ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2258/2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța sub nr. x/2/2021 reclamantul Sindicatul A - pentru membrul de sindicat B a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate a solicitat anularea Raportului de Evaluare nr. 34176/G/II/23.07.2021, raport potrivit căruia membrul de sindicat B ar fi încălcat legislația privind regimul juridic al incompatibilităților; anularea tuturor actelor care au stat la baza emiterii Raportului de Evaluare cu nr. 34176/G/II/23.07.2021, emis de către Agenția Națională de Integritate, precum și a tuturor actelor ulterioare emiterii acestui Raport și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers judiciar.

Prin Sentința nr. 152 din 26 iunie 2023 Curtea de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal a respins contestația formulată de reclamantul B, prin Sindicatul A, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca nefondată.

Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul B, prin Sindicatul A, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului s-a arătat că prima instanță a dat o interpretare eronată dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, art. 3 art. 5 și art. 7 din Norma din 11 octombrie 2006 de autorizare a școlilor de conducători auto - Partea I din Normele de autorizare a funcționării centrelor de pregătire a personalului din domeniul transporturilor rutiere - Anexa la Ordinul nr. 1856 din I octombrie 2006, art. I din Anexa 10 la Ordinul nr. 140/2016.

În opinia recurentului din interpretarea acestor dispoziții rezultă faptul că activitatea de instructor auto este considerată activitate didactică și nu poate fi reținută, în mod legal, existența vreunei stări de incompatibilitate, o astfel de stare neputând fi reținută nici în situația în care s-ar aprecia că deținerea calității de instructor auto echivalează cu deținerea unei funcții în alt domeniu de activitate din sectorul privat.

Raportul de evaluare întocmit de pârâtă nu face altceva decât să redea interpretări subiective ale dispozițiilor legale indicate, fără indicarea vreunei legături directe sau indirecte, care să demonstreze starea de incompatibilitate ori care să descrie în ce a constat conflictul de interese pe parcursul activității de evaluare, în raport nefiind descrise elementele de încălcare a legislației privind regimul juridic al incompatibilităților.

Simpla alăturare a calității de „polițist rutier”, în baza căreia membrul de sindicat poate executa în timpul serviciului activități de îndrumare, supraveghere și control privind respectarea regimului de circulație rutieră pe drumurile publice, cu profesia de ”instructor auto” prin intermediul căreia membrul de sindicat realizează activități ce sunt atribuite sferei didactice, învățând cursanții cum să conducă autoturisme, să-și formeze deprinderile și abilitățile necesare acestei activități, și chiar să respecte normele de circulație rutieră, nu este de natură a crea o stare de incompatibilitate si nici de conflict de interese.

Dimpotrivă, faptul că persoane cu statutul de polițist rutier pot contribui la instruirea cursanților care se înscriu în vederea obținerii permisului auto, reprezintă un plus pentru societatea românească în rândul școlilor auto, având instructori de înaltă competență.

Per a contrario, a apreciat recurentul că s-ar fi putut vorbi despre temeinicia raportului de evaluare numai în situația în care ar fi ocupat funcția de agent „examinator” în cadrul unui Serviciu Public Comunitar Regim Permise de Conducere și Înmatricularea Vehiculelor, context în care în mod categoric s-ar fi putut afla in stare de incompatibilitate sau conflict de interese. Or, recurentul, indiferent de ceea ce le predă cursanților în calitatea lor de viitori conducători auto, prin prisma atribuțiilor de serviciu prevăzute în fișa postului, nu avea cum să influențeze examinarea sau să favorizeze pe cursanți în cadrul evaluării.

De asemenea, intimata-pârâtă a susținut în mod eronat că un agent de poliție care are calitatea de polițist rutier ar avea aceleași atribuții precum un agent de poliție ce îndeplinește funcția de examinator în cadrul unui SRPCIV, fiind evident că, potrivit atribuțiiilor de serviciu, polițiștii examinatori nu îndrumă, nu supraveghează și nu aplică sancțiuni contravenționale pentru nerespectarea regulilor de circulație, existând o diferență fundamentală în ceea ce privește atribuțiile specifice celor două funcții.

A mai arătat recurentul că articolul invocat de către intimată, respectiv art. 96 alin. (l) din Legea nr. 161/2003, prevede posibilitatea exercitării funcției si în alte domenii de activitate din sectorul privat, atunci când aceasta nu se află în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public cu statut special, potrivit fișei postului, însă în prezenta cauză raportul de evaluare nu a prezentat legatura directă/indirectă dintre atribuțiile celor două poziții.

Invocând și definiția conflictului de interese pentru funcționarii publici din cuprinsul art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, recurentul a concluzionat că nici raportul de evaluare și nici ampla analiză a activității desfășurate nu au justificat existența unui interes personal care să influențeze îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate și obiectivitate.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Intergritate a depus întâmpinare, solicitând, în esență, respingerea recursului promovat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele :

Din circumstanțele concrete ale cauzei și din susținerile exprese din cuprinsul memoriului de recurs, Înalta Curte reține că, prin cererea de chemare în judecată, recurentul-reclamant a învestit instanța de control judiciar cu verificarea legalității Raportului de evaluare nr. 34176/G/II/23.07.2021, prin care intimata Agenția Națională de Integritate, în urma finalizării activității de evaluare desfășurate în lucrarea nr. 13776/S/II/27.05.2020, a constatat că, în perioada 22.12.2017-06.05.2020, recurentul-reclamant, prin deținerea și exercitarea simultană atât a funcției publice cu statut special (polițist rutier) în cadrul Inspectoratului Județean de Poliție C, cât și a funcției de instructor auto în cadrul societății SC D SRL, a încălcat prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr.161/2003.

Fiind învestită cu recursul declarat de reclamant împotriva soluției primei instanțe de confirmare a raportului de evaluare prin care s-a reținut incidentul de integritate al incompatibilității, Înalta Curte constată că motivul de casare invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este incident în cauză, argumentele de nelegalitate fiind nefondate, câtă vreme soluția instanței de fond reflectă o corectă interpretare și aplicare a prevederilor de drept material.

Potrivit art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: ”Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice, al creației literar-artistice. Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu statut special, potrivit fișei postului”.

Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, precum și în prevenirea corupției, astfel cum se prevede expres în art. 8 alin. (1) din Legea nr.176/2010.

Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidență a incompatibilităților vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrității persoanei ce ocupă o funcție sau demnitate publică de eventualele ingerințe determinate de interese personale ce decurg din desfășurarea în paralel a unor activități private conexe. În egală măsură, în accepțiunea legiuitorului, protejarea integrității se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupție ce ar putea fi săvârșite ca urmare a îmbinării exercitării funcției publice cu desfășurarea unor activități economice.

Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrități și prevenirea faptelor de corupție se realizează doar în situația în care există premise reale de natură a amenința în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcții vizate de legiuitor, situație în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcții sau demnități publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităților și este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi.

O funcție de demnitate, o funcție publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci și de ansamblul atribuțiilor, prerogativelor, drepturilor și competențelor prevăzute de lege care intră în conținutul lor și, prin a căror exercitare concomitentă și concurentă în viața socială, de către același subiect, se potențează situațiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităților.

În speță, conform parcursului profesional al recurentului comunicat de Inspectoratul de Poliție Județean C (filele 96-97 dosar fond), se observă că recurentul-reclamant a deținut, în perioada relevantă cauzei pendinte, funcția de agent I poliție în cadrul compartimentului Siguranță publică și patrulare al Poliției Municipiului E din cadrul Inspectoratului de Poliție Județean C, iar prin Dispoziția Inspectorului General al Poliției Române nr. (..)/28.08.2008 a fost desemnat ca polițist rutier.

Funcția de instructor auto a fost exercitată de recurentul-reclamant în perioada 22.12.2017-6.05.2020, activitatea de instructor auto fiind menționată în declarațiile de avere și raportată de recurent către Inspectoratul de Poliție Județean C.

Din interpretarea dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 rezultă că aceasta impune două condiții pentru existența stării de incompatibilitate, respectiv activitatea privată să se desfășoare în același domeniu de activitate, iar între funcția deținută în celălalt domeniu de activitate reținut și atribuțiile exercitate în calitate de funcționar public, stabilite prin fișa postului, să existe o legătură directă sau indirectă.

Contrar celor învederate de recurent, un atare text de lege nu reglementează și condiția ca, pentru reținerea nerespectării regimului incompatibilităților, să fie necesară dovedirea unor fapte concrete săvârșite (în cauza de față a unor fapte de favorizare a foștilor elevi), fiind suficientă, în planul analizei incidentului de integritate, existența situației de exercitare simultană a celor două funcții/ calități ce sunt incompatibile din perspectiva prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr.161/2003.

Din această perspectivă se observă că regimul juridic al incompatibilităților funcționarilor publici urmărește să restrângă cumulul funcției publice cu activitățile din sectorul privat pentru a permite doar practicarea îndeletnicirilor care nu pot interfera cu atribuțiile prevăzute în fișa postului, scopul fiind acela de a asigura, în conformitate cu dispozițiile legale, un serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient și imparțial, în interesul cetățenilor.

Înalta Curte reține că prin dispozițiile art. 96 din Legea nr. 161/2003, în interpretarea per a contrario a ultimei teze a alin. (1) s-a interzis cumulul funcției publice cu funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate potrivit fișei postului în funcția publică deținută cu scopul de a permite funcționarului public să-și exercite atribuțiile care-i revin cu respectarea principiilor statuate în cuprinsul art. 3 din Legea nr. 188/1999, în sensul că nu este permis ca natura activității derulate în sectorul public să poată fi afectată, chiar și numai la un nivel potențial, de exercitarea aceleiași activități în sfera privată.

Un alt argument al recurentului a vizat pretinsa asimilare a activității derulate în calitate de instructor auto cu o activitate didactică. Din această perspectivă se constată că, potrivit art. 1 din Norma din 2013 privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto - Anexa 1 la Ordinul nr. 733/2013 ”Școlile de conducători auto fac parte din cadrul instituțional național în domeniul siguranței rutiere, care desfășoară activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere”, astfel încât nu se poate reține o încadrare a acestora în sfera de reglementare a Legii nr.1/2011 a educației naționale, ce vizează activitatea din domeniul didactic.

Totodată, potrivit art. 2 din aceeași Anexă ”Școlile de conducători auto își desfășoară activitatea în baza unei autorizații eliberate de către Autoritatea Rutieră Română - A.R.R., în condițiile prezentelor Norme, sau în baza autorizației eliberate într-un alt stat membru al Uniunii Europene sau al Spațiului Economic European, în cazul prestării de servicii în România în regim transfrontalier”, motiv pentru care, în mod evident, nu se poate vorbi despre o activitate didactică autorizată ca o activitate de învățare în sensul Legii nr.1/2011, astfel că acest argument nu poate fi reținut.

În privința condițiilor reglementate de art. 96 alin. (1) din Legea nr.161/2003, recurentul critică, în fapt, maniera în care a fost analizată și dezlegată, de către prima instanță, chestiunea legăturii directe sau indirecte între funcția de instructor auto și cea de agent de poliție - polițist rutier.

Așadar, pentru depistarea unei legături directe sau indirecte între activitățile desfășurate de un funcționar public, în exercitarea funcției publice și a unei activități conexe, în mediul privat (în cauza pendinte - instructor auto), se vor avea în vedere, spre comparație, atribuțiile din fișa postului de funcționar public și cele din domeniul de activitate din sfera privată.

Documentele prezentate de către societatea SC D SRL în procedura administrativă relevă derularea de către reclamant a activităților specifice de instruire a cursanților în scopul de a cunoaște elementele necesare conducerii unui autovehicul, formarea deprinderilor necesare manevrării corecte și pentru conducerea în siguranță.

Pe de altă parte, din fișa postului nr. (..)/24.10.2019 înaintată de către Inspectoratul de Poliție Județean C, rezultă că, în perioada de referință, printre sarcinile și îndatoririle acestuia sunt regăsite : „1) Munca de fiecare zi (...)Efectuează verificări (interogări) în bazele de date ale I.G.P.R., Inter ID, Interdit, Furt auto, Urmăriți (...) Permise auto (...) și întocmește/efectuează mențiuni în documente aferente; 3) Munca desfăsurată ocazional/temporar: Are atributii de îndrumare, supraveghere și controlul respectării normelor privind circulatia pe drumurile publice.” În același timp, obiectul contractului individual de muncă nr. (..)/21.12.2017 încheiat de recurent cu SC D SRL este reprezentat de „prestarea unor servicii potrivit calificării, acesta având ca sarcină de muncă în domeniul instruirii candidaților pentru obținerea permisului de conducere autovehicule” (instructor auto, cod COR (...)).

Astfel, ca polițist rutier însărcinat cu verificări în trafic, reclamantul putea intra în raporturi de serviciu și eventual constata și aplica sancțiuni relativ la conducători auto pe care îi îndrumase ca instructor la școala de șoferi, motiv pentru care, în acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar constată că între funcția de instructor auto și cea de agent de poliție - polițist rutiere există o legătură directă.

De asemenea, instanța de control nu poate primi argumentul recurentului vizând lipsa unui interes personal care să fi influențat îndeplinirea atribuțiilor cu imparțialitate și obiectivitate, la fel cum nu prezintă relevanță nici dispozițiile art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, invocate de recurent, care privesc un alt incident de integritate și anume conflictul de interese.

Prin urmare, contrar susținerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte constată că, raportat la situația de fapt stabilită în cauză prin probatoriul administrat, instanța de fond a interpretat și a aplicat în mod corect dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, reținând în mod corect că activitățile desfășurate în cadrul privat al școlii de șoferi sunt în legătură cu atribuțiile prevăzute în fișa de post a funcției publice, fiind dovedită starea de incompatibilitate în care s-a aflat recurentul reclamant în perioada în care, având calitatea de funcționar public cu statut special (agent de poliție - polițist rutier) a desfășurat și activitatea de instructor auto.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul B, prin Sindicatul A, împotriva Sentinței nr. 152 din 26 iunie 2023 a Curții de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 18 aprilie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.