, care reglementează deopotrivă nulitatea absolută și pe cea relativă, nulitatea condiționată și nulitatea necondiționată de existența unei vătămări, totodată, statuând asupra modului în care nulitățile pot fi invocate și efectele pe care le produce aplicarea sancțiunii. Prin urmare, orice pretinsă încălcare a unei reguli de procedură, indiferent de regimul său juridic, va fi analizată din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., pentru a se constata dacă reprezintă sau nu un motiv de casare a hotărârii. Art. 175 C. proc. civ. fixează regulile și condițiile pe care trebuie să le respecte părțile sau instanța pentru a fi în măsură să invoce nulitatea unui act de procedură. În centrul acestor condiții, necesar a fi îndeplinite pentru constatarea nulității unui act de procedură, stau: a) producerea unei vătămări; b) posibilitatea înlăturării acesteia numai prin anularea actului. În cauză, în susținerea acestui caz de casare, recurenta a invocat o decizie de speță pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția a II-a civilă prin care s-a hotărât că disjungerea unei cereri incidentale formulată de o parte nu este posibilă, întrucât „...normele de procedură generale nu conferă, de plano, oricărei cereri incidentale vocația disjungerii”. În opinia sa, raportat la această decizie, capătul nr. 8 din cererea obiect al dosarului nr. x/2/2023 trebuia să urmeze soarta acestui dosar, în sensul motivării corecte a sentinței civile nr. 776/14.05.2024, pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a IX-a Contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2/2024. Or, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a disjuns din dosarul nr. x/2/2023 (dosar în care a fost admisă excepția necompetenței materiale și trimis spre competentă soluționare Tribunalului București) capătul de cerere nr.8, care are ca obiect obligarea pârâtului MApN la actualizarea Ordinului M17/2012, în acord cu prevederile Legii nr.151/2020 și ale Legii nr.283/2022, jurisprudența Secției a II-a civile a instanței supreme invocată fiind una de speță, care, de altfel, privește o altă problemă de drept decât cea din cauza de față, precedentul judiciar neavând valoare de izvor de drept, pentru a fi aplicat astfel cum încearcă să inducă recurenta-reclamantă. În concluzie nu se poate reține incidența motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. în sensul invocat de recurentă. Înalta Curte constată că sunt nefondate și susținerile recurentei circumscrise dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Astfel, motivul de recurs prevăzut de acest text de lege vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară. Prin Ordinul nr. M17/04.02.2012 a fost aprobat Regulamentul de ordine interioară aplicabil personalului civil din Ministerul Apărării Naționale, care precizează modul specific de aplicare a unor prevederi legale în domeniul raporturilor de muncă și al raporturilor de serviciu ale acestuia, precum și drepturile și obligațiile ce decurg din aceste raporturi juridice, în conformitate cu legislația în domeniu. Astfel cum a reținut prima instanță, într-o jurisprudență constantă a instanțelor de contencios administrativ și în acord cu doctrina relevantă în materie, actele administrative unilaterale se clasifică în acte cu caracter normativ și acte cu caracter individual pe baza criteriilor constând în, pe de o parte, scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise, iar, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse, astfel: (i) actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în vederea organizării executării legii, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii; (ii) actele administrative cu caracter normativ conțin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes, față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane. În raport de aceste considerații teoretice, contrar susținerilor recurentei-reclamante, se constată că în mod corect a apreciat judecătorul fondului că Ordinul nr. M17/04.02.2012 prin care a fost aprobat Regulamentul de ordine interioară aplicabil personalului civil din Ministerul Apărării Naționale este un act normativ, întrucât stabilește un set de reguli, politici, drepturi și obligații concrete în domeniul relațiilor de muncă/de serviciu din cadrul MApN. Totodată, stabilește reguli de disciplina muncii, abaterile și sancțiunile disciplinare ș.a., fiind astfel aplicabil unui număr nedeterminat/nedeterminabil de persoane. În aceste condiții, se reține că, în materia contenciosului administrativ, anterior sesizării instanței, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana care se consideră vătămată într-un drept subiectiv sau interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează are obligația să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Alin. (11) al aceluiași text legal prevede că în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând. În interpretarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr.554/2004, în doctrină se apreciază că procedura administrativă prealabilă a fost reglementată spre a oferi persoanelor interesate posibilitatea rezolvării într-un termen mai scurt și mai operativ a reclamației lor, organul administrativ sesizat putând reveni asupra actului emis prin revocarea lui și, după caz, emiterea celui acceptat de persoana interesată. În jurisprudența Curții Constituționale a României, s-a apreciat în același sens, respectiv că norma în discuție instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent sau de organul ierarhic superior (decizia Curții Constituționale a României nr. 184/06.03.2007). Așadar, potrivit dispozițiilor art. 7 din Legea nr.554/2004, incumbă persoanei ce se pretinde vătămată prin actul administrativ unilateral obligația de a recurge la procedura plângerii prealabile, indiferent că în discuție este un act cu caracter individual sau unul cu caracter normativ. Astfel, interpretarea coroborată a art. 7 alin. (1) și 1 ind.1 din Legea nr.554/2004 permite concluzia caracterului obligatoriu al procedurii plângerii prealabile în cazul ambelor categorii de acte administrative unilaterale, deosebirea dintre ele fiind cu privire la termenul în care poate fi formulat recursul grațios sau ierarhic, în cazul celui individual existând un interval de 30 de zile de la data comunicării actului, în timp ce în cazul celui normativ procedura administrativă prealabilă poate interveni oricând. În concluzie, raportat la obligația legală imperativă a parcurgerii procedurii prealabile, precum și la neinvocarea niciunui caz de exonerare de la această obligație, constatând că partea reclamantă nu a formulat anterior sesizării instanței de judecată plângere prealabilă către pârâtul MApN în scopul solicitării revocării ordinului contestat, în mod corect a apreciat judecătorul fondului că cererea de chemare în judecată se impune a fi respinsă ca inadmisibilă. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE, ÎN NUMELE LEGII, DECIDE: Respinge recursul formulat de reclamanta A împotriva Sentinței civile nr. 780 din 14 mai 2024 a Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Definitivă. Pronunțată astăzi, 13 februarie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.