ÎCCJ, decizie (scj.ro #228103)

Act administrativ. Nulitatea Exces de putere. Dreptul instanței de a cenzura oportunitatea în raport cu legalitatea actului administrativ.

Cuprins pe materii:

Drept administrativ. Contenciosul administrativ reglementat prin legea nr 554/2004. Actul administrativ

Index alfabetic:

Act administrativ

Exces de putere

Oportunitate

Legea nr 554/2004, art. 2 lit. n

Legea nr. 80/1993, art. 101

H.G. nr. 106/2011, art. 3, art. 4

Normele prevăzute de art. 101 din Legea nr. 80/1995, raportate la art. 3 și art 4 din Hotărârea guvernului nr. 106/2011 nu conferă

puterea discreționară de a încadra, numi, promova, elibera din funcție ori detașa cadrele militare. Competența acordată în acest domeniu este circumscrisă unor condiții legale și îndeplinirea lor conferă legalitate actelor administrative emise.

Instanței de contencios administrativ îi revine atribuția de a verifica legalitatea actului administrativ atacat, legalitate reieșită din însăși rațiunea existenței administrației publice, și anume organizarea executării și executarea în concret a legii. Pentru a fi legal/valabil: actul trebuie să fie emis de autoritatea competentă, în limitele competenței sale; actul trebuie să fie emis cu respectarea procedurii și formei prevăzute de lege și de celelalte acte normative în vigoare; conținutul actului trebuie să fie conform dispozițiilor legale în vigoare; actul trebuie să corespundă scopului urmărit de legiuitor.

În ceea ce privește oportunitatea, înțeleasă ca fiind capacitatea de apreciere a administrației în luarea măsurilor pentru realizarea obiectivului stabilit de lege, mijloacele utilizate, momentele sau etapele acțiunii, respectiv de a aprecia „cum este mai bine” să se înfăptuiască legea, instanța de contencios nu poate exercita o cenzură, deoarece judecătorul s-ar substitui autorității, ceea ce ar constitui o încălcare a principiului separației puterilor în stat.

Însă, de la această regulă, excesul de putere, definit de art. 2 lit. n Legea contenciosului administrativ ca fiind ”exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor;”, constituie o excepție prevăzută de lege care dă dreptul judecătorului de a cenzura oportunitatea în raport de legalitatea actului administrativ.

În acest sens, instanța poate verifica dacă elementele de oportunitate ale actului administrativ nu depășesc limitele impuse de lege capacității de apreciere a administrației sau dacă nu se abat de la scopul urmărit de lege.

În legătură cu nevoia și interesul instituției militare, ca și criteriu legal ce conferă dreptul de a emite un act de eliberare din funcția militară și de numire într-o altă funcție din cadrul altui minister, Înalta Curte subliniază că acesta trebuie clar exprimat în conținutul actului, chiar dacă interesul public primează interesului privat, altfel emiterea ordinului devine o măsură discreționară care nu își găsește fundamentul în lege.

I.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4546 din 16 octombrie 2024

I. Circumstanțele cauzei

1.1.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 10 februarie 2020,

sub nr. XXX/2/2020

, reclamantul A, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apărării Naționale („

MAPN

”) și Ministrul Apărării Naționale, a solicitat:

(i) anularea Ordinului Ministrului Apărării nr. 1434/09.12.2019, precum și a actelor care au stat la baza emiterii acestuia, cu consecința reintegrării pe funcția deținută anterior de șef Direcție Tehnică și Programe de Înzestrare la Departamentul pentru Armamente;

(ii) obligarea MAPN la plata drepturilor salariale care i s-ar fi cuvenit în condițiile în care nu s-ar fi procedat la eliberarea din funcție și numirea în altă funcție;

(iii) obligarea pârâților la suportarea tuturor cheltuielilor de judecată în legătură cu prezentul demers judiciar.

1.2.

Prin sentința civilă nr. 613 din 13 iulie 2020, Curtea de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței teritoriale a Curții de Apel București și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Craiova – Secția contencios administrativ și fiscal.

1.3.

Prin sentința civilă nr. 21 din 14 octombrie 2020, Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale și excepția necompetenței teritoriale a Curții de Apel Craiova și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București – Secția contencios administrativ și fiscal.

1.4.

Prin sentința civilă nr. 6740 din 9 decembrie 2020, Tribunalul București – Secția a II-a contencios administrativ și fiscal  a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Craiova – Secția litigii de muncă.

1.5.

Prin încheierea din 13 aprilie 2021, Tribunalul Dolj – Secția conflicte de muncă și asigurări sociale a admis excepția necompetenței funcționale invocate din oficiu și a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Secției de contencios administrativ și fiscal a aceleiași instanțe.

1.6.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. XXX/2/2020*.

Prin sentința civilă nr. 1073/27.05.2021, pronunțată de Tribunalul Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal, s-a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București – Secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale.

1.7.

Prin sentința civilă nr. 6992 din 20 octombrie 2021, Tribunalul București - Secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale a admis excepția de necompetență materială a acestei instanțe, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București – Secția de contencios administrativ și fiscal și,  constatând ivit conflictul negativ de competență, a suspendat judecata cauzei și a dispus înaintarea dosarului la Înalta Curte de Casație și Justiție spre soluționarea conflictului de competență ivit.

1.8.

Prin decizia nr. 555 din 8 martie 2022, Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția a II-a civilă a stabilit competența  de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

1.9.

Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 20 iunie 2022,

sub nr.

XXX/2/2020*

.

Prin sentința civilă nr. 312 din 17 februarie 2023, Curtea de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apărării Naționale și Ministrul Apărării Naționale;

(ii) a anulat Ordinul Ministrului Apărării Naționale nr. MP1434/9.12.2019 și propunerea ce stă la baza emiterii acestuia;

(iii) a dispus reintegrarea pe funcția deținută anterior, de șef Direcție Tehnică și Programe de înzestrare la Departamentul pentru Armamente în cadrul MAPN;

(iv) a obligat pârâtul MAPN la plata diferențelor de drepturi salariale care i s-ar fi cuvenit reclamantului în condițiile în care nu era emis actul anulat;

(v) a obligat pârâtul MAPN să-i plătească reclamantului suma de 9.095,26 lei reprezentând cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței civile nr. 312 din 17 februarie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. XXX/2/2020*, a declarat recurs pârâtul Ministerul Apărării Naționale, înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal

sub nr. XXX/2/2020**

.

Recursul a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă, pârâtul solicitând casarea hotărârii recurate, iar în rejudecare, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului se arată, în esență, că sentința atacată a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 75, art. 75¹ alin. (1) și art. 101 din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 80/1995).

Dezvoltând acest motiv de nelegalitate se arată că Ordinul ministrului apărării naționale nr. MP-1434 din 09.12.2019 este emis în temeiul prevederilor art. 75 alin. (1), art. 75¹ alin. (1), art. 78 alin. (1) și art. 101 din Legea nr. 80/1995, în data de 09.12.2019 reclamantul fiind eliberat din funcția de șef Direcție tehnică și programe de înzestrare la Departamentul pentru armamente și numit în funcția de director general la Direcția generală a rezervelor de stat din Ministerul Afacerilor Interne - Administrația Națională a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale, pe statul „Anexa M." la Direcția generală management resurse umane, pentru structurile de specialitate ale autorităților publice si detașat în afara Ministerului Apărării Naționale.

Susține că, potrivit prevederilor indicate dar și ale art. 7, art. 74 alin. (1) din Legea nr. 80/1995, art. 4 alin. (1) și art. 5 al. 3 din Ghidul carierei militare, aprobat prin H.G. nr. 106/2011, cu modificările și completările ulterioare, contrar celor reținute de Curtea de Apei București, situațiile care se circumscriu dispozițiilor art. 75¹ din Legea nr. 80/1995 sunt la aprecierea exclusivă a ministrului apărării naționale, neexistând o altă persoană fizică/juridică care să se poată substitui drepturilor și obligațiilor ce revin exclusiv acestuia.

Prin această reglementare se conferă posibilitatea conducătorului instituției ca, în incidența unor situații care impun adoptarea de măsuri urgente, să dispună în sensul numirii cadrelor militare în funcții similare celor deținute sau superioare acestora iar eliberarea din funcția deținută și numirea într-o funcție similară celei deținute s-a realizat pentru a acoperi nevoile instituției militare, ce primează interesului privat al persoanei fizice.

Având în vedere că dispozițiile legale incidente prevăd posibilitatea numirii în funcție a personalului militar și civil, în cadrul sistemului de apărare, ordine publică și siguranță națională, numai în interesul serviciului, în mod nelegal a stabilit prima instanță că Ordinul ministrului apărării naționale nr. MP-1434 din 09.12.2019 este nelegal.

Apreciază că instanța de control judiciar nu poate reține considerentele hotărârii recurate, potrivit cărora „din practica constantă a instanței supreme rezultă faptul că puterea discreționară conferită unei autorități nu poate fi privită, într-un stat de drept, ca o putere absolută și fără limite, căci exercitarea dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor prevăzute de Constituție ori de lege, constituie exces de putere: în contextul în care Constituția României prevede în art. 31 alin. (2) obligația autorităților publice de a asigura informarea corectă a cetățeanului asupra treburilor publice, dar și asupra problemelor de interes personal, prin urmare, „ orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile și libertățile fundamentale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenței de a emite acel act, ci și din perspectiva posibilității persoanei și a societății de a aprecia asupra legalității măsurii respectiv asupra respectării granițelor dintre puterea discreționară și arbitrariu, fiindcă a accepta teza potrivit căreia autoritatea nu trebuie să motiveze deciziile echivalează cu golirea de conținui a esenței democrației și a statului de drept bazat pe principiul legalității. Cu alte cuvinte, în condițiile în care autoritățile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra problemelor de interes personal ale acestora și în condițiile în care deciziile acestor autorități sunt supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ nu se poate susține că este permisă absenta motivării explicite a actului administrativ atacat.”

În acest sens, analizând definiția excesului de putere, astfel cum este consacrat în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosul administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 554/2004), având în vedere că reclamantul a fost numit într-o funcție cu grad mai mare decât cel deținut, astfel cum stabilesc dispozițiile art. 75 alin. (1) din Legea nr. 80/1995, fiind justificată și urgență măsurii, dat fiind că prin Adresa nr. 14922/02.12.2019, președintele Administrației Naționale a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale a transmis Direcției generale management resurse umane fișa postului pentru funcția de director general la Direcția Generală Rezervă de Stat din Ministerul Afacerilor Interne, în vederea demarării încadrării acesteia și a inițiat procedurile necesare obținerii avizului ministrului afacerilor interne pentru încadrarea funcției respective și că ordinul a fost emis de o persoană care, potrivit dispozițiilor Legii nr. 80/1995, are competența de a dispune această măsură,        Ordinul ministrului apărării naționale nr. MP 1434/09.12.2019 nu a fost emis cu exces de putere.

Recurentul critică și faptul că prima instanță a reținut că actul administrativ anulat nu este motivat.

In context, reiterează faptul că, din analizarea Ordinului ministrului apărării naționale nr. MP 1434/09.12.2019, reiese atât baza legală, cât și motivele (oportunitatea măsurii), ce au stat la baza emiterii actului administrativ.

Nu pot fi reținute nici considerentele potrivit cărora „este întemeiată susținerea reclamantului în sensul că la data emiterii ordinului de eliberare din funcție nu exista o cercetare administrativă ori disciplinară.”

În ceea ce privește măsurile dispuse de reprezentanții Curții de Conturi a României prin Decizia nr. 8/2019, printre care efectuarea unei cercetări administrative/disciplinare, precizează că pentru implementarea acestora, la nivelul Departamentului pentru armamente (în prezent Direcția generală pentru armamente) s-a realizat un Plan de implementare a măsurilor din Decizia nr. 8/2019, convenit cu reprezentanții Curții de Conturi.

Urmare acestei măsuri, s-a decis și deblocarea fondurilor aferente programului de înzestrare respectiv. Astfel, la nivelul Departamentului pentru armamente au fost efectuate toate activitățile cuprinse în Planul de implementare a măsurilor, astfel cum au fost acestea agreate cu reprezentanții Curții de Conturi, inclusiv numirea unei comisii de analiză a situației expuse în Decizia nr. 8, în scopul clarificării căilor de urmat.

Prin prisma acestor considerente, apreciază că Ordinul ministrului apărării naționale nr. MP 1434/09.12.2019 respectă atât elementele de fond cât și pe cele de formă, ce se cer a fi îndeplinite pentru existența unui ordin valid.

În altă ordine de idei, recurentul consideră că nu poate fi executată măsura dispusă de instanță, a reintegrării reclamantului pe funcția deținută anterior, deoarece începând cu data de 15.05.2020 Departamentul pentru Armamente nu mai există în organigrama Ministerului Apărării Naționale, astfel cum reiese din dispozițiile art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2020 pentru  modificarea și  completarea  Legii  nr.   346/2006. În noua structură nu se mai regăsește Direcția tehnică și programe de înzestrare Ia Departamentul pentru armamente, în care a fost încadrat reclamantul, ci există Direcția management programe de înzestrare, iar funcția de șef de Direcție a fost ocupată prin selecție, în temeiul ari. 75' din Legea nr. 80/1995.

Apreciază că, în ipoteza numirii reclamantului în funcția amintită anterior, drepturile și interesele legitime ale persoanei care a încadrat funcția, prin procedura de selecție, vor fi prejudiciate.

Totodată, apreciază că în mod nelegal a fost obligată instituția militară la plata diferențelor salariale ce i s-ar fi cuvenit reclamantului în condițiile în care nu era emis Ordinul ministrului apărării naționale nr. MP 1434/09.12.2019.

În acest context, arată că Ministerul Apărării Naționale nu are cunoștință de veniturile pe care reclamantul le-a încasat de la Administrația Națională a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale și, mai mult, din analiza elementelor salariale aferente lunii noiembrie 2019, rezultă că solda de funcție a avut o componentă brută importantă valoric în cuantum de 3198 lei, majorare în procent de 50% calculată la solda de funcție, acordată în temeiul art. 15 din Anexa nr. VI- Familia ocupațională defuncții bugetare "Apărare, ordine publică și securitate națională " la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare Legea-cadru nr. 153/2017).

Această majorare nu se acordă obligatoriu și nu are caracter de regularitate, fiind acordată temporar, în funcție de lucrările executate de salariat într-o perioadă determinată.

Recurentul critică, în final, dispoziția de obligare la plata cheltuielilor de judecată, apreciind că instituția militară nu se găsește în culpă procesuală față de reclamat, motiv pentru care nu îi sunt incidente prevederile art. 453 din Codul de procedură civilă.

Intimatul-reclamant A a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În esență, intimatul a susținut legalitatea hotărârii atacate, având in vedere că actul administrativ nu este motivat.

Consideră că nu pot fi îmbrățișate criticile recurentului, care converg spre teza existenței unei puteri absolute și discreționare a Ministrului Apărării Naționale de a dispune încetarea unor raporturi de serviciu, ceea ce este de neconceput și contrazis chiar de către prevederile legale care pretins au întemeiat măsura eliberării sale din funcție.

Susține existența unui exces de putere și încălcarea gravă a dreptului său la apărare.

Sintetizând apărările susținute, solicită instanței de control judiciar să constate că justificările expuse de către recurenta au un rol pur formal, în încercarea de a crea o aparență de legalitate a măsurii arbitrare de a-l elibera din MAPN, fără a exista o cauză reală și serioasă care stea la baza măsurii de eliberare din funcția deținută, ceea ce rezultă din următoarele: (i) ordinul nu i-a fost comunicat niciodată, ci i-a fost citit iar (iii) din cele citite, a rezultat că nu există nicio motivare, doar referirea la un raport care nu i-a fost comunicat; (iv) motivul necomunicării raportului a fost că nu ar fi avut acces la informații, întrucât ordinul era calificat ca secret de serviciu (deși  avea acces la informații cu un grad de secret mult mai ridicat); (v) din răspunsul la plângerea prealabilă, a luat la cunoștință de raport, care menționa de o eventuala interferența a sa în cadrul lucrărilor unei comisii disciplinare din cadrul MAPN, cu privire la atribuire a unui contract, în condițiile în care (vi) a avut în cadrul MAPN avansări la excepțional, iar (vii) în cadrul procedurii de atribuire au participat aproximativ 50 de persoane, inclusiv cu grad mai ridicat, respectiv de general si, oricum, (vi) în cursul litigiului, recurentul a recunoscut că nu a existat nicio cercetare disciplinară cu privire la atribuirea contractului, nici în momentul emiterii actului atacat, nici după aceea, deci motivul invocat în raport este unul fals, fără vreo susținere faptică.

Suplimentar, arată că funcția pe care a fost numit nu corespunde decât gradului, nefiind o funcție similară, respectiv de „colonel”, fără a corespunde pregătirii sale profesionale de ofițer inginer, doctor in inginerie mecanică și inginer diplomat Tancuri-auto, funcția pe care a fost mutat fiind de director general in cadrul Rezervelor de Stat, practic de gestionar a bunurilor aflate în depozitele statului.

De asemenea, afirmația că a fost numit într-o funcție cu grad mai mare decât cel deținut este incorectă deoarece a fost mutat de pe funcție de colonel pe altă funcție de colonel, ceea ce subliniază reaua-credință a recurentului.

Referitor la pretinsa imposibilitate de reintegrare, consideră că se invocă o falsă problemă, deoarece Departamentul pentru armamente a devenit Direcția Generala pentru armamente iar ca urmare a schimbării denumirii, Direcția tehnică și programe de înzestrare unde era încadrat a devenit Direcția de management program înzestrare. Consideră că Ministerul Apărării a schimbat doar denumirea unei direcții și a unui serviciu, în cadrul cărora există chiar funcția deținută de intimat, din moment ce se invocă prejudicierea persoanei care pretins ocupă acea funcție.

În ceea ce privește afirmația potrivit căreia MAPN nu cunoaște care sunt veniturile sale, susține că aceasta este formulată cu o vădita rea-credință, din moment ce declarațiile sale de avere sunt postate pe site-ul recurentului și, în plus, lunar, structura financiară din ANRSPS transmite salarizarea personalului militar către Direcția Financiar Contabilă a MApN care, pe baza acestui salariu, calculează diferențele care se cuvin personalului militar detașat în afara MApN și sunt plătite lunar de MApN;

Din declarațiile de avere publicate pe site-ul instituției MApN se observa că diferența între venitul net din ultimul an în care a lucrat la Departamentul pentru armamente și primul an în care a lucrat la ANRSPS este de: 15.972 lei.

De asemenea, constatând culpa procesuală a recurentului, în temeiul art. 452 si urm. Cod de procedură civilă, solicită obligarea acesteia la plata tuturor cheltuielilor de judecata suportate în legătura cu prezentul demers judiciar.

În drept, au fost invocate prevederile art. 205 Cod de procedură civilă, precum și dispozițiile legale la care a făcut referire

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat, în următoarele limite și pentru următoarele considerente:

Primordial, se vor reține câteva circumstanțe relevante ale litigiului:

Colonel inginer A a deținut funcția de șef Direcție tehnică și programe de înzestrare la Departamentul pentru armamente din cadrul Ministerului Apărării Naționale.

Printr-un raport  întocmit de locțiitorul șefului Departamentului pentru armamente, din data de 29.11.2019, s-a propus eliberarea domnului A din funcția deținută și numirea acestuia în funcția de director general la Direcția  generală rezerva de stat din cadrul Ministerului Afacerilor Interne – Administrația Națională a Rezervelor de Stat și probleme Speciale, pe statul Anexa M la Direcția generală de management resurse umane pentru structurile de specialitate ale autorităților publice.

În argumentarea raportului s-a reținut că:

”1. În urma controlului situației patrimoniului și a legalității achizițiilor, efectuat în perioada 9.01. – 31.05.2019 la Departamentul pentru armamente, Curtea de Conturi a României, prin Decizia nr. 8/2019, a dispus efectuarea unei cercetări administrative/disciplinare a persoanelor care au negociat/dispus/aprobat atribuirea acordului-cadru de furnizare a 227 de transportoare blindate pentru trupe 8X8 și derivate pe platforma PIRANHA 5 și a suportului logistic inițial către B GmbH, fără respectarea tuturor cerințelor prevăzute de H.G. nr. 852/2017, a celor prevăzute în documentația de atribuire și fără respectarea tuturor specificațiilor tehnice de achiziție și a altor prevederi legale incidente. A era director de program la Departamentul pentru armamente și membru în comisia de evaluare a ofertelor în cadrul respectivei proceduri de achiziție.

Anterior, la solicitarea Ministerului Apărării Naționale din 28.11.2019, Președintele Administrației Naționale a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale din cadrul Ministerului Afacerilor Interne a inițiat procedurile necesare în scopul încadrării pe funcția publică de conducere de director general la Direcția Generală Rezerve de Stat prin detașarea ofițerului din cadrul Ministerului Apărării Naționale.

Prin Ordinul ministrului apărării naționale nr. M.P.-1434 din 09.12.2019, în temeiul prevederilor art. 75 alin. (1), art. 75¹ alin. (1), art. 78 alin. (1) și art. 101 din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare, în data de 09.12.2019 domnul A a fost eliberat din funcția deținută  și numit în funcția propusă prin  raport.

Reclamantul A a dedus judecății instanței de contencios administrativ nelegalitatea ordinului de încetare din funcția deținută în cadrul Ministerului Apărării Naționale și de numire într-o altă funcție din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, solicitând reîncadrarea în funcția deținută și  repararea prejudiciului material.

Prima instanță a admis în tot acțiunea iar pârâtul, emitent al actului administrativ anulat, a formulat recurs invocând greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material, motiv de casare prevăzut de art. 488 al. 1 pct. 8 Cod de procedură civilă, criticile de nelegalitate putând fi grupate capetelor de cerere din acțiunea reclamantului.

B.

În privința criticilor care privesc soluția dată capătului principal de cerere

, de anulare a Ordinului MP 1343/09.12.2019 se rețin următoarele:

Normele de drept material din legislația primară, a căror interpretare și aplicare greșită se invocă au următorul cuprins:

Art. 74 Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare:

„(1) Încadrarea ofițerilor, maiștrilor militari și subofițerilor în funcții se face ținând seama de nevoile forțelor armate, de competența și conduita morală ale acestora.

(2) La numirea în funcții se va respecta principiul potrivit căruia ofițerii, maiștrii militari și subofițerii să nu fie subordonați altora cu grade mai mici. Excepție de la acest principiu pot face cadrele militare care nu au studii superioare de specialitate și care se subordonează celor care au o astfel de pregătire, precum și cadrele militare aparținând Ministerului de Interne, Serviciului Român de Informații și Serviciului de Informații Externe.”

Art. 75 Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare:

„(1) Cadrele militare se numesc în funcții prevăzute în statele de organizare cu grade egale sau mai mari față de cele pe care le au. Competențele de numire se stabilesc prin ordin al ministrului apărării naționale.”

Art. 75¹ Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare:

„(1) Selecționarea cadrelor militare din Ministerul Apărării Naționale pentru numirea în funcții prevăzute în statele de organizare cu grad superior celui pe care îl au se face de către comisiile de selecție constituite în acest scop, potrivit Ghidului carierei militare, iar în situații care impun adoptarea de măsuri urgente, cadrele militare pot fi numite în funcții similare celor deținute sau superioare acestora prin ordin al ministrului apărării naționale.”

Art. 78 Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare:

„ (1) Numirea în funcție și eliberarea din funcție în unitățile militare, cu excepția funcțiilor publice în care numirea se face potrivit legii, precum și detașarea cadrelor militare în condițiile art. 77 se fac, în timp de pace și în timp de război, conform competențelor stabilite prin ordin al ministrului apărării naționale.”

Art. 101 Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare:

„ (1) Ofițerii, maiștrii militari și subofițerii în activitate pot fi detașați pentru a executa misiuni în afara Ministerului Apărării Naționale. Detașarea și încetarea detașării se fac prin ordin al ministrului apărării naționale sau al comandanților stabiliți de acesta.

(2) Pe timpul detașării, ofițerii, maiștrii militari și subofițerii au îndatoririle și drepturile ce le revin din calitatea de cadru militar în activitate, precum și obligația de a participa la pregătirea militară în cadrul unității stabilite de Ministerul Apărării Naționale.

(3) În situația când interesele Ministerului Apărării Naționale o impun, se poate dispune încetarea detașării cadrelor militare prin ordinul ministrului apărării naționale sau al comandanților stabiliți de acesta.”

Normele din legislația secundară, reprezentată de Hotărârea guvernului nr. 106/2011 pentru aprobarea Ghidului carierei militare, invocate de recurent, prevăd că:

Art. 4. „(1) Încadrarea/Numirea/Promovarea cadrelor militare în activitate se face în funcții prevăzute în statele de organizare ale structurilor Ministerului Apărării Naționale, ținându-se seama de armele sau serviciile și specialitățile militare în care sunt confirmate, de nevoile instituției militare, opțiunile individuale, competența profesională și conduita morală a acestora.”

Art. 3 al. (3) „În situații care impun adoptarea de măsuri urgente, cadrele militare pot fi numite în funcții similare celor deținute sau superioare acestora prin ordin al ministrului apărării naționale.”  .

În acord cu hotărârea primei instanțe și în dezacord cu susținerile recurentului, Înalta Curte constată că, aceste norme nu conferă puterea discreționară de a încadra, numi, promova, elibera din funcție ori detașa cadrele militare. Competența acordată în acest domeniu este circumscrisă unor condiții legale și îndeplinirea lor conferă legalitate actelor administrative emise.

Într-adevăr, instanței de contencios administrativ îi revine atribuția de a verifica legalitatea actului administrativ atacat, legalitate reieșită din însăși rațiunea existenței administrației publice, și anume organizarea executării și executarea în concret a legii. Pentru a fi legal/valabil: actul trebuie să fie emis de autoritatea competentă, în limitele competenței sale; actul trebuie să fie emis cu respectarea procedurii și formei prevăzute de lege și de celelalte acte normative în vigoare; conținutul actului trebuie să fie conform dispozițiilor legale în vigoare; actul trebuie să corespundă scopului urmărit de legiuitor.

În ceea ce privește oportunitatea, înțeleasă ca fiind capacitatea de apreciere a administrației în luarea măsurilor pentru realizarea obiectivului stabilit de lege, mijloacele utilizate, momentele sau etapele acțiunii, respectiv de a aprecia „cum este mai bine” să se înfăptuiască legea, instanța de contencios nu poate exercita o cenzură, deoarece judecătorul s-ar substitui autorității, ceea ce ar constitui o încălcare a principiului separației puterilor în stat.

Însă, de la această regulă, excesul de putere, definit de art. 2 lit. n Legea contenciosului administrativ ca fiind ”exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor;”, constituie o excepție prevăzută de lege care dă dreptul judecătorului de a cenzura oportunitatea în raport de legalitatea actului administrativ.

În acest sens, instanța poate verifica dacă elementele de oportunitate ale actului administrativ nu depășesc limitele impuse de lege capacității de apreciere a administrației sau dacă nu se abat de la scopul urmărit de lege.

În speță, dreptul autorității de a emite ordinul atacat este condiționat de   criterii/situații urgente, aceasta având obligația de a-și motiva decizia din perspectiva îndeplinirii tuturor condițiilor legale.

În legătură cu nevoia și interesul instituției militare, ca și criteriu legal ce conferă dreptul de a emite un act de eliberare din funcția militară și de numire într-o altă funcție din cadrul altui minister, Înalta Curte subliniază că acesta trebuie clar exprimat în conținutul actului, chiar dacă interesul public primează interesului privat, altfel emiterea ordinului devine o măsură discreționară care nu își găsește fundamentul în lege.

Instanța de recurs constată că nu se identifică nici nevoile/interesul instituției militare și nici situația care impunea urgență în emiterea ordinului atacat, fără o cercetare prealabilă și fără constatarea săvârșirii cu vinovăție a unor abateri de la legalitatea funcției ocupate de ofițer printr-un act definitiv.

Pe de o parte, normele art. 4 din ghidul carierei militare enumeră mai multe criterii de îndeplinit pentru încadrarea/numirea/promovarea cadrelor militare, printre care, alături de „nevoile militare” și „opțiunile individuale ale cadrelor militare”. Pentru a da prevalență nevoilor instituției militare, în detrimentul acestui criteriu, sunt necesare elemente obiective care să justifice măsura luată, întrucât aceasta poate aduce atingere drepturilor persoanei în cauză.

Mai mult, întrucât este afectat dreptul ofițerului de a ocupa funcția deținută, este esențial de verificat dacă prin ordinul emis se garantează realizarea obiectivului urmărit și nu depășește ceea ce este necesar. Or, scopul urmărit, așa cum rezultă din raport, este acela de evitare a riscului de a se produce interferențe în activitatea comisiei care va efectua o cercetare administrativă/disciplinară pentru o faptă reținută de Curtea de Conturi a persoanelor care au negociat/dispus/aprobat atribuirea acordului-cadru de furnizare a 227 de transportoare blindate pentru trupe 8X8 și derivate pe platforma PIRANHA 5 și a suportului logistic inițial către B GmbH, fără respectarea tuturor cerințelor prevăzute de H.G. nr. 852/2017, a celor prevăzute în documentația de atribuire și fără respectarea tuturor specificațiilor tehnice de achiziție și a altor prevederi legale incidente.

Chiar dacă A era director de program la Departamentul pentru armamente și membru în comisia de evaluare a ofertelor în cadrul respectivei proceduri de achiziție, comisia de cercetare administrativă/disciplinară a faptei enunțate putea și trebuia să-și desfășoare activitatea fără a fi condiționată de eliberarea din funcție a persoanelor cercetate. Este evident că anterior înființării comisiei de cercetare și fără nicio implicare a reclamantului în activitatea acestei comisii, fără reținerea în mod definitiv a unei sancțiunii pentru o presupusă faptă disciplinară ori de altă natură, scopul urmărit prin emiterea ordinului putea fi atins prin măsuri care nu aduc atingere drepturilor persoanelor cercetate.

În condițiile în care autoritatea a decis să nu efectueze nicio cercetare disciplinară ori administrativă în raport de măsurile dispuse de Curtea de Conturi, ordinul atacat nu are nicio bază legală.

Pe de altă parte, urgența măsurii nu este justificată de emitent deși această condiție este expres prevăzută de art. 75¹ alin. 1 din Legea nr. 80/1995 și art. 5 alin. 3 din Ghidul carierei militare.

Înalta Curte constată că urgența este reglementată în legătură cu situațiile de numire în funcție și că, în lipsa unei definiri exprese în lege sau în ghid, prin situațiile de urgență se înțeleg  acele situații când neîncadrarea unor funcții ar putea afecta starea de operaționalizare și/sau funcționarea eficientă a structurilor militare. Așadar, urgența nu poate justifica încetarea numirii în funcție, în lipsa unei prevederi exprese în acest sens și, chiar dacă s-ar putea accepta o astfel de ipoteză, nicio altă împrejurare nu dovedește necesitatea emiterii de urgență a ordinului.

Dreptul de apreciere al autorității emitente este distinct de îndeplinirea condiției existenței unei situații excepționale care impune urgență.

Aceste considerente înlătură ca nefondate criticile din recurs cu privire la interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material în privința soluției de anulare a ordinului atacat.

C.

Criticile de nelegalitate privind modul de soluționare a capătului de cerere accesoriu

(reîncadrarea reclamantului în funcția deținută) sunt nefondate, dispoziția instanței de fond asigurând repunerea părților în situația anterioară ca efect al anulării actului nelegal, măsura fiind dispusă în temeiul art. 18 Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ pentru înlăturarea vătămării produse reclamantului în dreptul de a ocupa funcția deținută anterior emiterii actului.

Faptul reorganizării instituției pârâte este indiferent față de principiul repunerii în situația anterioară a persoanei vătămate printr-un act nul. Nu poate fi acceptat argumentul desființării funcției, urmare reorganizării, având în vedere că un astfel de argument ar conduce în concret la menținerea în spațiul juridic a efectelor unui act nelegal.

Imposibilitatea ocupării funcției echivalente cu cea desființată, datorită vătămării drepturilor persoanei care a fost numită prin concurs, privește executarea hotărârii și nu poate fi reținută ca impediment pentru înlăturarea principiului repunerii în situația anterioară, având în vedere că reintegrarea în funcție a intimatului reclamant nu presupune în mod obligatoriu destituirea altei persoane.

D.

Critica privind despăgubirile materiale acordate de prima instanță este fondată

pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 18 al. 3 Legea nr. 554/2004, „În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.”

În cauză reclamantul a solicitat acordarea despăgubirilor pentru prejudiciul material constând în  diferența între drepturile salariale obținute și cele care i s-ar fi cuvenit în condițiile în care nu s-ar fi emis ordinul atacat iar prima instanță a admis această cerere.

Înalta Curte constată că motivarea primei instanțe este contradictorie în privința susținerilor pârâtului. Pe de o parte, se reține că pârâtul neagă existența unor diferențe de drepturi salariale iar, pe de altă parte, dă eficiență unor susțineri din întâmpinare că „presupusa diminuare ar putea fi cauzată numai de acordarea unor sporuri”.

În condițiile în care susținerile părților au fost contradictorii cu privire la existența unor diferențe de drepturi salariale între cele două funcții vizate de ordinul atacat instanța era obligată să tranșeze definitiv și în mod clar această controversă. Or, considerentele cu privire la această cerere nu sunt lămuritoare.

Având în vedere că hotărârea nu respectă exigențele art. 425 Cod de procedură civilă, fiind contradictorie în modul de soluționare a acestei cereri, Înalta Curte a constatat ca fiind incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 al. 1 pct. 6 Cod de procedură civilă, în temeiul căruia, a casat în parte hotărârea și a trimis spre legală soluționare acest capăt de cerere, având în vedere că se pune în discuție analiza stării de fapt prin administrarea/completarea probatoriului.

Astfel, în rejudecare, prima instanță va lămuri poziția procesuală exprimată de părți și va stabilit în concret dacă cererea în despăgubiri materiale este întemeiată, administrând probe concludente în acest sens.

Totodată, a fost casată și dispoziția privind obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată, această cerere  urmând a fi soluționată în rejudecare, în mod unitar, în funcție de soluția ce se va pronunța.